公共财政支持的科研项目如何保障公众利益——来自美国加州干细胞研究项目的启示

徐 婕，周 宁

(1.中国科协发展研究中心，北京 100038;2.北京航空航天大学经济管理学院，北京 100191)

公共财政支持的科研项目如何保障公众利益
——来自美国加州干细胞研究项目的启示

徐 婕1，周 宁2

(1.中国科协发展研究中心，北京 100038;2.北京航空航天大学经济管理学院，北京 100191)

美国加利福尼亚州于2004年通过第71号法案，允许州政府在未来10年内以发行公债的方式为干细胞研究筹集30亿美元经费，用于资助干细胞研究。为了确保实现对加州纳税人的承诺，第71号法案中提出了保障公众利益的三项核心原则以及详细、具体的惠及加州研究人员和公众的知识产权政策。本文以此案例为基础，介绍并分析了加州干细胞研究项目中保障公众利益的政策措施，总结了该项目在知识产权政策方面的相关问题和经验，进而提出了在中国制度背景下如何促进公共财政支持的科研项目更好地保障公众利益的几点启示和政策建议。

干细胞研究;公众利益;知识产权;政策

在基础研究、应用基础研究领域，以及关系到国计民生的重大项目上，国家财政投入是支持科学研究的最重要来源。近年来，我国政府实施了国家重大科技专项、863、973、国家科技支撑计划等一系列国家科技项目。这些项目的经费均来自国家财政的科技拨款，而税收是国家财政的主要来源。因此，从本质上说，是我国广大的纳税公民支撑着这类科学研究活动。科研的一个重要社会价值是通过科学技术促进生产力发展，推动社会进步和公众生活水平的提高。在过去一段时间内，无论是科技工作者本身还是政府管理部门，都侧重追求科研创新带来的科技和经济价值，对于如何让公众更了解这些重大科研项目的社会价值，如何保障受公共财政资助的科研项目有效地服务公众利益，使其取之于民，惠之于民，这些方面一直未能引起政府相关部门的充分重视。

国内外学者也围绕科技项目中涉及公共利益的相关问题进行了一些研究。有些从知识产权的权益平衡角度进行，如蔡爱惠等讨论了财政性资金的专利权权益归属问题，提出兼顾公平和效率是解决财政性资金资助的科研项目的专利权归属问题的基本原则［1］;赵筱媛等探讨了目前863计划知识产权权属的分配方式在协调公共利益与私人利益平衡中的作用［2］。有些是探讨了组织管理模式，如王立等经研究提出了社会公益性重大科技项目的组织流程、管理模式等构想［3］。还有些学者关注了科学研究中的利益冲突问题。曹南燕从科学认识论和方法论角度探讨科学研究中的利益冲突的本质，提出对可能给科学认识带来偏见的利益作必要的调整或监督是控制科学研究中利益冲突的关键［4］。祝真旭、王蒲生讨论了生物医学研究者在科学道德规范与商业价值间的利益冲突产生的背景、影响因素及其危害［5］。这些文献从不同角度都涉及了对于科学研究中各方的权益、利益冲突、协调问题，但是都没有从公众权利的角度，关注财政性科技项目中的公共利益保障问题。

本文通过案例研究美国在受公共资助的大型科研项目上保障公众利益的政策和行动，为促进我国政府相关部门在科技管理上更好尊重公众利益和权利提供借鉴和政策参考。

1 美国加州干细胞项目与保障公众利益的法案原则

2004年，美国加利福尼亚州选民以59%的赞同票通过71号法案。该法案由加州居民发起，允许州政府在未来10年内以发行公债的方式为干细胞研究筹集30亿美元经费，用于资助从事胚胎干细胞以及成人干细胞的研究。这项法案突破了美国政府对干细胞政策的限制，一方面批准利用公众资金支持胚胎干细胞的科学研究;另一方面允许科学家从事包括利用成人干细胞进行科研性质的胚胎克隆等研究。尽管时任美国总统布什限制干细胞研究，但加州以债券方式募集资金，支持干细胞的医学研究。根据法案，30亿美元的研究经费将分10年投入，即每年拨款3亿美元给加州再生医学研究所，并要求它在以后30年内偿还包括利息在内的60亿美元。2009年奥巴马政府解禁干细胞研究，已经取得州政府支持的加利福尼亚再生医学研究院可再获得来自联邦政府的部分资金 (2010年8月，该总统令被推翻，但民间和州政府对胚胎干细胞研究的资助不受影响。)。

州政府为保障该项目顺利开展和实现对公众的承诺，在项目管理上有两方面重要举措。

一是在组织保障方面，成立了项目的管理和监管机构。作为干细胞研究的先行者，州政府明确承诺将确保该研究项目的收益惠及加州所有纳税人。为此，州政府成立了项目的专门管理和监督机构，并推动制定了有关保障公众权益的条例和安排。对于项目管理机构——加州再生医学研究院，州政府要求其向社会充分说明募集的公债资金的使用计划，加州再生医学研究院公布了长达149页的10年研究计划草案，同时州政府敦促成立了独立监督委员会负责监管。

二是该项目将保障公众利益优先置于首位，提出了三个核心原则。第71号法案承诺“无论是加州再生医学院还是它的监管者，都必须将纳税人和患者的权益置于与之有利益关系私人生物技术公司之前。”［6］这项由公众支持的研究致力于改善加州的医疗系统、降低医疗成本，而州政府可以从研究成果的版权、专利、市场许可获益，并通过衍生项目以及技术进步推动相关产业发展，惠及加州经济。

在71号法案通过批准干细胞项目之初，负责监管的独立监督委员会已经预见到未来在监管者、医药公司以及受资助的研究者之间可能的利益冲突问题。为了保护加州纳税人的投资利益，监督委员会针对此项目专利的拥有者及管理者制定了知识产权、所有权以及许可权等相关管理规章。这些规章是根据美国纳税人和消费者基金会对此类项目设计的三个核心原则的基础来制定的，这三个核心原则是:可承受性、可获得性以及责任性［6］。可承受性原则要求，所有受益于此项目而产生的医疗服务的价格须对所有加州公民而言都是可承受的，而非仅让少数富裕人群受益;可获得性要求，不仅是所有加州人享受到71号提案资助的新医疗，而且所有干细胞的研究者都可以利用该提案资助的研究成果，以期能研究出更多的成果;可实现性要求，相关政策必须保证所有受该计划资助、授权的研究者都能够实现他们的义务。这三个核心原则基本作为项目的行动指南，贯穿在项目管理过程的每一个方面。

2 加州干细胞项目中保障公众利益的知识产权政策分析

加州71号法案认为，干细胞研究项目作为一项服务于公众利益的长期工程，受到纳税人的资助，因而需要将纳税人以及患者的利益置于任何公司的经济利益之前，在任何发明成果公布前制定并严格执行知识产权的相关规定是非常必要的。

2.1 过去美国联邦专利政策在保护公众利益方面的不足

在1980年以前，美国由联邦政府资助的研究项目专利权归联邦政府所有。1980年后，美国联邦的专利政策一直遵守《拜杜法案》，即受财政经费资助的研究项目，其成果归承担单位所有，而承担项目的科研人员可以与所在单位按之前约定的比例分享收益。该法案实施后，增加了大学与产业的直接联系，美国大学申请的专利数量从1979年开始几乎每5年都会翻番［7］，由此加快了技术创新成果产业化的步伐，使得美国在全球竞争中能够继续维持其技术优势。《拜杜法案》的宗旨在于激励大学、非营利性机构和中小企业进行研发活动，促进研发成果的商业化运用，然而，对该法案质疑和反对也一直持续至今，其中的一个关键质疑是:这是否导致商业公司收割了纳税人的利益?主要有两方面问题:

一是公众可能需要为某一科技成果从研究到最终产品多次付费。如果纳税人资助的项目成果经专利申请后成为私人公司的专属权力，那么公众实际上为研究成果支付了两次——一次是支持研究，另一次是因为专利垄断带来的更高价的产品。根据《波士顿环球报》对由美国食品药品管理局公布的5年来最热卖的50种药品的分析发现，其中45种药品都曾经接受过来自联邦的研究资助，但实际却没有真正回馈纳税人，公众在购买药品时仍要支付远高于生产成本的高额费用。

二是公众承担了科技成果从研究到最终应用的很多额外成本。科学家的发明成果通常都用申请专利来取得专有知识产权，在医学领域，某个专利往往需要多次开发才能成为最终投放市场的药品。专利持有者得到开发产品的许可，可以从药品的终端销售获得版税收入一直到专利期满。随着科学研究向精细化发展，不同的科学家们拥有互补的、不同领域的专利，这意味着一个公司要开发一种新药可能需要与很多其他公司进行专利转让的磋商，这种传统的流程增加了很多中间交易成本，最终通过终端销售转嫁给消费者。

2.2 第71号法案的知识产权政策对保护公众利益的改进

根据第71号法案要求，加州再生医学研究院的知识产权管理制度必须实现两个同等重要的目标:必须确保实现承诺，服务于公众利益;必须致力于推动研究和医疗的发展。

对于当前的联邦专利政策可能会导致公众多次付费的问题，第71号法案在联邦知识产权政策的总体框架下，对公众利益的保护进行了局部改进。由于干细胞研究是与公众健康、医疗服务息息相关的科研技术，第71号法案要求获得加州再生医学研究院资助的研究机构或商业公司在成果获得收益后，对收益按照一定的比例支付版税，而州政府所收到的版税收入必须用于资助那些无法承担该项目相关治疗的州民。这一举措通过对部分群体进行补偿，弥补当前体系下弱势公众对科研和科技成果多次付费的负担。另外，持有相关药品的许可证方必须以最低价在本州出售该项目研究出的药品、治疗手段及其他产品，并且需要有详细计划说明将如何保证低收入人群可以使用到项目的药物和治疗。

对于从科研到最终成果因专利多次转化带来许多额外成本的问题，加州再生医学研究院设立了一个共享的专利库，将该项目资助产生的所有专利都置于其中，确保项目资助对象能够实现免费的知识交流。只要是在加州工作的科研人员都可以使用专利库中的信息来进行研究且无需支付许可费。这一渠道大大减少了参与加州干细胞研究项目的所有研究人员使用专利的成本，促进了知识溢出，也有利于进一步的创新。

根据第71号法案，在大多数情况下，干细胞研究项目的受赠人可以申请专利，加州再生医学研究院等管理方不会对大学或科研机构赋以任何不合理的负担。但法案同时也指出，如果经加州再生医学研究院认定某种研究成果以非独占的许可形式存在能够更好地促进治疗技术的发展或有利于进一步的研究，则受资助的研究者会被限制就其成果申请专利。

由此可见，一方面加州政府采用版税的税收杠杆形式保护弱势群体，保障其同样可以享受到项目成果;另一方面，则通过设立专利库来减少研发成本，并通过对专有性权利的限制来加速知识共享。美国专利及交易办公室的研究表明，设立专利库的做法是双赢的。专利库能提供更多的创新想法、类似研究，使研究者能更好地突破专利瓶颈，并加速产品的开发。

3 加州干细胞研究项目对我国的启示

尽管我国与美国在政治、科技管理体制等方面存在着很大差异，其在财政资助科研项目中协调、维护公共利益的一些政策举措值得我们总结和探讨。

3.1 财政资助的科研项目的实施和应用中应体现对纳税人负责的精神

在由财政支持的科研项目中，科研人员在遵循科学规律，追求创新的同时要考虑科学的社会应用，如何更好地为公众利益服务，尤其是与民生相关的大型科技计划，由国家资助的科技活动与公众利益之间的关系应该引起充分重视。政府的科技管理部门有责任通过合理的制度设计和政策安排保障科研项目的最终成果真正惠及民众。

公众财政资助的科研项目体现对纳税人负责的一个重要方面应当是致力于保障项目成功后，其成果能真正惠及普通民众，尤其是弱势群体。第71号法案中多次提到了如何保障低收入群体将来能够享受研究出的药品和医疗的方案，这一点尤其值得借鉴。我国仍是发展中国家，居民人均收入水平较低，近年来贫富差距问题比较突出。在这样的国情下，更应当保障科技成果能惠及更多的普通民众而不仅仅是少数先富裕起来的人，要让更多的人分享国家科技进步带来的福祉。

3.2 财政资助大型科研项目实施前应确保政策先行

财政资助科技项目中公众利益必然需要政策制度来保障。加州干细胞项目案例中，尽管该项目医学上的突破和应用所需时间现在还无法预计，但是政府作为管理方做到了政策先行——有关管理该项目研究成果的相关规定必须在科学发现之前制定。政策先行，有助于规范研究成果的所有权、管理权以及收益权归属的关键问题。案例中，在联邦有关专利和知识产权的相关法律不能针对该项目的情况有效保证民众最大受惠时，对当前的政策进行调整和改进，可以避免项目执行后期与公众利益冲突的问题。

我国当前实施国家科技计划项目或重大专项时，虽然在立项之初的各种论证涵盖了可行性、环境影响评价、经济效益等方面，但对于科研项目研究过程和后期应用中如何切实保障公众利益，通常没有切实的计划和措施。对相关问题的规范也多为宏观层面的表达，操作性不强且多强调科学共同体自律，约束力较弱。而且，我国政府更多的是在出现利益冲突等问题后推出“补救式”的政策措施，充当“救火员”的角色。实际上此时推出政策的制度成本较高，需要协调的利益关系也更多。因此，财政资助的大型科研项目如何对纳税人负责，在科技成果经济利益与公共利益相冲突时，如何保障优先考虑公共利益，无论是从科学共同体自我约束，还是政府部门的制度管理，都需要在今后逐步完善。

3.3 与民生相关的大型科研项目须加强公众参与

在大型科技项目的决策中，民众的意见一直是容易被忽视的声音。本案例中，加州第71号法案要求项目管理方给出详细的管理和运作方案，说明如何确保项目成功运作，保证公众利益的实现，这给予了公众比较全面的信息，使之有足够的判断力来参与投票。与西方式的民主制度不同，我国公众参与公共事务，表达建议的途径有限，主要通过项目实施前的公众意见征集或公众听证会来参与，公众的纳税人意识，以及对参与公共事务的意识和热情才刚刚觉醒。而且，在有些涉及公共利益的项目实施中，政府或者科学家团体或躲避自身责任或追求短期利益为主，避重就轻地将自己的利益隐含在一种隐晦的说法中，使公众仍无法切实了解项目的效应和影响［8］。例如，在厦门PX事件中，尽管所有的环评报告和数据都提供给了听证会的听众，但面对复杂的化学公式和数字，这种信息公开的方式仍把大多数公众都拒之于外。当今社会，与公众利益相冲突的事件不断出现，其中很多事件与科学、技术和工程相关。如转基因农作物、食品添加剂安全剂量标准等等。信息不透明不仅影响了公众对科技项目的判断力，也影响了公众对科技的支持态度和对科学家团体的信任度。建议今后我国的大型科技项目，尤其是与民生相关的科技项目计划应逐步开放公众表达建议、参与决策的途径，以科普的形式，为公众提供平实、公开、客观的信息，加大公众参与的力度，为公众与科技之间构建更畅通的桥梁。

3.4 建立财政资助科技项目成果知识共享库

本案例中，加州再生医学研究院建立了一个专利共享库，所有在加州工作的科研人员都可以使用项目相关成果来进行进一步研究，且无需支付许可费。此举可以降低干细胞研究项目最终在药品应用时的专利成本，促进知识的交流和更多的创新。从更宏观的层面看，国家科技经费资助科研活动所产生的科研信息和项目成果是极为宝贵的基础性科技战略资源，也是社会公众应该分享的科技福祉。然而，我国目前仅有一套不为公众所知的国防科技报告体系，科技部、中科院、自然基金委等国家主要科研管理部门均尚未建立科技报告制度。这导致了当前科技计划、项目成果档案管理的分散、搁置、甚至流失，更无从谈起继续研究开发。建议我国应尽快建立国家科技项目知识共享库，可分为两个方面:一是面向科研人员和公众的成果报告体系，可以为社会公众和科技界提供了解、利用国家科研成果的公开渠道;二是主要面向科研人员的专业性的知识库，例如专利库等形式。对于同为依托财政资助实施的科研活动，通过整合科技项目信息库，避免目前重复立项，多头申请经费的问题。建议统筹规划、建立分级分层的科技报告管理体系，可按照“集中检索、分布获取、分级保障、设限受控”的原则，促进科技报告尽可能地实现开放和共享。同时，依托互联网形成公开科技报告的查询检索系统，使公众、科研人员、科研管理单位都可以按照不同权限查重查新，获取资源。

［1］蔡爱惠，杨玲莉，张晓锋.基于财政性资金的专利权权益归属［J］.中国科技论坛，2011，11(11):156－160.

［2］赵筱媛等.863计划利益主体的知识产权平衡机制研究［J］.科研管理，2008，29(4):151－156.

［3］王立，王峥，白波.社会公益性重大科技项目的组织管理模式［J］.科技管理研究，2011，(7):209－212.

［4］曹南燕.科学研究中利益冲突的本质与控制［J］.清华大学学报(哲学社会科学版)，2007，1(22):124－129.

［5］祝真旭，王蒲生.生物医学研究者的利益冲突及控制［J］.中国医学伦理学，2006，19(3):29－32.

［6］John M.Simpson.Affordability，Accessibility＆Accountability in California Stem Cell Research［R/OL］.http://www.consumerwatchdog.org/healthcare/rp/5845.pdf，2012－2－9.

［7］傅正华.Bayh-Dole法案出台的背景及启示［J］.科技进步与对策，2009，26(3):32－35.

［8］李大光.科学与公民社会［J］.民主与科学，2010，(1):19－23.

How Should Public Interest in Research Projects Supported by Public Finances be Guaranteed?——A Study on Stem Cell Research in California

Xu Jie1，Zhou Ning2
(1.Development Research Center，China Association for Science and Technology，Beijing 100038，China; 2.School of Economics and Management，Beihang University，Beijing 100191，China)

Proposition 71 was approved by California voters who were promised that a$3 billion bond issue would yield breakthrough medical therapies and cures while paying back the state's investment in stem cell research.Keeping Proposition 71's promises，three principles and other intellectual property policies are essential to ensure Proposition 71 benefits all Californians，both the tax payers and researchers.Based on this case，this paper introduced and studied policies which aimed to guarantee public interest in stem cell research project of California.Some experience of intellectual property was concluded，and a few policy recommendations were put forward to discuss how to ensure public interest better in the institutional background of China.

Stem cell research;Public interests;Intellectual property;Policies

中国科协2010年调研课题“科技工作者对纳税人负责的意识研究”(2010ZCYJ06)。

2012－02－09

徐婕 (1982－)，女，福建莆田人，管理学博士，助理研究员;研究方向:科技人力资源和科技社团政策。

F204

A

(责任编辑 迟凤玲)