从运行过程看中国现代慈善制度的构建

董红亚

从运行过程看中国现代慈善制度的构建

董红亚

2011年，“郭美美事件”使慈善走上了社会生活的中心。围绕这一事件讨论的核心问题是如何构建中国现代慈善制度。目前，中国的慈善研究过于强调慈善的道德属性，削弱了慈善工作的专业性。从现代慈善的运行过程看，慈善是由慈善组织进行专业运作的具有很强专业性的一项社会服务工作，是多元开放的综合性社会制度安排。我们应从这一特点出发，重新审视中国现代慈善事业并形成共识，发展现代慈善组织，强化透明度和公信力建设，实现全方位的监督。

现代慈善制度;慈善过程;慈善组织;社会服务

一、引言

由“郭美美事件”等引发的中国慈善问题是2011年最重要的公共事件之一①。社会各方的讨论主要涉及“官办”慈善、慈善的透明性和公信力、商业化、管理和运营成本以及国际化等问题。其实质是在中国现代化建设进程中，如何认识现代慈善，如何构建现代中国慈善制度。对此，学界的研究主要对现代慈善的性质、功能、伦理价值等展开讨论。第一，现代慈善是道德事业。慈善是伦理方式的社会分配，源于人的同情心，反映社会公平的需求②，是一项有着实质内容的道德事业③。第二，现代慈善是第三次分配，是社会保障体系的组成部分。④卢德之认为，现代慈善事业是与市场经济相适应的价值取向。⑤第三，现代慈善是一项重要的公民权利。普遍责任、平等互助、自主自愿和不求功利、正确感恩是现代慈善应有的意识⑥，其中公民意识是现代慈善事业的最重要特征⑦。黄元龙认为，施予者和受助者人格平等是现代慈善的精髓。⑧彭红指出，现代慈善的内驱力是人人平等的公民权利观，同时还是实现人的第五种自由——给予自由的途径。⑨第四，现代慈善组织特征明显。卢德之把组织性作为现代慈善事业的一般特征。⑩王振耀概括了现代慈善的十大基本理念，其中就有组织发达而不是个体单干的理念。⑪第五，现代慈善是透明慈善。这是对现代慈善运行过程较为集中的阐述。“透明是现代慈善之魂。”⑫索罗斯说，把透明性作为判断的一个基础是很重要的，社会契约要求富人有义务透明并且可以被问责。⑬这种透明，是指任何与慈善相关的信息，只要不涉及个人隐私、商业秘密或国家机密的信息，都应该为公众所知晓。要建立以制度支持为核心的诚信伦理，使慈善事业能够良性运转。⑭第六，现代慈善是平民慈善。郑功成认为，慈善的本质规律是慈善事业以社会成员的善爱之心为道德基础，以贫富差别的存在为社会基础，以社会成员的普遍参与为发展基础。⑮王振耀强调，全民慈善优于富人慈善。⑯第七，现代慈善制度构建要走中西融合之路。这为多数论者所赞同。彭红指出，要基于利他与利己相结合的普遍化互惠主义慈善文化价值观，培育公民社会和培养公共精神，营造良好的慈善文化氛围。⑰刘威认为，要探索一条适应中国独特求—助文化的慈善理论体系和实务模式，把家庭及其扩展形式作为一个有机整体，纳入到慈善求助互动的整个过程中，善于将慈善机构及其工作人员的身份和角色转化为案主关系圈内的“自己人”，实现“制度慈善”向“差序慈善”的“转化”⑱。

对上述研究进行梳理可以发现，学界研究虽然或多或少涉及到现代慈善制度的运行过程，但直接的成果较少。一些相关的间接研究欠缺透彻的分析以及基于运行过程对各个环节所作出科学的属性判断。由此，研究上存在一些缺憾，如结论过于抽象、原则，操作性较弱;强调道德性，对慈善的经济、社会服务等其他功能关注不够;偏重对捐赠款物的监管，而少有服务的研究等。这些正是中国现代慈善制度的基本内涵所在，也是“郭美美事件”等深刻反映出来的，要求政府、社会各界，特别是学界、慈善界共同给予回答的问题。对此，本文将从现代慈善的运行过程着眼，予以进一步探讨。

二、基于运行过程的现代慈善制度属性分析

现代慈善运行过程是指捐助资金和物资的接收、管理、发放、监管等各个阶段，也包括服务的传递等所构成的有机系统。分析现代慈善事业，应该从其运行过程入手，厘清其基本内涵和发展特点。

传统慈善运行过程比较简单。一是政府行善。封建统治者把对百姓的救助作为社会控制的手段。“九世纪中期以后，政府从佛教组织的手中承接了慈善组织的管理工作，到宋代达到高峰，建立了一系列社会救济机构，直至明清时期，这种政府统筹的做法仍占据慈善筹资的主流”。⑲二是民间熟人行善，包括朱熹、苏东坡、范仲淹等思想家以及有识见的官员为代表举办的“义田”、“义仓”等，主要保障家庭、家族成员，至多扩展到村落成员，使其有学上、有饭吃、有生存基础。此外还包括时断时续的佛教寺庙救助等。这些构成了基于熟人社会的慈善思想和行善行为的中国传统慈善的运行过程(见图1)。

图1 中国传统慈善运行图

从图1可见，中国传统慈善运行过程具有直接有效性、较低成本、村落社区成员守望相助的价值取向等特点，这也是其优势所在。这种慈善，捐助的目的性明确，救助精准到位，慈善款物在传递过程中几无成本，社会成员通过互帮互助形成感恩有爱的生活环境。不足之处是行善主体和受助者在人格上不平等，民间行善者虽被要求施恩不图报，但受助者却被要求“滴水之恩，涌泉相报”;统治者的行善有“皇恩浩荡”的成份;更为主要的是，缺乏稳定的资金来源和健全的制度约束，稳定性弱，可持续性差，经常因战乱、出资人困难(如官员遭罢官、灾害)而中断。

相对于传统慈善，现代慈善运行过程比较复杂，运行环节更多，各阶段属性也不一样。现代社会也是风险社会，为应对各种风险，需要现代社会的三个主体——政府、市场、第三部门利用各自的职责在相互联系又有区别的领域中发挥作用。公益慈善领域，既为政府政策之鞭长未及，也因无利而为市场所放弃，而这正是第三部门或者称社会组织所擅长的，行善成为社会组织的主要工作内容之一。因此，现代慈善形成的基础条件是基于现代社会完善的市场经济体制和成熟壮大的第三部门。现代慈善基于现代社会分工而形成，由独立的社会组织参与运作。其优势是捐助和行善不再局限于邻里、亲友、熟人，变成使全体社会成员互相关爱的粘合剂;受助者感恩整个社会，而不是某个人、某个团体。不足之处在于慈善款物运行过程较长、成本较高，慈善组织管理人员有可能利益自肥。为此，需要完善的法律制度、严格的管理程序、公开透明的机制和专业的社会工作方法等(见图2)。

图2 现代慈善运行图

从图2所见，现代慈善的运行过程是以多个“慈善组织”为核心的。慈善组织居于中间，连接着捐助方、受益方，同时接受着政府、捐助主体、社会，特别是媒体、受助者的监督。所有的运行过程都围绕慈善组织进行，如捐助、接收、发放等程序以及项目策划、设计、宣传等环节，这些程序、环节对每一个慈善组织都非常重要。当慈善组织接收款物后，有一个管理和保值增值的责任;发放时，需要有项目设计和策划。在慈善组织的自我管理与监督方面，慈善组织需要公开透明，主动邀请有关机构进行审计，并在制度设计上设立监事会监督等。政府成为置身于慈善组织之外的调动者和监督者，调动的主要手段是税收，监督的主要手段是审查、审批、责令解散、取缔等。对慈善组织的监督不仅来自政府，还来自第三方、社会个人，包括捐助方和受助方以及媒体等多方面，监督的手段多种多样，有专业审计、第三方评估、报告、质询等。

分析这一运行过程，可以得出现代慈善的以下属性:第一，趋于弱化的道德属性。过去比较笼统地对慈善事业进行价值判断，认为它是一项道德事业。这固然正确，但失之于抽象，而且用道德属性进行评价，很容易禁锢慈善资金作为资金在管理运营过程中需要保值增值的特性。实际上，慈善的道德性质，更多集中于捐助部分。所谓道德事业，主要是对捐助主体的捐助行为的评价。当捐赠款物转移到慈善组织以及发放给受助对象后，其道德性质是弱化的，或者说是去道德化的。慈善组织需要从资金、物资的固有属性出发，进行科学管理和运作。第二，特殊的经济管理活动。把慈善款物管好用好是一项专业的经济行为，需要专业的金融管理、经济管理知识。善款善物离开捐赠人进入运行领域后，和其他资金、物资在性质上并无本质区别。如果仅作为过路财神，慈善组织就不可能做大做强。中国现有不少慈善机构只是募集款物，发放款物，很少想到或没有能力对所募集的款物进行再开发，使之增值，从而难以使更多的人受益。慈善的经济活动还表现在发放时的项目管理上，当慈善组织把慈善款物设计为一个个具体项目时，它就有了经济学上成本管理概念在里面。第三，专业的社会服务工作。慈善组织募集款物、发放款物的过程，在本质上属于社会服务，是“社会服务业”⑳范畴。除了资金物资，现代慈善还有志愿者提供的服务，这也是一项社会服务活动。在服务提供过程中，慈善机构工作人员、志愿者、媒体工作人员都需要专业的社会工作方法。如发放款物给受助对象，不能有居高临下之感，应有平等待人的态度。因此，从业务属性看，慈善事业属于社会服务，应遵循社会服务的基本规则。第四，突出的平民化特点。过去平民慈善主要着重捐助的平民化。事实上，在慈善运行过程中，人人可以行善，人人可监督慈善，人人受惠于慈善，这才是平民慈善的全部。要使慈善取得最大效益，需要慈善组织有清晰的捐助去向，促使最大多数人最大程度的参与，包括捐助与监督。陆境生指出:“慈善是一种实践理性，是自己立法，自己遵守的自律。”㉑当捐助款物和提供服务成为社会成员的自觉行为时，经过传递和积累，最终会形成慈善文化，从而达到人人受惠，推动社会共同体的形成。第五，大众传媒的深度参与。现代慈善时空跨度很大，其发展壮大离不开大众传媒。大众传媒既是伙伴也是重要的监督者。徐永光称之为第五个要件，认为它对于慈善需求告知、慈善项目以及慈善理念、文化、法律法规传播有着重要的作用，尤其对慈善事业的监督作用不可或缺。㉒随着微博的兴起，社会进入自媒体时代，每个人参与慈善、监督慈善都变得更加容易。据报道，仅认证新浪微博的公益机构约为1200家，公益个人数量约为1000人，形成了借助新兴媒体平台的公益“微力量”。㉓

综上可见，从运行过程看，现代慈善是由慈善组织进行专业运作的具有很强专业性的社会服务工作。它既独立成一体，有自身的发展规律，又贯穿于社会生活之中，是多元开放的综合性社会制度安排。

三、构建中国现代慈善制度的着力点

经过20多年的发展，目前中国现代慈善事业尚处于传统慈善和现代慈善雏形并存阶段。构建符合中国自身社会发展特点的现代慈善制度，要立足于运行过程各个阶段的属性，做好以下工作。

1.在中国特色上形成共识

中国特色是中国特有的政治经济文化制度，构建中国现代慈善制度不能离开中国特色。这是我们必须充分认识并形成共识之处。在当代中国，共产党是执政党，是核心力量，分布在各行各业的党员实践着全心全意为人民服务的宗旨。从一定意义上说，他们都是在从事各种慈善行为。不少草根慈善组织的成员就是共产党员。在政府和市场中间，除为数不少的社会组织外，还有工青妇组织等人民团体和强大的事业单位，它们在性质上近似第三部门，受政府委托从事扶贫济困、扶老助残、公益环保以及志愿服务等工作。要求它们成为如西方社会那样独立的社会组织，既不现实，也不可取。因此，不能照搬西方的现代慈善体制。但若从慈善运行过程着眼，把工作着力点放在监督管理上，放在提高社会服务水平上，则所谓“官办”慈善的问题就比较容易解决。另外，中国社会发展的不平衡性为直接行善提供了土壤。所以，中国现代慈善制度一定是建立在中国特色社会主义制度之上的多元开放的事业。

2.紧紧抓住现代型慈善组织建设这一核心

据统计，2011年全国有慈善组织近46万家，包括2400多家基金会、2000多家半官半民性质的红十字会、数千家慈善总会等。㉔另外还有大量没有注册登记的公益性草根组织。相对于广阔的慈善公益领域，这一数量远远不够。因此，要加强现代慈善组织建设。第一，通过创新登记管理方式，进一步扶持发展慈善组织。现行社会组织管理法规有两条制约慈善组织的发展。一是双重登记管理体制。有的组织或者社会成员想成立慈善组织，因找不到主管部门，无法取得合法身份。对此，2011年民政部已在全国对慈善公益组织实行民政部门统一登记的管理体制试点。应尽快总结这方面的经验，在全国推开。二是资金门槛较高。《基金会管理条例》规定“地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币”。这在县级以下较难达到，应综合多方面因素，考虑适当降低基金的具体数额。同时，对达不到注册登记要求的草根组织可实行由乡镇(街道)政府备案制度，也可以在县级以下设立工作站，促进草根组织的规范化。要为家族式的基金会正名，引导一批私营企业家建立自己的基金会，投身慈善事业领域，促进传统慈善转型。第二，要按现代治理结构重点打造慈善组织。目前不少慈善组织是以社团名义，而不是以基金会形式开展活动的。一些慈善组织虽有理事会、监事会等架构，但理事会没有真正理事，监事会形同虚设。还有一些以社会团体名义活动的慈善组织，其会长、副会长都是从党政领导岗位退下来的老同志，精力有限，专业不精，但他们在筹募善款时有不可替代的优势。因此，政府部门在指导建设现代慈善组织时，要分门别类，不搞一刀切。在现阶段，应允许一部分慈善组织两块牌子，一套人马，既按社会团体方式建立组织机构，也按基金会方式进行组织架构。前者是荣誉性的，后者起实质性作用。要使理事会成为慈善组织治理的核心与集体决策的承担者。作为代表虚拟状态捐款人的监事会要切实行使监督权。同时，引导慈善组织强化自律，不断优化内部监控机制。第三，要从社会服务的属性出发建设慈善组织。要着眼社会服务，引进金融管理、经济管理、社会管理等专业人才，提高资金使用效率。根据不同的服务功能，把慈善组织划分为资助型、运作型、综合型等类型，并根据其不同的运行成本，对慈善组织进行分类管理，允许商业运作，加快专业化进程。第四，要高度重视应急机制建设。在自媒体时代，人人是记者，人人可发言，不存在审稿等传统媒体的发稿制度。“郭美美事件”等都是从微博开始的，其演化离不开微博的力量。因此，现代慈善组织应把应急机制建设放在重要位置。一是要建立应急预案，及时开展舆情分析;二是要建立新闻发言人制度，随时向媒体发布各类慈善信息;三是完善定期沟通机制，引导、发挥传媒在慈善领域的信息告知、公众教育和项目监督职能。

3.打造以信息披露机制为主要内容的公信力

慈善组织为社会提供服务的资金、物质和人力资源都来自社会，因此，必须在透明度上下工夫，打造公信力。提高透明度的关键是慈善信息披露机制。这里面，比较重要的是信息披露文本。从技术性环节看，一份完整的信息披露文本应有以下内容:一是透明的捐赠过程。包括捐方、接受的慈善机构、受赠方;捐赠发起的时间、地点、最终捐得的金额等。二是透明的机构。包括慈善组织章程、年报、财务报告、组织者的情况等。特别是组织的创始者情况要透明，因为其人格魅力往往会影响组织本身。三是透明的绩效。以受赠人效用最大化为目标，也就是以实现“效率最高”和“交易费用最低”为目标。财务管理是体现绩效的关键。“财务管理的目标应放在实现组织稳定、使命宗旨、行为目标及社会责任上。”㉕每个慈善组织都有不同于其他组织的特殊使命，要通过财务管理更好地予以体现。此外，衡量信息披露文本好坏的标准是充分度、可靠度、可理解度。在这“三度”中，可理解度是过去常被忽略而实际上十分重要的一个标准，它要求在撰写时，既要符合制度化可计量分析的需要，也要符合社会公众的监督需要。㉖邓国胜指出，公益慈善组织应注意社会公众对信息的认知感受能力，做到慈善信息公开形式让公众满意。㉗

4.全方位强化监督管理工作

全方位强化监督管理体现在以下四个方面:第一，政府监管。要加快《慈善法》的立法进程，通过法律确立政府监管权威。明确慈善机构必须向政府有关部门提交年度报告，明确民政部门代表公众有权对触犯公共利益的慈善机构提起诉讼。完善第三方评估制度，依据评估结果确立相应奖惩。第二，社会监督。社会监督的主体是社会公众、新闻媒体和其他社会组织。要让公众有权随时查询慈善公益的任何活动。积极培育专业的大众传媒。从一定意义上讲，没有媒体，就没有现代慈善事业。推动慈善事业发展，媒体必须成为慈善的“守望者”和“哨兵”，通过及时报道慈善组织活动，解读各类报告，确保慈善款物落到实处。第三，同业监管。要建立行业自律系统，制订共同遵守的标准。中国在这方面还比较落后。要推动同业协会的成立，通过协会制订标准，进行慈善机构评级，提供不同标准的排行榜，包括负面排行，比如筹款回扣率排行、财务危机排行、赠款囤积花不出去排行等。第四，相关利益者监督。捐助人往往处于道德高点，他们对慈善机构进行监督被认为是天经地义，而由受益人进行监督，往往遭到置疑。因此，要确立监督慈善机构同样也是受益人基本权利的观念，保障他们监督权利的实现。

5.着眼社会服务全面履行公共责任

慈善组织是社会组织，它需要通过社会服务承担公共责任。具体有四个方面:一是确定优先对象。明确哪些是符合慈善组织宗旨的服务对象，并根据筹募到款物和志愿服务能力，确定适当的数量及服务对象。二是财务公开责任。通过各种媒体定期向有关部门、公众详细公开经费收支情况，实行财务规范管理。三是项目绩效责任。慈善组织推出的每一个项目都应该是有效益的。社会效益最大化是衡量慈善组织的重要标准。应根据公益慈善组织的宗旨使命，设计各种项目，优化配置所获得的资金、物资和人力等社会资源，并进行有效地组织、计划、管理、评估、控制。四是过程责任。要确保慈善组织的每一项工作和每一个项目，自始至终都是正当的，每一项决策在程序上都没有瑕疵。

比尔·盖茨说:“慈善事业需要爱心与坚持，更需要创新。”㉘要通过创新，更好地履行公共责任。创新体现在多个方面。在政策调整方面，建议对《基金会管理条例》中“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%;非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%”的笼统规定做适当修改。公益事业的年度支出，应考虑慈善组织不同类型、项目运行不同周期等具体情况，以及从慈善项目可持续发展的角度，做更为具体的规定。应在慈善组织会员化、慈善工作社区化和慈善运作项目化上实现慈善制度的加快转型。同时，用现代慈善理念塑造慈善文化，使社会普遍认识到现代慈善不仅是道德行为，更是社会服务，是一项专业的社会工作，从而最终构建中国的现代慈善制度。

注释

①2011年，在慈善公益领域，除“郭美美事件”外，还有“尚德捐赠事件”、“卢美美事件”、“宋庆龄雕像事件”等，分别涉及中国红十字会、中华慈善总会、中国青少年基金会、河南宋庆龄基金会等。②⑭周中之:《伦理学视阈中的当代中国慈善事业》，《江西社会科学》2008年第3期。③④⑮郑功成:《现代慈善事业及其在中国的发展》，《学海》2005年第2期。⑤⑩卢德之:《试论中国特色现代慈善事业》，《伦理学研究》2009年第1期。⑥卢进丽:《中国慈善意识的现时代反思及其转型》，《山西高等学校社会科学学报》2008年第8期。⑦庞树奇、王波:《中国慈善事业的纵横比较》，见卢汉龙主编:《慈善:关爱与和谐》，上海社会科学院出版社，2004年，第5页。⑧黄元龙:《现代慈善事业的发展及其政策推进》，《浙江社会科学》2011年第5期。⑨⑰彭红:《传统施恩与现代慈善的文化比较》，《船山学刊》2010 年第 4 期。⑪⑯王振耀:《现代慈善的十大基本理念》，《当代社科视野》2011年第6期。⑫徐永光:《透明是现代慈善之魂》，《中国慈善家》2011年第6期。⑬［美］马修·比索普、迈克尔·格林:《慈善资本主义:富人在如何拯救世界》，丁开杰、苟天来等译，社会科学文献出版社，2011年，第11页。⑱刘威:《从“中国经验”到“中国模式”——慈善救助之文化逻辑、经验局限与发展走向》，《福建论坛(人文社会科学版)》2010年2期。⑲徐麟:《中国慈善事业发展研究》，中国社会出版社，2005年，第38页。⑳王振耀:《中国公益慈善的危机与转机》，http://view.news.qq.com/a/20110929/000058.htm.㉑陆境生:《慈善面面观》，中国社会出版社，2007 年，第 123 页。㉒徐永光:《现代慈善的边界是透明》，《中国经营报》2011年4月30日第2版。㉓蔡琳:《微公益 汇聚草根慈善之力》，《光明日报》2012年3月22日第14版。㉔李立国:《经历检验和锤炼，慈善事业将迎来灿烂春天》，《中国社会报》2012年3月6日。㉕若弘:《非政府组织在中国》，人民出版社，2010年，第97页。㉖郑远长、彭建梅、刘佑平:《中国慈善捐助报告》，中国社会出版社，2010年，第73—79页。㉗邓国胜:《慈善事业逐步迈向灿烂阳光路》，《中国社会报》2011年7月22日。㉘张杰:《慈善事业的创新》，《人民日报》2011年7月27日(国际版)。

C913.7

A

1003—0751(2012)04—0096—05

2012—03—25

董红亚，女，浙江外国语学院社科部教授(杭州 310012)。

责任编辑:海 玉