新社会组织管理与社会和谐稳定问题研究*

□中共浙江省委政法委课题组

（中共浙江省委政法委员会，浙江杭州 310025）

新社会组织管理与社会和谐稳定问题研究*

□中共浙江省委政法委课题组

（中共浙江省委政法委员会，浙江杭州 310025）

新社会组织是在我国社会主义市场经济发展过程中新涌现出来的相对于政党、政府等传统组织形态之外的各类民间性的社会组织。要转变观念，充分认识新社会组织是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是参与社会建设与管理不可或缺的一支重要力量。应高度重视新社会组织的培育与管理工作，切实加强党和政府对其的领导，准确把握其阶段性特点和本质特征，坚持一手抓培育发展，一手抓监督管理，使其发挥好提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

新社会组织；社会管理；社会稳定；社会和谐

改革开放以来，新社会组织作为一种新型的社会组织形态正迅速而广泛地渗透到我国社会的各个领域。如何有效加强新社会组织的建设与管理，确保其在中国特色社会主义建设事业及社会和谐稳定中发挥重要而积极的作用，已成为各级党委、政府及相关职能部门必须解决的紧迫而现实的课题。

一、新社会组织相关的基本理论

所谓新社会组织，是指改革开放以来，在我国社会主义市场经济发展过程中新涌现出来的相对于政党、政府等传统组织形态之外的各类民间性的社会组织，包括中介组织、社会团体、基金会、民办非企业单位以及各类群众团队等。

（一）关于新社会组织的类型。新社会组织按其层级可以分为四个层面。第一层面：总称新社会组织或社会组织。第二层面：民间（社会）组织、市场中介机构。第三层面：在民间（社会）组织之下有社会团体、民办非企业单位、基金会、社区社会组织等；在市场中介机构之下有律师事务所、职业经理人、财务咨询、拍卖事务所等。第四层面：在社会团体之下又有行业协会、商会、学会、研究会等。

新社会组织按其类型重点有社会团体、学术性社团、行业性社团、专业性社团、联合性社团、行业协会、民办非企业单位、基金会、社区活动团队、中介组织、非营利机构等。

（二）关于新社会组织的特性。一是组织性。指新社会组织具有一定的组织形式，即具有一定的组织边界、持续性和组织认同；有负责人、固定的办公场所、内部规章制度和经常性活动；有根据法律进行注册的合法身份，而不是非正规、临时聚集在一起的。二是民间性。这种组织不是政府的组成部分，在体制上独立于政府之外、与国家的政治与行政体系相分离，但它可以接受政府的资金支持。三是自治性。这种组织在人事、财务、决策等方面一般不依附于任何其他的社会组织，尤其不依附于政府机构，因而具有独立决策、独立进行有效自我管理的能力，是独立自主的社会主体。四是志愿性。其一，组织的志愿。组织的成立及成员的参与都是基于志愿，资源及资金的募集尤以参加者或社会志愿为基础。其二，服务的志愿性。即服务是基于专有精神而不是基于行政权力。其三，活动的志愿性。在这种组织实际开展的活动中和组织内部的事务管理中，都有显著程度的志愿参与，特别是形成由志愿者组成的董事会并广泛使用志愿工作人员。五是非营利分配性。这种组织可以盈利，但必须把其财务所得继续用于完成组织的使命，而不能在组织的成员中间进行分配。

（三）新社会组织与政府、市场及社会的关系。

1.新社会组织与政府的关系。一是互补关系。即在政府体系管理不到、不当、不及的情况下，新社会组织具有弥补政府部分功能“缺失”造成的缺口的作用。二是监督、制约与防范关系。政府权力的一个重要特点是以多数人的长远利益和意志为归依，强调少数利益服从多数利益、局部利益服从整体利益、短期利益服从长期利益。而且，通常以“国家机器”为后盾，从而使部分公民利益受到伤害，而这部分利益通常并非是不正当的。在这种情况下由社会组织出面，组织利益受损公民与政府抗争。三是潜在的对抗关系。新社会组织在一定条件下，有可能被别有用心的人引诱成为否定政府的力量和颠覆因素。

2.新社会组织与市场的关系。不仅政府具有强制力，市场也具有强制性。首先，新社会组织是市场暴力的防范、制约因素。市场经济条件下，资本和企业主以牟取最大利润为宗旨，客观上虽然有服务社会的效果，但主观上却是为了最大限度地追求利润。为追求最大利润，资本、企业主及其载体市场有可能损害公民与社会利益。为抵制市场的侵害，新社会组织应运而生，以平衡、制约市场的冲击。其次，新社会组织是市场“缺失”的补充因素。资本及企业主因其逐利的特点，不可能去投资那些虽然有利于社会却无利可图的事业，如地方病防治、残疾人救助、贫困学生资助等。在这样的情况下，政府因机制庞大而缺少灵活性，也无力顾及，这就为新社会组织提供了活动空间，承担起“不唯利是图”的社会责任。

3.新社会组织与社会的关系。新社会组织为公民社会提供了合适而有生命力的组织化形式。一方面填补了政府与市场的“缺失”，另一方面将公民规范在一定的社会组织之中，也有利于强化对公民的服务与管理，巩固良好的社会秩序。

二、新社会组织在维护社会和谐稳定中正反两个方面的作用分析

（一）新社会组织在社会和谐稳定中的积极作用。

1.新社会组织是社会稳定的缓冲带。当前，我国正处在经济转轨、社会转型的过程中，大量的“单位人”变成了“社会人”，游离于传统管理体系之外，成为社会管理的“空档”和“盲点”。如果继续沿袭政府直接对接民众的结构，那么政府将承受更大的责任，而民众则认为政府管闲事，将可能加深相互间的矛盾，形成社会不稳定的隐患。周永康同志深刻地指出：“加强对‘社会人’的管理，最基本的途径和方法，就是要尽可能地把他们纳入到制度框架之内”。新社会组织正好承担了这一使命，它在政府和个体公民之间提供了一个缓冲带，通过组织的制度化管理，从而实现公民的有序参与。这不仅有利于减少政府搜集信息的成本，提高公共政策的效率，而且有利于社会控制和社会稳定，增强国家抗震荡的能力。通过发展新社会组织，还有利于疏通利益表达渠道，增进公民和政府之间关系的和谐，最大限度地化解社会矛盾。根据发达国家的经验和我国的实践，各种活跃于基层的社会组织是社会成员交流感受、诉说委屈、发泄情绪、提出建议的重要渠道，政府也由此可以适时地根据群众意见做出政策调整。

2.新社会组织是社会管理的助推器。构建和谐社会要求政府善治。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。适应社会主义市场经济的要求，立足于建设有限型、服务型政府，是我国政府建设的阶段性目标。在这场政府职能的变革中，行政机关按照合理、合法、效能、责任和监督的原则，充分调动和发挥社会组织在社会慈善、行业自律、科技研究、教育卫生、文化体育、民主政治等方面的作用，有力地促进并推动了政府职能的转变。如慈善会、基金会等社会组织积极从事救灾救助、扶贫济困、安老抚孤、助学助医等活动，改变了过去由政府直接向社会提供公共服务的单一模式。

3.新社会组织是公共危机处理的辅助力。从美国“9·11”事件到印尼巴厘岛爆炸案，从美国炭疽传播到中国“非典”疫情防治，以及世界范围的“禽流感”恐慌，开放社会的人们经常会面临各种公共危机的强烈冲击。如何科学应对和及时、有效处置突发公共危机事件，是各国政府执政能力强弱的直接体现。2006年国务院出台了《国家突发公共事件总体应急预案》，从体制上确立了应急管理的组织体系。但SARS等事件证明，仅仅依靠政府之力难以高效地应对危机。社会组织贴近公众，对社会基层的危机信息反应敏感。善于整合和调动民间资源，能够发挥公众的志愿精神，促进公众的参与意识，在危机管理体系中具有独特的优势。因此，构建现代危机应急处置机制，既要明确政府的主体功能，又要充分发挥新社会组织的辅助作用，最大限度地调动各种社会资源，共同应对危机。

（二）新社会组织对维护社会和谐稳定的消极影响。

1.新社会组织的兴起与执政党的执政客观上存在着一定的竞争关系。表现之一：社会组织的发展挤占了政党的传统空间。在原有的社会结构下，政党几乎占据了社会所有的空间，因而能够轻而易举地把整个社会吸纳在政党组织周围。但是，随着社会组织的发展，出现了许多“空白点”，在这些空白点中，社会组织占据了相当大的比例。同时，由于社会组织具有相当的社会性和公益性，所以，在所挤占的这些空间中，社会组织积聚了相当一批社会力量，从而在挤占政党传统空间的同时，也影响政党的社会基础。表现之二：社会组织在一些领域替代了执政党的功能。对于执政党来说，政党的功能是掌握国家、治理社会、服务社会。社会组织不能掌握国家，但是，社会组织在一定程度上能够掌握社会、影响社会并通过其公益性形成对社会的服务。在政党服务社会不到位的地方，这种服务在有意无意中就代替了原来应该属于政党的功能。这种替代，对社会没有影响，但在一定程度上冲击了政党与社会的关系。表现之三：政党进入社会组织尚未形成有效共识。从理论上讲，政党进入社会组织不是一件困难的事情，只要有党员进入社会组织，执政党就能够在民间组织中存在与发展。但目前情况下，执政党没有有意识地派党员进入社会组织，同时，在社会组织中的党员，也没有有意识地发挥党员的作用。在接触有限、介入不够的情况下，政党无形中也就与社会组织形成了距离和隔阂。理论和实践表明，政党与社会组织之间的这种竞争，既不利于政党，也不利于社会组织的发展与社会的发育。消除这种竞争对新时期党的执政能力建设与和谐社会建设具有重要的战略意义。

2.以“社会组织”的名义实施非法活动的组织，是社会稳定的直接威胁。首先，邪教、会道门、帮会等秘密结社性质的组织是破坏社会和谐稳定的重要因素。近些年来，在新的社会条件下，由于种种错综复杂的原因，一些帮会和会道门残余势力又在打着各种旗号，在一部分地区、一定程度上死灰复燃，并与海外的黑社会势力相勾结，进行走私、贩毒、搞迷信等活动。一些人打着气功健身的幌子搞愚昧迷信、诈骗钱财，甚至进行反政府、反人类、反科学的活动。与此同时，改革开放以来，国外一些跨国邪教组织也随着我国改革开放的大潮，不断加紧对我国的渗透。国内新出现的邪教组织也打着各种各样的旗号招募信徒，进行各种违法犯罪活动，有些邪教组织公然将推翻我国现行的社会主义制度作为行动纲领，具有较强的社会政治危害性，是国家安全和社会稳定的严重威胁。一些黑恶势力也利用社会组织的身份从事洗钱、诈骗、走私、组织偷渡等活动。其次，国外敌对势力利用“社会组织”的名义进行反华渗透。当前，西方社会组织对我国的渗透破坏主要体现在：以经济、技术援助为诱饵，积极向我国输入西方文化和价值观；极力支持“藏独”、“疆独”分裂势力及海内外“民运”势力，干涉我国内政；以人权问题、宗教问题为由损害我国形象。第三，境外组织以基金会等国际社会组织的名义从事收集情报、转移不合格产品等不法活动。2005年，国家质检总局查处了某国某基金会多次以捐赠的名义向我国转移不合格医疗器械，甚至医疗垃圾的行为。此类在我境内成立的境外商会、协会类社团组织渐具规模，对我国家安全和社会稳定构成现实威胁。

3.社会组织特性异化，危害社会稳定。组织特性异化是指其目标和活动范围偏离社会组织非营利等本质特征，不但不能疏导社会矛盾，提供公共服务，反而激化社会矛盾，甚至引发社会冲突和动荡，危害社会公共利益。其一，非政府性异化为“二政府”，降低政府公信力。我国的社会组织是典型的政府主导型，具有明显的官民二重性，尤其是通过合法登记的组织。如，政府机构改革背景下诞生的诸多行业协会，一般挂靠在行政主管部门，有的甚至是两块牌子一套人马，替政府行政，替部门敛财，角色严重错位，损害了政府形象。同时，由于是官办，缺乏社会公信力，社会凝聚力弱，行业代表性差，行业综合协调作用弱。其二，非营利性异化为“营利组织”，扰乱经济秩序。受利益驱动，部分民间组织往往打着非营利幌子、骗取公众信任、从事牟利活动。如3·15品牌“欧典地板”作假事件、全国牙防组织冠名敛财事件、前中国保健品协会非法敛财等。各地通过授牌冠名聚财事件更多，扰乱了经济秩序，损害了社会信用。另外，民办非企业单位投资主体追求投资回报的客观要求，也使其非营利性处于边缘状态。其三，非政治性异化为“政治组织”，危害政治体制。我国是一党执政的国家，各民主党派和无党派人士通过人大、政协等理性渠道参政议政。社会组织的目标和活动空间主要是服务于公益事业，也反映诉求、满足群体和民众部分公共需求，但并没有参政议政职能。但有的社会组织受一些有政治需求和企图的人利用，尤其是在一些带有意识形态传播功能的境外社会组织影响下，可能成为某些国家进行“和平演变”和思想文化渗透的重要工具。其四，志愿性异化为“盲从”，影响社会稳定。大量的群体性事件表明，绝大多数群体性事件参与者是受蛊惑裹胁的群众。一旦社会组织介入群体性事件，事件的组织性、目标性更强并可能迅速升级。其五，现实性异化为“虚拟”，冲击传统管理模式。信息技术的飞速发展，为社会组织发展提供了高效率的技术支撑。据国家工信部统计，至2010年5月，我国网民总数已达4.4亿人，社交网站用户群达1.91亿个。网络论坛、网络博客、网络日志、电子邮件、网络聊天等技术构建，都在一定程度上营造了公共的社会空间，构建了公共的网络话语平台，虚拟社会规模和影响日益壮大。因而，一种新型的社会组织形式——网上社团应运而生，传统意义上的社团也纷纷上网运作。同时，虚拟社会具有匿名、开放、跨区域、高度互动、高度自治等特点，不仅拓展、延伸了人们社会交往的范围和空间，也改变了社会组织与各国政府、国际组织信息“不对接”的状况。社会组织凭借互联网平台，可以在全球迅速收集和散发信息，扩大舆论影响力，支持某一立场，“蝴蝶效应”更加明显。互联网已经成为境内外敌对势力、敌对分子对我渗透的“主战场”和发布命令的“主渠道”，管理社会组织的传统工作模式已远不能适应现实需要。

三、加强新社会组织管理的对策建议

（一）统一思想认识，切实加强党和政府对新社会组织的领导。应转变观念，用历史的、发展的眼光审视新社会组织在构建社会主义和谐社会中的重要作用以及法律地位，充分认识社会组织是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是参与社会建设与管理不可或缺的一支重要力量。应高度重视社会组织的培育与管理工作，切实加强党和政府对社会组织建设的领导，准确把握社会组织的阶段性特点和本质特征，坚持一手抓培育发展，一手抓监督管理，积极引导好利用好社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，把社会组织培育发展纳入经济和社会发展规划，列入政府对各地各部门的考核指标。应重视加强领导机构建设，加强联络员培养，明确部门职责，完善工作制度，定期听取汇报，研究形势任务。应高度重视在新社会组织中加强党的建设，严格党员的教育管理，加强党性修养；同时注重对社会组织专职工作人员的教育培养，对符合入党条件的发展其加入中国共产党，补充党在社会组织中的新鲜血液，努力在社会组织内部形成强大的向心力和凝聚力，保证社会组织正确的政治方向。

（二）突出工作重点，提升新社会组织为经济发展的服务能力。应结合各自特点，对不同类型的社会组织实行区别对待，分类指导。当前应重点培育发展惠及民生的公益类社会组织，动员社会力量设立非公募基金会、公益性社会团体和民办非企业单位，帮助残疾人、孤儿、老年人和困难群众生产生活，推动教育科技、文化体育、医疗卫生、社会福利、生态环保等事业发展，扩大参与公共服务，推动基本公共服务均等化；重点培育发展符合市场经济需要的行业协会，促进市场主体有序竞争，规范市场经济行为，维护市场经济秩序；重点培育发展适应社区和新农村建设要求的城乡基层社会组织，支持城乡单位、个人独立或联合组建慈善组织、文体组织、科技组织、卫生组织以及方便群众生产生活的服务组织等，加快城乡社区和新农村的经济建设、文化建设、社会建设。对涉外组织、联谊组织、社科研究机构以及业务范围过宽不易界定的社会组织要控制发展；对政治类、气功功法类、宗教类、特定群体类等较为敏感、不易掌握的社会组织严禁成立。争取通过一段时间的重点培育与规范，建立起布局均衡、结构优化、功能到位、作用明显的社会组织发展体系，进一步提升社会组织为经济社会发展的贡献率。

（三）强化政策扶持，加大对新社会组织的培育力度。一是大力完善配套扶持政策。建立健全社会组织专职工作人员的基本医疗、基本养老保险等社会保险制度；积极创造条件，为社会组织在活动场地、资金等方面提供优先、优惠政策；逐步建立政府资助机制，通过地方财政支持资金、利用社会资金等多种筹资方式，设立社会组织发展基金，重点扶持社会迫切需要的社会组织，表彰奖励对社会作出突出贡献的社会组织。二是加快政府职能转化进程。切实转变政府职能和管理方式，把行规行约制定、资质资格考核、技术质量鉴定、项目评估、行业自律、价格协调、反倾销反补贴的应诉等政府职能转移给社会组织；把法律服务、宣传培训、业务咨询、公信证明、社情调查、展览展销、慈善事务、社区服务等社会服务性和事务性工作委托给社会组织，充分发挥社会组织的职能作用。三是进一步推行购买服务制度。政府在调整优化公共财政支出结构、提高公共服务支出比重的同时，大力推行政府向社会组织购买服务制度，通过定向委托或授权、费随事转、合同管理、评估兑现等运作机制，利用社会组织的优势，降低行政服务成本，提高公共服务效率。四是要鼓励和推动规模发展。适度引入竞争机制，鼓励社会组织实行“企业化”管理，开展市场咨询、技术服务、技能培训、企业诊断、项目论证、推介新产品等服务时可收取合理费用，通过项目运作，打造有竞争力的品牌项目，推动社会组织规模化、品牌化发展，提高社会组织的规模效应。

（四）完善法规制度，提升新社会组织的自律性和诚信度。一是要完善法规政策。建议制定出台社会组织基本法律，清晰界定其内涵，明确机关单位、工商企业两大类组织之外的人民团体、群众团体、社会团体等相关的非营利性机构的社会组织性质，健全社会组织独立的监督管理体系。在此框架下，结合各类社会组织的特征，修订相关的行政法规，突破社会团体不得在同一行政区域内重复设立相同相似的组织、民办非企业单位不得设立分支机构等不合理的规定；增加对社会组织实体内容作规定的条款，明确社会组织法人制度、财产性质，规范社会组织的权利、义务，完善剩余财产处理，提出培育发展措施等内容；建立健全社会组织决策机构和监督机构，强化章程的核心地位；制定议事、选举、机构、财务、人事等各项制度，形成权责明确、协调运转、有效制衡的运行机制；明确会员代表大会、理事会、常务理事会和监事会的职责，实行民主决策、民主管理、民主监督；推进政会分开，减少社会组织的行政化色彩，在人员兼职、办公场所、财务管理等方面实现“三脱钩”，强化社会组织的独立法人意识。二是要深入开展诚信建设。要深入持久开展诚信建设活动，增强社会组织的社会责任感，规范日常行为，提高透明度。全面推行承诺服务制度，开展有偿服务活动必须公开服务内容、服务方式、服务责任，公开收费项目、收费标准，做到内容明确、责任到位、收费低廉。全面推行信息公开制度，接受捐赠、资助要严格按照与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用，并将有关情况向社会公开；收取的会费及服务收入，除用于专职工作人员的工资福利待遇和必要的办公经费外，必须用于其章程规定的业务活动，以进一步壮大社会组织。三是要加强专业队伍建设。建立健全社会组织内部激励和约束机制，发挥从业人员的积极性和主动性。逐步推行社会组织专职工作人员纳入社会工作师资格评定和职业水平评审范围，适当提高社会组织专职工作人员的工资福利待遇，促进社会优秀人才进得来、留得住，推动社会组织人才队伍逐步年轻化、专业化、职业化。

（五）健全工作机制，切实强化新社会组织的监督管理。各级党委和政府应高度重视社会组织建设，积极探索与完善社会组织监督与管理工作体制和机制。一是着力创新双重管理体制。要认真落实业务主管单位和登记管理机关双重管理体制，明确双方职责，各司其职，分工协作，密切配合，共同做好社会组织建设与管理工作。业务主管单位要切实承担起在社会组织党的建设、思想政治工作、财务和人事管理等方面的工作职责；民政部门承担社会组织登记审批、制定政策、监督检查、查处违法违纪行为及打击非法组织等职责。要采取分类指导的办法，在基层和社区、公益性民间组织中进行由民政单一管理的试点；对行业协会可探索实行统一业务主管单位的办法，以减少政府其他有关部门对行业协会的审批和过多的行政干预；对社科类、专业性社会团体和民办学校、医院等行业特点明显的民办非企业单位，仍可沿用双重管理体制。二是严格落实注册登记制度。要实行分类管理、区别对待、堵疏结合的管理办法。对中介组织、行业协会、志愿服务组织和民间公益性组织，要充分发挥他们在社会建设中的积极作用，降低准入门槛，壮大工作力量；对形形色色的境外非政府组织，按照积极稳妥、趋利避害、突出重点、注重策略的原则，设立一定门槛，严把准入关，严防其对我国实施渗透破坏活动。三是切实加强动态监督管理。针对当前我国新社会组织的发展现状，加强对社会组织的有效管理，发挥专门工作的优势，不断提高监督管理能力，努力做到“三个及时掌握”、实现“三个坚决防止”。即社会组织基本情况能够及时掌握，活动动态能够及时掌握，违法犯罪能够及时掌握，坚决防止组党结社、渗透颠覆活动，坚决防止实施经济犯罪、谋取非法利益，坚决防止组成犯罪集体、进行有组织犯罪。要建立社会组织信息公开制度，设立监督电话，接受社会查询和投诉；加强新闻舆论监督，对违背非营利组织宗旨和原则，利用不法手段、欺骗公众、牟取暴利的社会组织在新闻媒体上予以曝光。加强社会组织年度检查，重点检查社会组织遵守法律法规和有关政策、组织机构变动、财务管理和按照章程开展活动等方面情况。严厉查处社会组织违法违规行为，严厉打击和取缔非法社会组织，积极维护国家安全、社会稳定和经济秩序。要进一步整合相关部门的力量，建立起由政法、民政、监察、外事等部门参加的快速反应机制，及时处置社会组织突发性事件，形成多层次、多方位的社会组织综合监督管理体系。

（责任编辑：尤炜祥）

D616

A

1674-3040（2012）02-0015-05

2011-04-20

课题组负责人：郑曙鸣，中共浙江省委政法委员会综治协调处处长；成员：朱传日，该委员会维稳处处长；许洁，该委员会研究室副调研员。

*该课题获2010年度浙江省政法系统优秀调研成果二等奖。