涉法涉诉信访若干问题探讨*

□巫波伦，沈智深，朱君洲

（中共浙江省委政法委员会，浙江杭州 310025）

涉法涉诉信访若干问题探讨*

□巫波伦，沈智深，朱君洲

（中共浙江省委政法委员会，浙江杭州 310025）

涉法涉诉信访是指自然人、法人或者其他组织采用书信、电话、电传、互联网、来访等形式，在法定程序之外，就政法机关履行职能活动的相关问题反映情况，提出意见、建议和要求的行为。主要有五类：申诉类；检举类；政法部门决定和裁定不予受理而引起的信访；虽经政法部门裁决，但问题不是政法部门自身能够解决的信访；对历史遗留问题不服的信访。处理涉法涉诉信访可考虑：对涉及上级政法部门办理的案件，一般应交下级政法部门办理；对涉及多个政法部门的案件，应按诉求内容和有利于化解的原则确定化解责任；对人案分离的案件，一般由人员所在地承担化解责任；对一些非典型的涉法涉诉信访案件，应区别不同情况落实化解责任。

涉法涉诉；信访；社会和谐；政法机关

2009年6月10日，经中央政治局常委会审议通过，中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央政法委员会关于加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，明确提出“解决涉法涉诉信访问题是各级政法机关的一项法定职责和长期任务”。这实际上是对涉法涉诉信访工作作了明确定位。涉法涉诉信访工作将成为各级政法机关一项常态化的工作。作为一项新的工作，如何有效开展，必须对相关问题进行深入探讨。笔者结合这几年的实践，就涉法涉诉信访的概念、范围、性质、责任确定、结案标准和秩序规范等重点问题进行了初步思考，以期共同研讨。

一、涉法涉诉信访的概念和范围

（一）概念。涉法涉诉信访是中央政法委在2004年开展的全国集中治理涉法涉诉信访活动中提出的。什么叫涉法涉诉信访，目前还没有一个权威的定义。由于概念不清、范围不明，导致实践中涉法涉诉信访案件的化解责任难以落实，影响工作实效。如何界定涉法涉诉信访的概念，目前有几种观点和方法。

一是主体说。凡诉求内容涉及政法机关的信访均属于涉法涉诉信访。笔者认为，这种界定过于宽泛，不能反映涉法涉诉信访的本质特点，且有几种情况无法排除：一是政法机关内部事务，如政法民警对机关内部工资福利待遇等不满的信访；二是因政法机关作为平等主体参与民事活动引起的信访，如政法机关购买办公设备过程中引发的信访。

二是程序说。凡诉求内容已进入法定程序的信访均属于涉法涉诉信访。本文认为，这种界定比较简单、方便、明确，但一些应该由政法部门处理而政法机关不立案、不受理而没有进入程序的案件就不能涵盖其中。如对公安机关因证据问题作出不予立案决定不服的信访就排除在外。实践中，有相当一部分信访是属于这样的情形，而事实证明信访人是有道理的。

三是职能说。凡与政法机关履行职能有关的诉求均属于涉法涉诉信访。根据这一定义中“履行职能”的界限，可以排除两种情况：一种是对政法机关内部事务的信访，另一种是作为平等主体参与社会活动引起的信访。但本文认为，这一界定把正常的申诉、复议、检举等也纳入其中，混淆了正常的诉讼权、举报权与信访权的区别。如不服法院判决可以申请再审是当事人正常的诉讼权利，公民向检察机关举报他人的贪污受贿行为是宪法和法律鼓励和保护的行为，而不是要预防和减少的行为。

四是终结说。在法定程序之外，对政法机关处理终结的事项提出诉求的，均属于涉法涉诉信访。这种界定较好地反映了信访非程序性的特点，也排除了正常申诉类、复议类等法定程序内的案件，但范围过于狭窄，把很大一部分对政法机关处理过程不服的信访剔除在涉法涉诉信访的范畴外，与实际不符。

综上所述，要给涉法涉诉信访下一个定义确非易事。笔者认为必须从信访的属性和政法机关的职能两个方面综合分析，即是指自然人、法人或者其他组织采用书信、电话、电传、互联网、来访等形式，在法定程序之外，就政法机关履行职能活动的相关问题反映情况，提出意见、建议和要求的行为。根据上述对涉法涉诉信访概念的界定，笔者以为涉法涉诉信访应包括：1.不服各级政法机关的处理决定和裁判；2.检举、投诉政法机关及其工作人员在履职过程中的不当和违法乱纪行为；3.咨询有关政策、法律和问题，寻求帮助；4.对政法工作提出各种建议，表达自己的意见和看法等。

（二）范围。实践中有五类情况是否属于涉法涉诉信访范围比较有争议。

一是申诉类。这类情况包括申诉、申请复查、申请复议、申请抗诉、申请再审等。由于有的申诉法律规定了法定的救济渠道，因此，将它纳入信访范围不符合信访的本质要求。如2006年，最高法院提出了诉访分离，将原来申请再审的情形从信访中剥离出来，不再纳入信访统计范畴，从而出现了2007年涉法涉诉信访总量的大幅下降。对于这一问题，笔者认为对申请复议、复核和第一次申请再审、申请抗诉、申请复查的不应纳入涉法涉诉信访范围；对一般申诉、第二次以后的申请再审、申请抗诉、申请复查则可纳入涉法涉诉信访范围。

二是检举类。对检举、投诉政法机关及其工作人员在履行职能过程中的不当和违法违纪行为，属于涉法涉诉信访的范围。但对公民举报他人违法犯罪行为要求政法机关查处的是否属于涉法涉诉信访这一问题还存在争议。虽然在信访工作和统计中一般都将这类案件纳入其中，在2009年中政委部署的涉法涉诉信访积案清理中，不少地方也将这类案件纳入了积案清理范围，导致个别案件的泄密。笔者认为，考虑到检举是一种宪法和法律赋予的权利，也是公民应尽的社会义务，是政府、社会鼓励和倡导的行为，而不是像一般信访行为要予以预防和化解的。因此，不能把这类案件纳入涉法涉诉信访范围，但对多次举报而政法机关应该查处而没有查处的应当列入涉法涉诉信访范围。

三是政法部门决定和裁定不予受理而引起的信访。如因政法机关对正常死亡案件、不符合立案条件的案件、超过诉讼时效的案件作出不予受理或不立案决定不服的信访等。虽然这些案件经过政法机关处理，但这个处理是将它排除在程序之外的，对具体问题本身没有进行处理。因此，由此引起的信访应分两种情形：对政法机关有充足理由明确作出不予受理、不予立案而信访的不应作为涉法涉诉信访，而交由当地党委政府处理；对事实不清、证据不足或争议较大的立案问题应当作为涉法涉诉信访，由政法机关处理。

四是虽经政法部门裁决，但问题不是政法部门自身能够解决的信访。如因征地拆迁、劳动仲裁、行政处罚等引起纠纷而经过人民法院作出裁决不服的信访。实践中，这类情况很多，看似是对人民法院的裁决不服，但其实质是对政府行政行为的不服。对这类案件，如果仅仅因为人民法院做过裁决就把其归为涉法涉诉信访范畴并由人民法院负责化解，既不能从根本上解决问题，也给人民法院增添了大量的工作负担。因此，必须区别不同情况分别处理：对裁决本身不服的应当作为涉法涉诉信访，由政法机关处理；对裁决内容不服的不应当纳入涉法涉诉信访范畴，而应交由相关行政部门处理，政法部门配合。

五是对历史遗留问题不服的信访。如 “两案人员”、“错改判人员”的信访。由于这类问题情况复杂、政策性强，涉及组织、人事、劳动、纪检等多个部门，不是政法机关自身所能完全解决的。笔者认为，对已有明确结论的不予受理；对政法机关原处理结论存在事实不清、证据不足的可由政法机关按政策法律进行复查；对纯要求解决生活出路或社会保障或身份名誉的应由相关部门受理，不应交政法机关处理。

二、涉法涉诉信访的本质

按照《宪法》和《国务院信访条例》的规定，涉法涉诉信访从本质上讲，是一种合法行为，也是公民的一项权利，受法律保护。但从这些年的实践看，一些地方和部门仍不同程度地存在着一些模糊认识，需要进一步澄清，解决认识问题乃是搞好涉法涉诉信访工作的首要问题。

（一）涉法涉诉信访是不是问题。现在一种较为普遍的看法，就是信访是问题，即所谓“信访问题”。中央文件、领导讲话中都有这种提法，比如中央成立的处理信访突出问题及群体性事件联席会议，省里的涉法涉诉问题工作小组。其实，信访本身不是问题。按照《宪法》和《国务院信访条例》的规定，信访是公民、法人或者其他组织采用书信、走访等形式，提出建议、意见或投诉请求的活动。从根本上讲，信访是一种合法的行为，也是一种权利，是受法律保护的。之所以讲“信访问题”主要在于三个方面：一是信访反映的问题才是问题。现在信访反映的问题之多、问题之集中、问题之尖锐是相当突出的；二是信访行为的方式才是问题。主要表现为越级访、群体访、闹访、缠访、非正常访、极端访等违法信访已成为常态，严重干扰了正常的信访秩序；三是如何有效解决信访反映的问题才是问题。虽然，我们这几年处理涉法涉诉信访积累了不少经验，但仍缺乏有效解决信访问题的好办法。因此，对“涉法涉诉信访问题”要有一个正确的判断。

（二）涉法涉诉信访是否危害社会稳定。现在存在一种普遍的现象，即“谈访色变”，一有信访就担心影响社会稳定。这应该从两个方面来看：从信访的功能和制度设计的目的来看，信访是社会稳定的减压阀，是维护社会稳定的有效手段。在当前和今后一个时期，我国个人、组织、社会之间矛盾纠纷将会大量产生，如果得不到有效释放，就会累积、爆发，对社会稳定造成更大的危害。信访，作为反映和解决矛盾的重要管道，有其存在的合理性和必然性，不仅不是社会稳定的危害因素，相反对维护群众合法权益和社会稳定是不可缺的。但从另一方面看，特定时间、特定场所的信访，动机不纯的信访，有违法行为的信访，一定规模的信访，或被境内外敌对势力利用或操纵的信访，确实容易引发群体性事件和突发事件，影响社会稳定，对此必须高度重视。因此，简单、单纯地取消或限制信访是不可取的。

（三）涉法涉诉信访是否直接破坏法制。有的人认为，现行的信访制度是对法制权威的直接挑战，对“法治”有百害而无一利。这也应该从两个方面来看：信访虽然是对已有司法结论的怀疑和否认，特别是一些信访人法律意识淡薄、法制观念不强，确实对既定的法律程序和司法权威造成了一定的冲击，加上有的地方和部门为了促使信访人息诉罢访，不经严格的法定程序而轻易否定已有的司法结论，甚至突破法律底线满足信访人无理要求，造成了“访大于法”的不良印象。但从另一方面看，司法权威不是靠形式上的“判定即不能更改”来维持的，而是靠是否真正做到了司法公正来体现的。信访是“发现错判案件送上来的材料”，正是来自各个方面的不断否定和锤炼，引导整个社会和法律秩序朝更高层次发展，也只有这样，司法权威才会得到广泛的认同和尊重。事实上，很大一部分信访案件的根源在于我们的执法部门执法有错误、有瑕疵，在于我们的法制不健全、不公正。而通过对信访问题的处理，我们能从中发现执法工作中存在的问题，及时纠正整改，预防和减少类似问题的发生，进而促进公正廉洁执法，这反而是维护了司法权威。因此，信访和法制是相互补充和促进的。

（四）涉法涉诉信访是否是中国的特有现象。有人认为信访是中国特有的一道“风景线”。其实，国外大多数国家都有信访，只是信访的渠道和方式不一。如美国的市民服务办公室、“311”市民热线电话、民政监察官制度，瑞典的“调查官”制度，北欧的议会型申诉专员制度、政府任命的调查官制度，德国邦（州）的申诉委员会，加拿大的申诉专员署，韩国的民愿委员会等，都是为了受理民众的信访而设立的机构和制度。之所以有人对我国的信访制度持否定态度，主要原因在于我们的信访效率低下。国外的信访主要是通过民意代表来反映和解决，而这些民意代表是职业化的，与选区的选民有着广泛的联系，还设立专门的办公室、配备专门的工作人员，处理的效率也比较高。相比之下，我们在这方面的作用和效率有待进一步发挥。因此，信访不是中国特有的现象。

（五）涉法涉诉信访工作是否那么重要。从中央到各级党委，对涉法涉诉信访工作都十分重视，2009年中央政治局还专门开会讨论，出台了《关于加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》。但有人认为对涉法涉诉信访工作那么重视没有必要，这种认识是不对的。从政法机关肩负的职责和使命看，政法机关是社会主义和谐社会的建设者和捍卫者，是社会矛盾纠纷的调节器，是维护社会公平正义的最后一道防线，各级领导和人民群众的期望值是很高的。一旦出现了问题，引发信访，所带来的后果不仅仅是一个案子这么简单，而是要严重影响到党和政府的形象，影响到人民群众的信任，影响到党的执政基础。河南商丘发生的赵作海冤案就是一个很好的例证。另一方面，从工作本身看，处理涉法涉诉信访是我们实施执法监督的重要途径和方式，也是提高执法水平、加强队伍建设、促进公正廉洁执法的重要手段。因此，必须把涉法涉诉信访工作放在更加重要的位置。

三、涉法涉诉信访化解责任的确定

由于涉法涉诉信访不仅涉及同级政法机关或行政机关，还涉及上级政法部门，有时一个案件经过八九个部门处理，由谁来化解是一个比较难的问题。现在，一些地方和部门对其被确定为化解责任单位有意见、有想法，认为这些案件不应确定其为责任单位，因此往往抱着“不是我的事，我没有办法处理”的思想，相互推诿、消极应对，缺乏化解案件的积极性和主动性。存在这种现象的原因是确定责任单位的原则不够明确。笔者结合实践，对涉法涉诉信访工作中确定化解责任最容易引发争议的几类情形进行探讨。

（一）对涉及上级政法部门办理的案件，一般应交下级政法部门办理。这里，首先要明确两个概念，即信访案件与案件本身是不同的。案件本身主要是事实、证据和法律适用，而信访案件除了案件事实、证据和法律适用外，还包括信访人对办案民警的工作态度、办案作风的反映以及对信访人的困难救助等问题。因此，信访案件的外延远比案件本身要广得多。简单地讲，信访案件不仅要算法律账，还要算感情账、经济账。阐明了这个道理，这个问题就很好理解。为什么一些中院和高院办过的案件要交给当地去办理，一方面上级政法部门工作精力有限，另一方面当地办理更有利于化解矛盾。因为与上级政法部门相比，当地政法部门对于案件化解有着更多的人脉资源、更多的经济财力、更多的便利条件。当然，需要上级政法部门配合的，上级政法部门应当第一时间积极支持配合。

（二）对涉及多个政法部门的案件，应按诉求内容和有利于化解的原则确定化解责任。这个问题主要是涉及刑事案件。如何来明确化解责任，要坚持两条：一是看诉求内容。信访人主要诉求涉及哪个部门就由哪个部门为主来解决；二是看谁最有利于化解。如一些案件虽然诉求内容涉及公安和法院，但如果由检察机关来出面化解效果更好，那么，就由检察机关来化解。这一点，不仅刑事积案化解中有许多成功的典型案例，而且在民事检察中我省检察机关开展的检调对接也取得了很好的效果。对一些一时难以明确责任单位的，政法委要主动协调，确定化解单位。

（三）对人案分离的案件，一般由人员所在地承担化解责任。对于人案分离的案件过去都是按照“案件所在地负责化解，人员所在地落实稳控”的原则来明确责任单位。但这几年的实践来看，效果并不是很理想。究其原因有三：一是目前的考核机制主要是考核人员所在地，而对案件所在地很少考核扣分，因此，案件所在地化解积极性不高；二是由于人员不在当地，导致案件所在地无法及时做信访人的思想工作；三是案件以外的教育、住房、社保等问题案件所在地难以落实。因此，从解决问题的角度出发，对人案分离的案件应从过去的案件所在地为主转变为“人员所在地化解，案件所在地配合”的工作原则来确定责任单位。如前文所述，案件本身和信访案件是不同的，信访案件除了法律之外，还要算感情账、经济账，对于后者，人员所在地较案件所在地做起来更为便利，效果更好。

（四）对一些非典型的涉法涉诉信访案件，应区别不同情况落实化解责任。主要是两类案件：一是政法部门决定或裁定不予受理而引起的信访案件。如正常死亡案件、不符合立案条件的案件、超过诉讼时效的案件；二是虽经政法部门裁决，但问题不是政法部门能够解决的信访案件。如征地拆迁、劳动仲裁、行政处罚等。对这两类案件严格来讲可以不纳入涉法涉诉信访的范围，但目前实际工作中还是把它纳入了涉法涉诉信访的范围。那么，如何来落实化解责任？第一类情况，对政法机关有充足理由明确作出不予受理、不予立案而信访的，可交当地党委政府处理化解；对事实不清、证据不足或争议较大的立案问题，应由政法机关处理化解。第二类情况，对裁决本身不服的由政法机关处理化解；对裁决内容不服的交相关行政部门处理化解，政法部门做好配合。对此，党委政府对一些非典型性的涉法涉诉信访案件要积极主动协调，不能把这两类案件全部推到政法机关。

四、涉法涉诉信访案件的结案标准

从这几年的集中治理情况看，相当一部分涉法涉诉案件都是反复交办、反复核查、反复办理的案件，究其原因就是相关部门在办理中没有在化解矛盾上下功夫，而是在程序中来回反复。在这两年集中清理积案中，浙江省涉法涉诉问题工作小组提出基本的结案标准就是：“案结事了、息诉罢访”，这个标准从实质上讲就是必须彻底解决问题，不能只走程序、案结事不了，在形式上一般要求有息诉罢访承诺书。同时，考虑到一些信访案件不能完全做到息诉罢访的实际情况，又制定了另外六个辅助标准：1.中央政法机关作出终结决定的；2.省涉法涉诉问题工作小组认定无理访和省公安厅作出终结决定的；3.因违法上访受到治安行政拘留以上处罚且原诉求已经解决到位的；4.经省人民政府指定医院鉴定信访人患有精神病，且其合理诉求已经解决到位的；5.要求对政法机关立案侦查、立案受理、申请再审的案件，政法机关正式受理并进入程序，且信访人承诺不再上访的，但立案复查不能作为结案上报；6.案件没有问题，交办后信访人一年内没有再来信或上访的。

笔者理解，基本标准就是“息诉罢访”，其余6条辅助标准就是“程序终结”。分析认为，60%的案件通过努力是可以达到“息诉罢访”的，另外有30%的案件只能通过程序来终结。这里有一个如何把握“息诉罢访”和“程序终结”关系的问题。“息诉罢访”是一种工作要求，“程序终结”是法律制度上的安排。从单纯的法律层面上讲，“程序终结”是一种正常的结案方式，是常态化的结案方式；而要求“息诉罢访”是一种非正常的结案方式。但为什么要求把“息诉罢访”作为目前办理涉法涉诉信访案件的常态化、经常性、主要的结案标准，而把“程序终结”作为辅助标准？这是当前涉法涉诉形势所决定的，也是化解涉法涉诉信访积案的工作性质所决定。如果还在程序上来回反复，那么积案永远也清理不掉，这个历史包袱将永远背下去，涉法涉诉信访秩序也不可能得到根本改善。因此，必须正确把握积案清理的标准，正确处理好“息诉罢访”和“程序终结”的关系。

五、涉法涉诉信访秩序的规范

这些年来，我们一直强调要“规范信访秩序”，但实际效果并不理想。主要表现在：一是信访“上行”的现象没得到根本转变。浙江省涉法涉诉问题工作小组2010年排查的3856件积案中，有50%的案件县一级政法机关不知道信访人上访的情况；二是越级访、择机访、集体访、串联访、闹访、缠访等情况时有发生；三是“大闹大解决、小闹小解决”的现象还在各地不同程度地存在。这一方面说明我们的工作做得不够好，另一方面也说明我们的工作机制和制度还不能适应形势的需要。中央对这一问题十分重视，2010年6月中央政治局专门听取了中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，然后下发了中办发22号文件。这个文件对涉法涉诉信访工作作了一系列政策调整和制度创新，不仅是指导当前和今后一个时期处理涉法涉诉信访的纲领性文件，也是整个信访工作的指导性意见。笔者认为，规范涉法涉诉信访秩序应从以下方面着手。

（一）推动重心下移。这几年的信访实践表明，信访的重心不是下移了，而是上移了，这是一种不正常现象。要充分相信地方政法机关解决问题的能力，尽量减少北京接访的压力。1.实行分级受理。真正改变以往所有涉法涉诉信访案件不加区别都可以到中央政法机关上访的被动局面，明确中央政法机关受理范围，一般的信访案件均由省以下负责处理。2.派出巡访组。中央政法机关和省政法机关要定期不定期到上访量较大的地区派出巡访组或巡回接访组。对不属于中央政法机关受理的信访件，明确告知信访人向下不交办、不转办、不通报，劝导其按层级上访。3.改革民商事案件级别管辖。一般民商事案件原则上都应在基层法院审理。对申请再审的政策还要继续完善，以改变目前把大量的信访引到省高院的被动局面。

（二）确立来信来访一样重要的原则。目前，我们比较重视来访，对来信不怎么重视。许多上访是因来信处理不及时而产生的。针对近年来重访不重信的问题，要严格制定群众来信办理制度，把处理群众来信放到与处理群众来访同等重要的位置，让群众感受到来信也一样受到重视、一样能够解决问题，逐步引导选择来信而不是来人访。树立“来信与来访一样受到重视、一样得到解决”的导向，树立“不到北京也能解决问题”的导向，努力把矛盾化解在基层，把群众吸附在当地，真正实现重心下移、信访下行。

（三）建立终结机制。目前信访无序的情况比较严重，闹访、缠访、集体访、无理访、异常访时有发生。怎么规范，怎么解决，实践证明靠人海战术是不行的，还得靠政策引导，靠制度规范，靠法制保障。中办发22号文件旗帜鲜明地提出，要维护司法机关依法作出的公正结论，切实维护法律尊严和司法权威。中央和省一级要建立涉法涉诉信访终结机制，切实解决反复交办、反复上访的问题。浙江省委政法委从2009年开始，建立了无理访认定机制，通过申报、评查、听证、复核、决定五个程序，对重点涉法涉诉信访案件进行甄别，对认定无理访的案件不交办、不考核、不受理，再次违法上访的依法处理，实践证明效果是好的，也得到了中央政法委的高度肯定。要充分发挥以无理访认定为主要终结方式的终结机制的作用，树立依法按程序反映诉求，无理不能违法上访，有理也不能违法上访的导向，努力建立规范的涉法涉诉信访秩序。

（四）强调协调配合。目前多头交办、多头办理、重复交办的现象十分严重，这既体现不了权威，又影响效率。针对过去多头交办、重复交办的问题，政法机关要加强与党委、人大、政府信访部门的沟通协调，对依法终结的案件，当事人确有困难的，在给予一次性司法救助后纳入政府救助、社会救助等范围；对越级上访的、未走完司法程序上访的，相关信访部门共同劝导上访群众依照法律程序解决问题；对依法终结和救助后仍然违法闹访的，要依法处理，党委、人大、政府信访部门和政法机关原则上不受理以此为由提起的信访。

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A

1674-3040（2012）02-0010-05

2011-04-20

巫波伦，中共浙江省委政法委员会副书记；沈智深，该委员会执法监督室主任；朱君洲，该委员会执法监督室主任科员。

*该论文获2010年度浙江省政法系统优秀调研成果二等奖。

（责任编辑：尤炜祥）