切实发挥保障性住房对“惠民生、调结构、稳投资”的作用

◎ 国务院发展研究中心市场所课题组

保障性住房既是事关社会和谐稳定的民生工程，也是现阶段调整多元化住房供应体系的重点，同时在当前整体经济增速趋缓以及房地产限购、限贷政策的双重影响下，住宅投资增速出现大幅下滑，保障性住房建设对于稳定投资的功能更加凸显。因此，应利用好现阶段大规模建设保障性住房的时机，解决保障性住房建设的难点问题，切实发挥保障性住房对于“惠民生、调机构、稳投资”的作用。

保障性住房对“惠民生、调结构、稳投资”的作用

保障性住房在解决中低收入住房困难，构建合理的住房供应体系，稳定住宅投资等方面，兼具多种功能：

一是解决中低收入家庭住房困难问题，满足基本住房需求仍是保障性住房的首要功能。自2003年以来，大中城市房价持续快速攀升，部分刚性住房需求被挤出市场，导致一些中低收入家庭住房条件简陋，购房消费需求无法有效释放。而保障性住房将有利于这部分家庭实现基本住房需求，改善居住条件，并形成稳定的住房消费预期，有序释放潜在的住房消费潜力，促进社会和谐稳定发展和房地产市场平稳运行。

二是保障性住房建设有利于住房供应结构的调整和改善。保障性住房与商品住房是住房供应体系的两个方面，从多个城市调研情况看，当商品房价格快速上涨时，往往是保障性住房申请人数激增的时期，因此，统筹安排保障性住房与商品住房的供应比例，构建合理的住房供应体系十分重要。“十二五”时期以来，每年保障性住房的新开工面积都占当年住宅新开工面积的20%以上。如果截至“十二五”3600万套保障性住房建设任务完成后，我国住房保障覆盖率达到20%，住房供应结构将得到进一步优化。

三是保障性住房建设对于缓冲住宅投资下滑具有一定作用。虽然当前住宅投资增速下行是经济周期波动的客观规律，但需要警惕的是，住宅投资下滑过快，会对当前固定投资冲击较大，并引发下一轮住房供给不足和房价过快上涨，因此应重视发挥保障性住房在“稳投资”方面的作用。一方面，今年保障性住房在建工程量将高于去年水平。2012年保障性住房新开工量将不低于700万套，尽管今年新开工规模有所调减，但考虑到去年大量开工项目实际建设结转到今年的因素，今年在建工程量将达到1829万套，比上年提高6%。另一方面，今年将是保障性住房建设投资的高峰年。建设资金需求量并不意味在当年实际形成投资完成额，由于开发模式、融资方式以及具体工程进度等原因，一般会在后续2-3年内逐渐形成真实的住宅投资。据估计，2012年，保障性住房建设投资将达到1.05万亿元，比上年提高19.2%，占住宅投资的19.6%，对住宅投资增速的贡献率将达到18.9%。今年将是“十二五”时期保障性住房投资的最高点，可为其他宏观政策的预调、微调争取更多时间和空间。

当前亟需解决保障性住房建设的难点问题

一是保障性住房筹资难度大、融资成本高的问题将会更加突出。今年是保障性住房投资的高峰年，实际投资规模将超过去年，对项目筹资的要求更高。从资金供给层面看，尽管上半年两次下调存款准备金率，资金的流动性得到一定缓解，但由于一些保障性住房贷款要给予5%～10%的利率优惠，因此，商业银行缺乏支持保障性住房的积极性和主动性。特别是对于租赁型保障性住房，在3～5年项目贷款到期以后，需要提供后续资金的接续方案，才能够确保项目可持续地运营下去。

二是保障性住房建设进度与“四证”手续之间存在时间差。根据现行建设管理规章，保障性住房项目必须四证齐全才能放款。而调研了解到：在项目取得四证（国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设工程开工许可证）之前，开发企业支出的土地补偿费、拆迁费、勘察设计费、工程预付款等资金将占项目总投资的一半左右，而这个阶段又得不到资金有力支持，导致一些保障性住房土地的供给难度增大、项目进展迟缓，还有一些企业为了完成年度任务，在手续不全的情况下开工，留下政策风险隐患。

三是有些地方的基础设施配套建设相对滞后。由于部分保障性住房项目选址相对较偏，与市政供水、供暖、电力、燃气等相关市政规划衔接不足，单位投资成本较高，导致项目红线外的基础设施建设没有及时跟进，不得不使用临水临电，既为住房保障对象造成不便，又没有充分发挥保障性住房对相关投资的带动作用。

此外，近两年来开工的保障性住房将陆续进入大规模运行期，保障性住房的准入标准、审核办法、定价模式以及退出机制等后续管理亟需进一步探索完善。

加快推进保障性住房建设的政策建议

1.加大政府对保障性住房的公共资源投入力度。政府对于保障性住房具有不可推卸的责任，应建立稳定的住房保障财政预算制度和投入增长机制。对于根据保障性住房性质不同，让渡一定比例的土地出让收益，并在相关税费上给予减免。确保保障性用地供给，计划单列、优先供给，加快推进住房保障用地的储备工作。在项目风险可控的原则下，适度放宽保障性住房贷款的“四证”条件。加大保障性住房与基础设施建设的协调力度。

2.建立可持续运行的多元化保障性住房供给主体。可依托专业化的地方投融资平台或具有优良开发资质的国有开发企业，建立专门从事保障性住房建设和运营的机构，保证住房建设项目能够顺利推开。通过商品房配建、提高商业设施比例、财政贴息、协议回购、发行私募债、REITs等多种手段，形成保障性住房资金平衡模式，吸引社会力量参与保障性住房建设和管理。加大银行信贷支持力度，扩大住房公积金贷款支持保障性住房建设的试点，制定社保、年金、保险等社会资金参与保障性住房项目的优惠政策。

3.适时适度扩大保障性住房的覆盖面。在坚持保障基本住房需求的前提下，降低住房保障准入门槛，而且政策设计要从户籍人口向常住人口转变，将在城市居住一定年限、具备稳定工作、个人信用良好的外来务工人员，纳入居住地的住房保障体系，享受相同的住房保障公共服务，包括公共租赁住房、限价商品房的准入门槛以及住房公积金的缴存使用条件。

4.完善中低收入家庭住房金融支持政策。在购房贷款风险可控的基础上，降低购买保障性住房首付比例。住房公积金从租赁提取、贷款利率和贷款额度方面加大对保障性住房个人贷款支持力度，商业银行可在首套置业利率优惠的基础上，对购买保障性住房的贷款利率进一步优惠。综合考虑保障对象承受能力、市场价格和成本因素，建立合理的保障性住房定价机制。