关于完善廉政风险防控管理机制的思考*

郭兴全

关于完善廉政风险防控管理机制的思考*

郭兴全

廉政风险防控管理，作为一项新的反腐倡廉举措，已被我国地方纪检监察机构创造性地运用于权力运行的全过程。它吸收了风险管理理论的内容，借鉴了质量管理方法，融合了防止利益冲突的基本精神，在内容和形式、理论和实践方面都大大丰富了权力制约机制的科学内涵，进一步开拓了防治腐败的新视野。但由于其内涵不清晰、机制不完善，尚难以在预防腐败中发挥应有的作用，因此需要在厘清其基本内涵的基础上，建立科学有效的运行机制和配套管用的保障机制。

廉政风险防控;利益冲突;反腐倡廉建设科学化

廉政风险防控管理是指纪检监察机构针对反腐倡廉建设的重点领域和公职人员用权履职的关键岗位存在的潜在腐败风险，进行辨别分类、排查评估、科学防控，以防止公职人员在权力行使中出现偏离，化解和降低腐败发生的潜在风险，维护公共利益的一项预防腐败新制度。它是近年来地方和基层在推进反腐倡廉制度创新中从源头上预防腐败的一项重要探索和创新。廉政风险防控管理制度的实施，对于有效遏制腐败的滋生蔓延、建设廉洁政治，具有重要的现实意义。但是，由于目前实践探索的广度和理论研究的深度不对称、不协调，加之理论界和一些实际工作部门对廉政风险防控管理的核心范畴以及运行和保障机制还没有形成较为一致的看法，影响了廉政风险防控管理在预防腐败中发挥应有的作用，因此，亟须在深入研究和不断实践的基础上对其形成共识。

一、廉政风险防控管理的内涵

廉政风险防控管理的理论渊源是风险管理理论。风险管理发端于金融领域，历经传统风险管理、现代风险管理和全面风险管理三个阶段。风险管理最初是用来防范金融风险的发生的，并没有拓展到廉政建设领域。近些年来，国外风险管理的研究方法和思路，在我国反腐倡廉建设实践和研究中，被很多学者参考、借鉴。但国内大多数学者的研究，主要是围绕廉政风险防控管理实践中存在的突出问题展开的，研究重点集中在风险识别的技术性问题和具体的防控措施方面，对廉政风险防控管理内涵的辨析、机制的构建以及如何发挥积极作用，还缺乏深入地研究。因此，厘清廉政风险防控管理的内涵，是构建科学有效的廉政风险防控管理机制的前提。

廉政风险并不等于腐败风险，它是指公职人员在用权履职中发生腐败的潜在风险。而对于腐败风险的涵义，学者们各自有自己的看法。有学者认为，腐败风险是由于教育失效、制度执行不力、监督不健全和干部从政不能廉洁自律等原因而可能产生的不廉洁行为，导致腐败的发生，因此，腐败风险是党员领导干部权力行使和日常生活中发生腐败的可能性。①也有学者认为，腐败风险是公职人员在用权履职中发生的腐败行为，使党和政府预期执政目标的实现发生一定偏差，从而有蒙受经济和政治等风险的可能性。②还有学者认为，腐败风险是各类腐败行为发生的可能性，目前廉政风险防控的实践即是此意。为了辨析腐败风险和廉政风险的概念，该学者进一步指出，廉政风险是指廉政工作本身发生风险的可能性以及腐败对廉政形象产生损害的可能性。③这显然与实践中的廉政风险的内涵和外延不相符合。对概念内涵认识不清，难免造成实际工作中的混乱。从近几年各地的实践情况看，在廉政风险防控管理的运行中，理论界均将廉政风险明确界定为党员领导干部在用权履职和日常生活中发生腐败行为的可能性。④这实质上是指发生腐败的风险。而腐败风险很显然既包括发生腐败的风险，也包括腐败导致的政治、经济和社会风险。

不难看出，廉政风险防控超越了对公职人员廉洁从政的道德假设。公职人员在用权履职过程中，如果缺少了监督制约，很容易在利益冲突中迷失方向。当公职人员偏离对其公职身份代表的公共利益的维护、采取非法手段攫取不正当个人私利时，便会导致利益冲突恶化。利益冲突恶化的直接后果是，公职人员的私人利益侵害了公共利益和其他人的私人利益，直接导致腐败的发生。利益冲突发生在公权与私利的交汇处，哪里有利益冲突，哪里就存在廉政风险。因此，防止利益冲突的关键，就是要建立科学合理的权力结构和权力运行机制，从制度和机制上避免和防止公职人员个人利益侵害公共利益和其他私人利益，这样廉政风险才不会转变为直接的腐败行为。

廉政风险防控管理是我国在不断推进反腐倡廉建设、着力遏制腐败滋生蔓延过程中产生的一项反腐倡廉制度创新，是借鉴风险防控理论和现代质量管理方法、运用“制度+科技”模式构筑的反腐败防火墙。廉政风险防控管理的重点针对的是因思想道德、制度机制、岗位职责、业务流程和外部环境不到位等原因产生的五类廉政风险。廉政风险防控管理主要是通过加强制度机制的约束来化解和降低风险，依靠制度机制的优化实现防止权力运行出现主观偏差，针对可能诱发腐败的各类廉政风险运用质量管理方法，通过计划、执行、评估和修正等环节，分析、评估风险，查找风险点，然后实施前期预防、中期监控、后期处置，最终形成对廉政风险防控实施过程和质量管理的预防腐败机制。

基于以上认识和判断，笔者认为，廉政风险的内涵是指公职人员在用权履职或日常生活中发生腐败行为的可能性，即发生腐败的特定风险，并不是腐败行为对行政目标的负面影响。廉政风险具有客观性、隐蔽性、不确定性、高危害性和可预防性。廉政风险防控的目的就是预防腐败的发生。因此，从这个意义上讲，无需在实践上和理论研究上将腐败风险和廉政风险作严格的区分。同时，廉政风险防控与防止利益冲突作为预防腐败的有效途径，目标都指向权力的运行和监督，制度运行机制相似，因此在实践中应该整合成为具有前瞻性、系统性和科学性的单项制度，这样才符合提高反腐倡廉建设科学化水平的基本要求。

二、廉政风险防控管理运行机制的构建

廉政风险防控管理的实施，主要采取前期预防、中期控制、后期处置等措施，依托的是计划、执行、考核、修正的PDCA循环管理机制，⑤是对预防腐败实施科学管理的过程。廉政风险防控管理机制，是管理主体围绕遏制腐败滋生蔓延的目标，对公职人员用权履职中容易使廉政风险转变为腐败问题的重点领域和关键岗位，通过分析、辨识、排查、评估分类、加强防范等一系列应对措施，预防腐败发生的一个有机的动态系统。运行机制和保障机制构成廉政风险防控管理机制的有机组成部分。然而，在实践中，由于对于廉政风险防控管理机制的主体界定不清、功能不明确、内容视野不开阔、程序不完备，制约了制度的高效运行。只有正确认识这些因素之间的相互关系，以及这些因素产生的影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式，才能保证廉政风险防控管理的运行机制不断得到完善，并在预防腐败中发挥积极作用。

1.廉政风险防控管理的功能体系。其主要由管理、预警、制约和挽救四项功能构成。管理功能是纪检监察机构通过对党员领导干部用权行为过程的分析与研究，对党政机关和领导干部权力进行确认，建立权力目录，明示其权力行使风险点，然后按照党纪政纪和各种行政规章的要求，对其用权行为进行规范，完善对这些廉政风险点的精细化管理，变事后监督为过程监控，使权力行使过程始终处于监控——有效管理的视野之下，通过过程的监控实现对权力的监督和约束。预警功能是针对党员领导干部权力行使的具体行为，通过实时监控，运用制度加科技手段强化预警功能，实现对违纪违法行为的事前预警。制约功能是指通过对党员领导干部权力行使全过程的监督、对关键环节的介入与参与，通过打破个人或小集体对权力的垄断，以及以权力垄断带来的利益寻租，使权力的行使规范到法律法规允许的框架内，同时使行政结果能实现预期的目的。它在廉政风险防控管理过程中为监督主体行使制约职能提供了介入、参与的环节点与时机，在权力的行使上起到分权制衡、监督制约作用。挽救功能侧重于发挥组织挽救、保廉、促廉的制度功效，凭借监督制约的强制性和约束力，立足于教育、监督和保护职能作用的发挥，在量变发展到质变的每一个阶段设置了相应的制度屏障，避免廉政风险转化为腐败行为，从而使少数犯轻微错误的党员领导干部，能够在组织的预警教育下认识和改正错误，实现价值取向和行为方式的重大调整，挽救轻微违纪党员领导干部于违规违纪的边缘。

2.廉政风险防控管理的内容体系。其主要由思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制、外部环境等五种风险类型构成。思想道德风险是由于公职人员为满足私欲、私利等目的产生的自身思想道德偏误或因亲情请托等情节，可能造成个人行为失范、职业操守发生偏移、行政管理行为失控，或者授意他人违反职业操守，导致行政决策和从政行为不公正、不公平，造成行政行为对象利益受损或不当得益，产生以权谋私等后果的廉政风险。岗位职责风险则是由于公职人员岗位职责的特殊性，在权力运行缺乏监督的情形下，可能造成公职人员不正确履行职责或者不作为，导致失职渎职、以权谋私等后果的廉政风险。业务流程风险一般是因行政程序设计不完善、缺乏相互制约或执行不力，有可能造成公职人员不履行或者不正确履行职责，不作为、慢作为、乱作为，导致失职渎职、以权谋私等后果的腐败风险。制度机制风险主要是由于制度不完善、不健全，自由裁量空间过大，缺乏有效制衡和监督制约，导致公职人员不按制度办事而可能造成的权力失控、行为失范状况，造成滥用职权、以权谋私等后果的廉政风险。外部环境风险是公职人员为了实现行政决策和结果有利于自身利益的目的，受行政管理对象利益诱惑或施加非正常影响，可能造成公职人员权力失控、行为失范，导致失职渎职或权钱交易等后果的廉政风险。

3.廉政风险防控管理的运行机制。其集中体现在风险识别、风险分析、风险处置、风险监控和风险效果评价等环节和程序上。风险识别是风险管理的第一步。在进行风险识别时:一方面要查找风险源，分析风险类型、受险部位、风险损失严重程度;另一方面要找出导致风险损失的原因。风险分析和评价是对识别出的风险采用定性分析和定量分析相结合的方法，评估风险发生的概率、风险范围、风险严重程度(大小)、变化幅度、分布情况、持续时间和频度，从而找到影响安全的主要风险源和关键风险因素，确定风险区域、风险排序和可接受的风险基准。风险处置就是对预测到的风险提出预警意见和办法。通常在风险处置阶段，主要采用控制法和财务法两大类。风险监控包括风险监测和风险控制。前者是指对风险进行跟踪，监视已识别的风险以及潜在的风险;后者是指在风险监测的基础上实施风险管理规划和风险应对计划，并在环境发生变化时，重新修正风险管理规划或应对措施。风险管理效果评价就是对已实施的风险管理方法的结果与预期目标进行比较、评价，以此来评判管理方案的科学性、适应性和收益性，并改进风险管理的预案。

4.廉政风险防控运行机制的组成。按照风险管理理论的要求，对廉政风险实施PDCA循环管理的程序和各个环节，构成了廉政风险防控运行机制的有机组成部分。查找并评估廉政风险是管理中的计划环节，具体包括梳理职权清单、查找廉政风险点、进行廉政风险评估。制定并实施防范措施是管理中的执行环节，具体包括岗位(职责)风险防控措施、部门风险防控措施、单位风险防控措施以及行业风险防控措施。评估及检验防范效果是管理中的评估环节，具体包括通过差距分析、量化效果、评估反馈等方法，对廉政风险实施动态防控。考核防范效果、完善管理体系是管理中的校正环节，具体包括信息监测、层级监督、社会评价等方式，对风险防控各项措施的落实情况进行考核评价，提出改进建议，校正防范措施。

三、廉政风险防控管理机制的保障机制的构建

任何一项反腐倡廉制度要高效运行、实现制度效能的最大化，发挥预防腐败的积极作用，都需要通过完善各项机制作保障。营造良好的制度运行环境，是廉政风险防控管理机制目前面临的最大难题。当前，应从廉洁自律的长效机制、防止利益冲突机制和制度机制创新等方面构建廉政风险防控管理的保障机制，以促使廉政风险防控管理机制发挥制度实效，化解腐败风险。

1.推进廉政文化建设，建立促进领导干部廉洁自律的长效机制。领导干部廉洁自律，是指各级党员领导干部，按照党和国家有关廉洁从政的法规、制度要求，实行严格的自我约束，做到自重、自省、自警、自励，清正廉洁、勤政为民、秉公用权、克己奉公。廉洁自律就是自己管理约束自己，生活上检点、节俭，不浪费，不贪不占，堂堂正正做人;工作上不损公肥私，不以权谋私，清清白白从政。完善教育长效机制，推进更加体现时代性、把握规律性、富于创造性的廉政文化建设，促进领导干部廉洁从政，是防范廉政风险的有效前提。一要创新方法，把廉政文化建设同基层党组织建设和干部作风建设有机结合起来，通过形式多样的廉政文化主题实践活动，使廉政文化的各项内容更贴近公职人员和广大群众的思想和工作实际，能够真正使廉洁文化思想入脑、入心，在从政过程中真学、真信、真用。二要创新运作模式，将廉政文化融入社会主义市场经济体制完善的全过程，注重发挥市场机制的作用，尝试用市场的手段解决廉政文化建设中遇到的困难和问题，切实提高廉政文化建设的社会效益。三要创新传播途径，拓展教育形式，创新教育载体，扩大廉政文化的覆盖面，使廉政文化建设有声、有色、有形、有情。同时，需要把握灌输教育与自我教育的关系、发展与继承的关系、民族文化与外来文化的关系、整体与局部的关系，共同营造崇尚廉洁的浓厚社会氛围。

2.提高监督实效，健全防止利益冲突机制。防止利益冲突的核心是健全权力运行制约机制和权力监督制约机制，这是廉政风险防控管理发挥预防腐败作用的重要前提。要保证权力正当合理行使，必须加强对权力的制约和监督，加强对权力运行全过程的监督，加强对重点领导干部的监督。只有让权力在阳光下运行，让利益也暴露在阳光下，才能有效防止利益冲突，从根本上遏制腐败的产生和蔓延。因此，通过分析查找廉政风险点上可能产生的各种利益冲突形态，建立起有效、可操作的防范制度，才有可能遏制公职人员利用公权追逐非法利益的欲望。同时，作为廉政风险防控的保障机制，只有形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，才能有效防止利益冲突，从源头上防止腐败问题的产生。目前，只有依据党章精神完善党内法规制度建设，才是有效防止利益冲突的前提;只有重视发挥国家廉政立法的基础性作用，才是防止利益冲突的根本;只有完善权力运行制约和监督机制，才是防止利益冲突的核心;只有完善以公职人员财产申报核查公示为核心的防止利益冲突制度，才是堵塞反腐倡廉制度漏洞的有效途径。同时，只有提高各项反腐倡廉制度的执行力，才是防止利益冲突的内在要求。

3.提高反腐倡廉建设科学化水平，推进制度机制创新。廉政风险防控制度的设计目前还处于一种封闭状态，主要依托于纪检监察机关和党政机关，而社会监督、群众监督、舆论监督等民主监督形式在现有廉政风险防控体系框架内尚未凸显出来。一方面，规范权力运行，最根本的出路还是走向法制化、透明化，要加强以党章为核心的党内法规制度建设，加快国家廉政立法进程，不断提高各项反腐倡廉制度的执行力;另一方面，仅就廉政风险防控管理封闭运行的现状来看，它自身也是一个独立的系统工程，因而需要用系统思维来谋划。因此，发挥廉政风险防控在预防腐败中的积极作用，要解决好五个方面的问题:一是防控主体的民主化问题，二是防控对象和内容的覆盖面问题，三是防控方式的科学化问题，四是防控管理评估考核的客观性问题，五是妥善安排好各项具体制度，处理好廉政风险防控制度与其他制度之间的良性互动关系，使之相互协调统一，形成完整的制度体系，而不是总依赖创造新制度弥补现行制度的漏洞，使制度空转。

注释

①黄悦华、夏德兴:《浅谈腐败风险及其防范》，《三峡大学学报》2010年12月第32卷增刊。②李军:《基于经济学的腐败风险分析》，《中央财经大学学报》2011年第7期。③李成言:《防止利益冲突与廉政预警模型设计研究》，《中国纪检监察报》2011年12月1日。④张由涛、李强:《试论预防腐败工作中的风险防范管理新机制》，《中国监察》2009年第6期。⑤PDCA循环管理方法是全面质量管理体系的基本方式，由计划(Plan)、执行(Do)、考核(Check)、处理(Act)等具体阶段组成。

D262.6

A

1003—0751(2012)04—0024—04

2012—06—10

陕西省社会科学院2011年度重点课题《推进廉政风险防控机制建设研究》的阶段性研究成果。

郭兴全，男，陕西省社会科学院廉政建设研究中心副主任、副研究员(西安 710065)，西安交通大学人文学院在职博士生(西安 710065)。

责任编辑:浩淼 思齐