“阳光执法”体系建设的实践与思考——以台州市公安局为例

□台州市公安局课题组

（台州市公安局，浙江 台州 318000）

·执法规范化研究·

“阳光执法”体系建设的实践与思考
——以台州市公安局为例

□台州市公安局课题组

（台州市公安局，浙江 台州 318000）

在当前开放、透明、信息化的时代背景下，台州市公安局按照“以公开为原则、不公开为特例”的原则，坚持“以公开促公平、以透明促公正”，大力推进公安机关“阳光执法”体系建设，通过限制裁量权、阳光执法权、保障知情权、行使监督权、享有公平权，较为彻底地解决了公安机关“执法不公、不透明”的问题，顺应了时代的要求和人民群众的期待，为公安机关推进社会管理创新和深化执法规范化建设提供了范例。

执法规范化；“阳光执法”；公信力；台州市公安局

随着我国经济社会的发展，人民群众的民主法制意识逐步增强、政治参与的积极性不断提高，这对公安机关社会管理创新提出了新的课题。公平正义一直是人民群众共同的期待，也是当今社会共同的价值取向，更是公安机关执法工作的目标追求。自2010年以来，台州市公安局顺应时代发展需要，积极寻求公平执法新途径，在全市开展“阳光执法”体系建设，最大程度地公开公安机关执法的内容、标准、进程、程序和结果，充分保障人民群众知情权、参与权和监督权，让群众在比较中感受到公安机关执法的公平、公正，从而倒逼公安机关执法规范，提升公安机关的执法公信力。本文以台州市公安局为例，对公安机关“阳光执法”体系建设的实践进行研析探讨，以期抛砖引玉。

一、“阳光执法”体系建设的必要性

经过改革开放30多年来的发展，我国的综合国力大幅提升，人民生活水平和生活质量显著提高。人民群众在注重物质条件改善的同时，也积极关注并要求参与到中国民主法治进程中。近年来，虽然公安机关执法工作越来越规范，公安机关的形象明显改善。但即使公安机关真正做到了公平、公正，人民群众仍然对公安工作不理解，各类投诉和涉法涉诉信访量有增无减。尤其值得注意的是，近年来网络上热炒的贵州“瓮安事件”、“躲猫猫”事件、“我爸是李刚”及温州的“钱云会事件”、湖北纪检干部办公室身亡事件等，凸显了执法信任危机，公安机关执法公信力受到质疑。在这种社会背景下，公安机关开展“阳光执法”体系建设，做到“以公开促公平、以透明促公正”，让群众在比较中感受公平、公正，已成为提升公安机关执法公信力的必然之路。

（一）“阳光执法”体系建设是社会进步的必然要求。国家的民主法治进程与政府的执政理念和方式密切相关，“暗箱操作”的执法方式与民主法治进程是背道而驰的。公安机关作为与人民群众生命财产安全息息相关的行政执法机关，其行政执法过程受到人民群众的广泛关注和时刻监督。为了更好地树立公安机关形象，实现为人民服务的宗旨，公安机关必须及时公开警务工作内容、标准、进程、程序和结果等相关信息，让人民群众充分理解公安机关的活动，更加积极支持和配合公安机关的工作。同时，在当前信息化大环境下，这种信息公开的及时性，能得到科学技术的有力支撑，特别是互联网的发展，为信息传播提供了无限可能。

（二）“阳光执法”体系建设是实现以人为本的具体要求。胡锦涛总书记多次强调，我们党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。群众在我们心里分量有多重，我们在群众心里的分量就有多重。公安机关作为行政执法机关，落实“以人为本”的科学发展观，就要做到“立警为公、执法为民”。“阳光执法”将公安机关的工作置于群众的监督之下，保障群众的各项权益，这一做法体现了公安机关对人民群众的主体地位的尊重。因而，“阳光执法”充分体现了科学发展观“以人为本”的核心，是贯彻落实科学发展观的有益实践。

（三）“阳光执法”体系建设是构建和谐警民关系的迫切要求。公安机关在长期的执法实践中，一直高度重视和谐警民关系建设，大部分人民警察在努力践行“立警为公、执法为民”的理念。但由于公安机关与广大人民群众的沟通、交流欠缺，公安机关与人民群众无形中形成心里障碍，造成了疏远，甚至对立。这种关系会直接挫伤人民群众对公安工作配合的积极性，影响了群众对公安工作的满意度，为公安工作带来很多的不利因素。“阳光执法”要求公安机关扬弃传统的执法方式，特别是有效杜绝说情风，提高为人民服务意识，有利于人民群众及时反馈公安机关执法信息，有利于监督公安机关执法公平、公正，提升公安机关的公信力。唯有通过“阳光执法”建设，才能逐渐消除人民群众对公安机关的偏见，改变公安机关的形象和地位，为构建和谐警民关系奠定基础。

（四）“阳光执法”体系建设是公安机关自我革命的内在需要。随着经济社会的发展，公安机关的队伍、结构和整体素质在不断提升，整体的执法水平和执法手段有了很大提高，执法为民的意识逐渐深入警心。但是在公安队伍中，少数民警仍存在执法不严、执法不公的现象，个别民警为了个人私利，压案不办、越权办案、降格处理，或者不按规定管辖移送，有的存在特权思想，对来办事、报警、报案、求助、咨询的群众态度冷漠、生硬、蛮横、推诿等等，这说明当前公安执法还存在不少问题，还有很多“猫腻”。应该肯定的是，通过公安机关大力推进执法规范化建设，公安机关在执法过程中办理的绝大多数案件实现了公平、公正，但要从根本上解决执法问题，必须下大决心，开展自我革命。通过“阳光执法”体系建设，建立公安机关和人民群众有效沟通渠道，积极广泛地公开警务信息，才能使人民群众更加积极参与警务工作的监督，对公安工作做出客观、公正的评价，从而有利于监督和改善公安民警的工作作风，倒逼公安机关执法规范化建设。

二、台州公安机关“阳光执法”体系建设的基本做法

“阳光执法”是指公安机关依法向社会和公安工作对象的利益相关方公开与公安机关职权相关的，不涉及国家秘密和个人隐私的执法依据、裁量标准、执法程序、执法进度和执法结果，依靠全社会的有效监督来规范执法与管理行为，确保执法与管理权力在阳光下运行，让群众在比较中感受公安机关执法与管理的公平、公正。台州市公安局自2010年开始，按照“以公开为原则、不公开为特例”的原则，坚持“以公开促公平、以透明促公正”，全警种、全建制、全要素地推进“阳光执法”体系建设。目前，经过“阳光执法”公开处理的案件、行业，均未出现信访投诉、复议、诉讼等情况。2010年全市复议、诉讼案件同比下降了23.91%，群众满意度提升了7个百分点，有力地维护了公安机关形象，得到了群众普遍认可。台州市公安局在市委、市政府组织的2010年“万名群众评满意机关”活动中，名列同类机关第一名，被授予“人民满意机关示范单位”。

（一）坚持“依法公开为原则，不公开为特例”，树立“阳光执法”的理念。台州市公安局突破传统“强势执法”、“特权执法”的思维模式，坚持民意导向，树立“阳光执法”理念，着力解决群众反响强烈的“执法不公、执法不透明”问题，使公安机关的执法活动最大限度地惠及百姓、增加社会和谐度。具体做到两个“坚持”，即：坚持“依法公开为原则，不公开为特例”。只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等法律规定不能公开的，一律公开，杜绝“人情”因素在公安执法中起作用。对于因情况特殊，确实需要在标准外处罚的，设置特殊“救济”程序，严格审批，以最大限度地减少“人情案”、“关系案”。坚持“执法公平、公正要让老百姓看得到、听得到、感受得到”。摒弃特权思想，让各类执法活动在不违背职业保密的前提下广泛接受社会监督，实行群众说理、社会评议，以此倒逼公安执法规范化建设，使公安工作更好地惠及群众。

（二）突出“公平、公开、公正”内涵，明确“阳光执法”的内容。通过限制裁量权、阳光执法权、保障知情权、行使监督权和享有公平权，确保“标准程序向全社会公开，行政许可和审批向申请人公开、行政管理向同行业公开、行政处罚向利益相关方公开”，切实“以公开促公正、以透明促公平”，使群众看得到、感受得到公安机关执法的公平公正。一是限制裁量权。制定统一的自由裁量权规范和标准，确保同个县、同个案件、同个行业管理及处罚标准的统一，使执法者能对号入座，处罚当事人能一目了然，从根本上消除因条件模糊、人为因素造成自由裁量权的随意性和不公开、不公正性。目前，台州市公安局已针对交通违法处理、特种行业管理、常见治安案件处罚等，制定出台了13项自由裁量标准。如在消防管理上，专门制定《台州市公安消防机构消防行政处罚量罚标准（试行）》，按使用功能类别及建筑面积将量罚细化成10个档次，全面予以规范。二是阳光执法权。对群众较为关注的行政（治安）案件查处、劳动教养审批、伤情鉴定标准，以及接警后的受理流程、时限和公安机关办理行政案件程序与时限表、公安机关办理刑事案件流程表等实行阳光作业。目前，第一批阳光执法公开项目涉及13个警种共22项。比如开展刑事案件回告，明确规定对案件的报案人、控告人及举报人实行当场受案回告；对被害人或其法定代理人、近亲属实行破案回告，及时告知破案结果、犯罪嫌疑人及追赃情况，方便其附带提起民事诉讼；对于现行未破命案，在案发当年内，采取适当方式，在立案后每月一次将主要工作进展情况向被害人或其法定代理人、近亲属回告。开展监管场所阳光管理，将看守所留所服刑罪犯提请减刑、假释条件与程序，以及强制隔离戒毒人员提前接触、延长的标准、前置条件、程序、结果等向社会公开，并且在台州市网上公安局开通被监管人员视频会见服务，广泛接受群众监督。开展公开认定事故责任。将重（特）大交通事故、火灾事故调查获取的证据和适用的法律通过公开认定会的形式，公开认定依据、赔偿依据、赔偿标准、复核情况和处理结果，接受群众质疑和监督。三是保障知情权。梳理出涉及公安机关的40项行政许可项目，将这些项目的名称、受理机构、办理时限、收费情况、受理条件、材料明细和办理流程，全部在台州市网上公安局公开，并且在网上提供申请表格供群众下载，方便群众办事。同时，开通行政复议网上受理系统，告知当事人提起行政复议的途径、条件、受理情况与办理过程等，实行网上预约受理。四是行使监督权。在“阳光执法”体系中，群众拥有完全的监督权。如对适用公开查处的行政案件，在基本查清案件事实、处罚告知前，由主办民警召集案件当事人、第三人、旁听人员，在主持人主持下，公开事实证据，开展质证答辩，充分保障当事人知情权和参与权。同时，还邀请人大代表、政协委员、执法监督员等参加，听取意见建议，并进行全程监督。2010年以来，台州市公安局共公开查处案件202起（不包括调解案件），经公开查处的案件均无信访投诉或复议、诉讼。五是享有公平权。开展阳光执法工作后，案件当事人、双方的律师、证人等可以直接在台州市网上公安局查询到处理结果，同一案件的当事人可以查询到成员间的处罚情况，通过比较体现公平、公正，倒逼民警规范执法。比如台州市公安局对旅馆业、娱乐场所、网吧业、易制毒化学品管理等行业实行积分制管理，将日常检查及处理结果情况均在网上公布，当事人对自己场所被检查及处罚情况能完全知情，并且还可以和其他人进行比较，让群众在比较中感受公平、公正。

（三）着眼“全方位、多角度、广领域”，拓宽“阳光执法”的途径。为了让群众全方位、多角度了解公安执法工作，台州市公安局改变以往只在特定区域公开的形式，积极拓展途径，实现多渠道公开。一是网上公安局公开。在自主开发的台州市网上公安局上专门开辟“阳光执法”栏目，将所有确定公开的项目在网上公安局予以公布，便于群众查询，将网上公安局打造成“阳光执法”的重要平台。目前，涉及公安行政服务管理的绝大多数项目均在网上公安局予以公开，行政案件办理也通过网上公安局向当事人公开。二是触摸屏公开。在各公安办事办证窗口统一放置执法公开触摸屏，方便群众查询公安执法的法律法规、处罚标准、案件查处结果，受到群众好评。三是短信公开。利用公安信息平台，对出入境管理、行政许可审批等工作，及时通过发送短信，告知当事人公安审核情况，预约领证日期。四是媒体和网络公开。通过新闻媒体适时向社会公布重特大案件、群众关注的热点案件的查处情况，专门建立公安新闻发言人制度，组建新闻评论员队伍，在重大案（事）件发生后，及时召开新闻发布会或者在网上发布信息，引导社会舆论。五是传统方式公开。通过设置“阳光执法”宣传栏、制作警民联系卡、印制《“阳光执法”手册》、召开“阳光执法”会议、行业会议、警民恳谈、村官进警营等途径，主动向群众公开公安执法活动，让群众切实感受到公安执法的公正性。此外，在执法公开的同时，注重对国家、商业秘密和个人隐私的保护，如：对涉及国家、商业秘密的一律不公开；对涉及个人隐私的普通治安案件，通过技术处理，让当事人可查询全部案件事实、处罚结果；对外公开时，当事人的姓名只公开姓、不公开名，住址也只公布到村居、社区；对于相关企业、商业单位违法行为，只要不涉及公众权益，一般也只限于在相关行业内公开。

（四）致力“规范、系统、长效”，建立“阳光执法”的机制。积极改变原先粗放型的管理模式，向精细化、系统化要效率、效益，建立健全长效工作机制，使“阳光执法”更有生命力。一是强化制度保障。先后出台《关于开展阳光执法工作实施意见》、《行政案件公开查处办法》、《治安案件公开调解办法》、《交通事故公开认定制度》、《疑难涉法信访案件公开听证制度》等多个规章制度，使“阳光执法”工作有章可循、规范操作。同时，制定民警岗位职责和标准，进一步明晰各执法部门、警种以及民警的执法岗位职责、岗位业务、技能标准，对涉及治安、消防、交警、网警、禁毒等的行政处罚标准予以细化，及时公布，确保执罚公平、公正。二是强化监督保障。充分发挥法制、督察、纪委监察、信访等部门职能作用，形成监督合力，严格落实执法全流程的监督措施，及时纠正、查处执法中的违法违纪行为。通过新闻媒体，以及利用警民恳谈、民警走访等形式，向社会公开承诺公安执法“三讲三不讲”：即“只讲法律不讲人情，只讲事实不讲亲疏，只讲情节不讲关系”，主动接受舆论监督。三是强化主体素质保障。在民警“轮值轮训”大练兵活动中，专门设置“阳光执法”相关讲座，编制《阳光执法工作手册》、《阳光执法知识普及读本》等资料，举行“案件公开查处”大比武活动，并在全省首推互动访谈式授课栏目“亮点面对面”，将“阳光执法”工作搬进课堂，让民警掌握、熟悉阳光执法的相关知识和具体业务操作。

三、关于推进公安机关“阳光执法”体系建设的几点思考

“阳光执法”体系建设以群众为中心，把公安工作摆在民生角度来谋划，带着对群众深厚的感情去执法，以法为据、以理服人、以情感人，尽量满足群众的知情权、监督权，充分发动群众参与公安执法活动，使群众通过公安机关的执法活动既感受到法律的权威、尊严，又感受到公安机关的关爱、温暖，实现法律效果和社会效果的统一。“阳光执法”已成为一条构建和谐警民关系的新途径，给公安工作以深刻的启示。但作为一个新型的执法模式，我们认为，在实施过程中还应着重把握以下几个问题。

（一）开展“阳光执法”体系建设，必须以坚实的执法规范化建设为基础。“打铁还需自身硬”。开展“阳光执法”工作，必须先使公安机关自身执法规范，各个环节严谨有序，体现“理性、平和、文明、规范”的要求。也只有使自身的执法规范，才能使公开的内容经得起大众的检验、各界的考究。因此，推进“阳光执法”体系建设必须以坚实的规范执法为基础。近年来，台州市公安局强势推进执法规范化建设，通过建立“四·四执法”体系、《中层领导办案制度》、《民警学法积分制》等一系列制度，创新开展执法“四个一·一回访”活动（说好第一句话、做好第一个动作、规范第一道程序、树好第一次形象，在执法办案的过程和结尾阶段，开展回访活动，主动告知诉权）、完成派出所执法功能区改造工作、加强执法办案平台、电子笔录系统、执法流程监控系统等执法信息化建设，执法规范化程度不断提高，执法质量稳步提升，有效支撑、保障了“阳光执法”体系建设的顺利推开，并取得事半功倍的效果。

（二）推进“阳光执法”体系建设，必须接续不断丰富工作内涵。“阳光执法”是一场新形势下的警务革命，更是主动适应公安工作新挑战的自我革命，这要求广大公安民警必须从根本上改变特权思想，打破“本位主义”，革除自身弊病，积极解决公安机关执法不公、执法公信力不高、民警素质不适应的问题，以建立信任警务机制、和谐警民关系。因此，要坚持民意导向，跟随时代发展，以群众的期盼、需求为切入点，不断在实践中发现问题、分析问题、解决问题，逐步扩大“阳光执法”工作内容，丰富升华工作内涵，提升“阳光执法”体系建设的深度和高度，真正做到在思想上为民、工作措施上便民、实际效果上利民，在“阳光执法”中取信于民。

（三）开展“阳光执法”体系建设，必须坚持“传统+科技”的手段增进与社会公众的互动。加强与社会公众的沟通，增强公安工作的透明度，是推进“阳光执法”体系建设的重要内容。目前，对于“阳光执法”工作，群众知晓率不高，必须依托各类媒介，搭好各种载体，大张旗鼓地宣传，让群众知道“阳光执法”能为他们带来什么实实在在的好处。在传统工作中，要加强社区农村警务建设，全面深化警务公开制度，积极开展上门走访、警民恳谈、村官进警营等活动，拓展警民联系沟通的渠道，让群众在互动中了解“阳光执法”，支持公安工作。要学会借力媒体，完善新闻发布制度和健全舆论引导机制，在公安机关与新闻媒体和人民之间架起一座沟通理解的桥梁，营造良好的“阳光执法”环境。在科技方面，要利用现有的信息化手段，统一对外信息窗口，特别是利用好网上公安局这个平台，使所有对外警务都统一到网上公安局上来，大力推行“阳光执法”项目，使群众通过网上实时查询、实时预约、实时办理等达到“足不出户可办警事”的目标，最大限度地使公安工作成果惠及百姓。

（四）开展“阳光执法”体系建设，必须做到循序渐进和强势推进的有机结合。“阳光执法”作为公安机关增强工作透明度，切实提高公安机关公信力的新生事物，其建立和完善需要一定的时间和过程。随着我国经济社会不断发展，人民群众对公安机关的新期待、新要求也越来越高，如果公安机关自身对开展“阳光执法”体系建设认识不到位，推行力度不大，措施落实不力，与人民群众缺少必要的交流与沟通，必然造成一些群众的期望值过高而得不到满足，从而导致部分群众对公安机关不了解、不支持，会在一定程度上影响实施效果。因此，“阳光执法”应采取项目化形式，既要循序渐进，又要“全警种、全建制、全要素”予以强势推开。

D631

A

1674-3040（2012）02-0024-04

2011-12-18

课题组负责人：许德佳，浙江省台州市公安局党委副书记、副局长；成员：林维红、罗朝辉、张继初、施聚庆，均为该局干部。

（责任编辑：蒋国长）