《美国创新战略》实施对中国的主要影响及应对策略

张换兆，王巧云，邓婉君

(1.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038;2.北京外国语大学亚非学院，北京 100089)

《美国创新战略》实施对中国的主要影响及应对策略

张换兆1，王巧云2，邓婉君1

(1.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038;2.北京外国语大学亚非学院，北京 100089)

在《美国创新战略》中，美国发起的清洁能源革命将进一步强化美国的技术领先优势，加剧已非常激烈的新能源竞争;知识产权政策将使中美知识产权纠纷进一步升级，并逐步成为中美贸易平衡问题的“新借口”和美国“敲打”中国的新手段;新的《横向并购指南》扩大了执法机构的自由裁量权，增加了中国企业在美开展并购活动的不确定性;国内外市场准入制度帮助美国企业扩大在中国的市场份额，并限制中国高技术产品的出口。为此，中国应加强对《美国创新战略》实施影响的应对部署，加强对美国创新政策的研究以争取主动权，加强对WTO研发补贴、创新政策等相关规则的研究。

创新战略;新能源革命;知识产权;横向并购指南

2011年2月，美国发布《美国创新战略:确 保美国的经济增长与繁荣》 (以下简称《创新战略》)。《创新战略》突出强调“美国未来的经济增长和国际竞争力，取决于我们的创新能力”，提出“美国要投资民众的创造力和想象力”［1］。美国作为全球整体科技实力最强的国家，其《创新战略》的实施不仅对美国产生影响，也会对其他国家产生影响［2］。对我国可能产生较大影响的政策表现在3个方面:发动清洁能源革命、通过知识产权政策促进独创性和建设创新、公开和竞争的市场。

1 清洁能源革命将强化美国的技术领先

在《创新战略》中，美国提出要发展清洁能源标准，2035年实现80%的电力来源于清洁能源。美国已经和将要采取的政策措施和具体行动主要有:

第一，推动清洁能源研发组织模式创新。一是借鉴国防部高级研究计划署科研项目实施经验，美国能源部在2007年8月成立能源高级研究计划项目署(ARPA-E)。《创新战略》中称，ARPA-E已投入近4亿美元资助了100多个研究项目。二是建立能源创新中心。创新中心通过汇聚来自不同学科的科学家和理论创新的思想家，形成高度集成的研究团队，对清洁能源的难点问题进行重点攻关，以取得突破性研究成果。2009年12月，美国投资3.66亿美元建成3个能源中心，以解决在核能源模型、建筑节能及太阳光发电燃料等方面的挑战。

第二，加强清洁能源研发投入力度。2009年《复兴法案》为清洁能源投入380多亿美元，其中对能源保护和可再生能源开发的投入最多，达168亿美元，环境管理、清洁能源电力传输系统的工程贷款、电网现代化等也占有较大比例。在2010—2012三个财年中，美国能源部发展清洁能源的预算分别为264亿、284亿和295亿美元，重点支持风能、地热能、太阳能、智能电网、核安全、高性能电池和关键材料等技术发展。此外，奥巴马支持实施“总量控制和碳排放交易”计划，对所有污染额度拍卖，到2050年美国要减少排放80%以上的温室气体(相对于1990年)，拍卖所得部分资金用于支持新的、清洁能源的开发(每年150亿美元)。

第三，促进美国清洁能源技术储备和成果转化。目前，拥有新能源技术专利最多的国家是美国，其次是德国和日本，三者的专利数分别占全球的1/2、 1/3和1/10。在清洁能源、节能减排和提高能效3大领域21个产业65项产品技术中，美国有26项技术属于世界领先，4项比较先进，其余均处于世界先进水平。在创新战略中，美国提出要建立新能源标准、推广节能产品、投资先进汽车技术和制定清洁能源制造业退税政策。同时，新启动的美国创新计划和专利改革将大大加速清洁能源技术的转移转化和创新创业。此外，美国正在实施的新能源产业技术创新激励政策超过25项［3］。

第四，加大打压中国清洁能源技术与市场发展的力度。美国对中国技术发展的压制可以概括为“三步曲”。第一步，在中国国内攻击中国的自主创新政策，以混乱中国创新进程。以典型案例是中国的自主创新产品优先政策。在中国尚未加入GPA的情况下，先行适应GPA的规则。第二步，在国际攻击中国的创新政策和打击中国产品的国际市场，将中美创新竞争国际化。典型案例是美国对华新能源政策301条款调查。第三步，在美国本土建立防御体系。通过建立新能源标准限制他国产品，通过大力发展新能源产业应对他国的产品竞争。典型案例是美国“能源之星”计划，通过“能源之星”认证已成为进入美国市场的前提。下一步，美国将进一步强化新能源标准和新能源产品市场准入制度的建设。

美国推进清洁能源革命的措施和行动对我国的影响需要从竞争和合作两个角度进行分析。从合作角度看，中美之间在新能源领域存在广泛的合作基础，从中美清洁能源研究中心的建立，到2011年能源合作协议，新能源革命将进一步推动中美清洁能源的合作，尤其是企业间的技术开发和商业合作。从竞争角度看，中美在清洁能源领域的竞争将加剧，并日益成为中美竞争的核心焦点之一。中美清洁能源技术和市场竞争的基础和条件不同，美国凭借的是强大的技术研发和雄厚资本，中国凭借的是快速发展的经济、广阔的市场和不断提高的技术跟进能力。朱棣文认为美国能源部拥有17个国家实验室和世界一流的科技实力与计算机资源，美国站在争夺清洁能源技术创新领先地位的最前沿。但中国清洁能源技术和市场的发展很快。2010年3月，美国皮尤基金会宣布中国2009年清洁能源投资超过了美国;美国进步中心发布清洁能源竞争力排行榜中，中国已经是世界最大的风力涡轮发电机生产国、最大的太阳能电池板生产国，世界上核电在建规模最大的国家、拥有最大的清洁能源市场。

2 美国通过知识产权政策促进独创性对我国的影响

《创新战略》中知识产权政策包括两个核心内容:专利改革和知识产权执法。

专利改革中，一是要求提高专利申请效率，加快创新产品和服务流入市场，将专利申请平均处理延迟时间由35个月减少到20个月，二是将使用美国专利商标局2010年6月提出的三轨模式:第一轨是优先轨，在12个月内完成审查，需要额外收费;第二轨是普通轨，与原有专利审查程序相同;第三轨是延时轨，可申请延迟30个月再进行第二轨的审查程序。第一轨是三轨模式的重要创新，允许申请人优先使用专利，使最有价值的专利可在12个月内推向市场。这一改革，一方面使专利授权从“先发明原则”转向“先申请原则”，不利于具有发明优先权的外国企业在美国获得专利保护，而美国企业可以凭借申请便利优先申请从而窃取外国专利;另一方面，专利申请和授权办理效率的提高将加快抢占美国新兴产业技术战略高地，这将导致其他国家，包括中国陷入更加不利的局面［4］。

美国已经并将继续开展有效的知识产权执法。2010年6月，美国公布了政府第一个打击知识产权侵权的计划，计划包含6大类33项具体行为标准，这一计划加剧了中美知识产权纠纷。2011年5月，美国贸易委员会 (USITC)认为，2009年美国企业因中国知识产权侵权而遭受的损失达482亿美元，如果中国加强知识产权保护，将使得美国对华出口及其相关销售增加1070亿美元，并为这些美国公司带来约92.3万个新就业岗位。2011年5月，新任驻华大使骆家辉强硬表示，目前美国最大的挑战仍是来自于中国政府对本土创新的支持，他认为中国言行不一。由此看来，美国知识产权政策将促使中美知识产权纠纷进一步升级，并逐步成为中美贸易平衡问题的“新借口”和美国“敲打”中国的新手段。

3 美国建设创新、公开和竞争的市场建设对我国的影响

美国认为需要通过加强市场监管和促进国内外市场准入以鼓励创新。2010年8月美国颁布修订的《横向并购指南》，将创新思想有效地带入反垄断评估之中。此外，美国还强调为美国生产商确保提供一个公平、公开的出口市场，使美国的创新企业能够在全球范围内扩张，实现在2014年出口额翻一番的目标。这项改革对我国影响最大的有两方面:

一是修订的《横向并购指南》扩大执法机构的自由裁量权，增加中国企业在美国开展并购活动的不确定性。指南由原来的6章变成13章，内容更加细致与明确。指南强调将综合运用各种方法和工具来分析并购是否妨害竞争，具体表现在三方面:第一，明确指出执法机构对合并竞争影响进行分析的方法不是单一的，其分析方法的运用取决于特定案件的事实。而之前强调的市场界定、市场占用率和市场集中度等分析并购对竞争产生负面影响的方法，在指南中弱化。第二，新增“构成负面竞争影响的证据”一章，列举了一系列“证据类型”及“证据来源”，同时对具有市场力量的买方、具有竞争关系的买方的合并，以及部分合并的问题进行新的论述。第三，对方法的解释和应用做了更详细的说明，比如，对“假定垄断者测试”和赫芬达尔—赫希曼指数 (HH2指数)都更新了解释，并详细讨论了如何在实践中运用［5］。指南的更新，一方面使各国企业，包括我国企业都可能需要根据指南调整其在美国或者涉及美国的经营行为，我国反垄断执法机构在未来处理具体案件时，也可参考指南更加审慎地实施法律。另一方面，指南也赋予美国执法机构更大的自由裁量权，将使美国更有可能从市场和国家安全角度，限制外国企业对美国企业实施并购。即使中国企业在美国投资能增加美国就业机会，也会遭到美国监管部门的阻拦。如华为并购美国科技企业屡次受挫的现象将在其他中国企业上频繁出现。

二是国内外市场准入制度帮助美国企业扩大在中国的市场份额，并限制了我国高技术产品的出口。美国完善国内外市场准入制度的目的是扩大美国产品的出口和限制他国产品的进口。美国将引用国内相关法律，以及WTO规则，消除一切可能阻止美国产品出口和进入他国市场的制度障碍。2010年3月，奥巴马总统启动了“国家出口计划”(NEI)，致力于帮助美国企业在海外销售产品和服务。“国家出口计划”通过对美国产品和服务在海外市场的释放，提高了美国企业的信用，并力争通过其他措施的配合，在5年内实现美国出口额翻番，并创造数百万个就业机会。 “其他措施”包括如301条款调查，美国对中国政府采购政策的指责;像“能源之星”计划一样的技术性贸易壁垒。这将对我国高技术产品的出口，尤其是战略性新兴产业产品的出口产生很大的影响。

4 建议

中美科技创新竞争的焦点已集中于技术标准、知识产权和创新政策等方面，尤其是针对中美都高度关注的新兴产业，为应对可能出现的不利局面，建议加强对以下工作部署。

4.1 加强对《创新战略》实施影响的应对部署

第一，进一步发挥我国清洁能源的市场资源、创新成本和技术跟进优势，加强研发投入和核心技术攻关，加快推动我国清洁能源技术的标准化。第二，在加快推进知识产权战略的基础上，积极开展中美知识产权对话，以缓解中美知识产权纠纷，避免其成为中美两国博弈的焦点，也阻止纠纷升级。适时对美国知识产权政策对我国的不利影响提出我方的关切。第三，加强对美国《横向并购指南》的分析和案例总结，对我国企业在美国开展并购活动中面临的困难和不公正对待通过政府渠道向美方提出。加强对我国企业在美开展高技术型并购的支持。第四，加快评估美国国内外产品准入制度对我国高技术产品进出口可能产生的实质性影响，并根据影响程度制定应对措施。

4.2 加强对美国创新政策的研究，争取主动权

为争取中美科技创新竞争的主动权，建议在国务院统一协调下，由科技部、商务部、发改委、外交部、农业部及财政部等相关部门建立工作组，对美国不利于我国和违反世贸规则的创新政策进行有组织的反击。第一，搜集整理美国违反WTO规则的创新政策，按照可诉补贴和禁止补贴的范围向世贸组织上诉，通过起诉获得一定的博弈筹码。第二，通过在美国的中国企业协会等非营利组织，每年发布一份《中国企业在美发展》 (白皮书)，核心内容是对美国创新政策对中国研发、高技术产业和高新技术企业发展的不利影响进行评估，并向我国有关部门包括商务部、科技部、发改委和人大等提交报告，通过国家政府部门向美国商务部、国务院等进行交涉，加强对美国创新政策不利于我国的政策进行磋商。第三，联合其他相关部门共同应对，如在发布的《国别贸易投资环境报告》中，商务部可对美国的贸易投资环境进行评估，评估其对我国发展的不利影响，增加我国报告的进攻性。

4.3 加强WTO研发补贴、创新政策等相关规则的研究

第一，科技创新激励政策的制定要与国际接轨，并坚持三个原则:一是尽量将禁止补贴转变为可诉补贴;二是将有可能违反的WTO规则的货物贸易协定项下的一些创新激励政策调整到服务贸易和农业协定项下;三是尽量避免增加我国的义务。此外要尽量减少因用词带来的不必要麻烦，如在政策文件中尽量不出现“通过政府财政补贴支持企业开展研发创新活动”、“通过财政补贴和后补助等方式支持技术创新”，这很容易被世贸组织专家组判定为禁止补贴类。第二，在三原则基础上，对于我国确实有产业发展需求的创新激励政策，无论是否属于禁止补贴类，都要加快制定并落实，可将有效期定为2～4年。按照世贸组织诉讼规定，从起诉到最终判决至少需要2年以上的时间，即使败诉，政策有效期也将到期。

［1］赵刚.美国创新战略对我国自主创新战略的启示［N］.科技日报，2011－07－04(001).

［2］张换兆，林娴岚.美国创新战略的三个阶段及其对我国的启示［J］.创新科技，2011，(9):14－15.

［3］张换兆，刘冠男.“自主创新产品优先”政策引发的争议及应对策略［J］.中国科技论坛，2011，(5):5－9.

［4］朱雪忠，漆苏.美国专利改革法案内容及其影响评析［J］，知识产权，2011，(11).

［5］赵建群.论赫芬达尔指数对市场集中状况的计量偏误［J］.数量经济技术经济研究，2011，(12):132－145.

The Influences of U.S.Innovation Strategy on China and Its Coping Strategies

Zhang Huanzhao1，Wang Qiaoyun2，Deng Wanjun1
(1.Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China; 2.School of Asian and African Studies，BFSU，Beijing 100089，China)

In the U.S.2011 Innovation strategy，the clean-energy revolution initiated by U.S.will strenthen the leading-edge in energy technology and new energy innovation compitition.IPR policies will make the further escalation of Sino-US IPR disputes，and become a new“excuse”in Sino-US trade balance and a new means of U.S.to“beat”China.The new Horizontal Mergers Guidelines expands the discretion of law enforcement agencies and increase the uncertainty of Chines companies to carry out M＆A activity in U.S. The Domestic and foreign market access system will help U.S.companies to expand market share in China，and to limit the export of high-tech products of China.Based on the analysis，we should strengthen the deployment to cope with the impact of U.S.2011 Innovation strategy，to gain the initiative to strengthen the research of the U.S.innovation policys and the research in the WTO R＆D subsidies，innovation policy and other related rules.

Innovation strategy;New-energy revolution;IPR;Horizontal Mergers Guidelines

国家软科学研究计划项目“政府采购政策支持创新案例研究”(2011GXS5k085)。

2012－02－20

张换兆 (1980－)，男，福建长汀人，中国科学技术发展战略研究院副研究员;研究方向:国际科技合作、创新战略。

C01

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(责任编辑 迟凤玲)