完善改革推进机制 统筹规划和协调重大改革

◎ 宣晓伟

站在改革的角度来看，“十八大报告”是一个再次吹响改革号角的檄文，报告通篇论述了“为什么要改”、“改什么”、“怎么改”等重大问题。报告明确提出，“改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”，而要“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。

与此同时，报告还在“基本经济制度”、“分配制度”、“宏观调控制度”、“社会主义政治制度”、“行政体制”、“文化管理体制”、“社会管理体制”、“生态文明制度”等各个具体领域就如何进一步推动改革做了许多重大部署，指明了这些领域的未来改革方向和重要举措。

改革部门化的倾向对当前改革的推进造成了严重阻碍

然而，众所周知当前改革已经进入到了“深水区”，社会群体日益分化且固化，改革共识缺乏，改革进程常常受到利益群体的阻挠，改革推进乏力、难如人意。要真正能够进一步切实有效地推动改革，就需要有相应的制度创新和制度安排，仅仅依靠口号是不够的。可以看到，目前在改革推进机制上还存在许多亟待完善之处，其中最为突出的问题之一是改革部门化的倾向十分严重。所谓改革部门化，就是由具体的政府职能部门来提出与其相关的改革议题，设计改革方案，最后加以实施并对结果进行监督考评。由此造成相关的政府职能部门在这些改革事项上常常集决策、执行、监督于一身，改革常常成为了相关部门权力和利益扩张的借口和契机，部门政治在改革推进过程中扮演着重要角色。在一些重大改革事项上，由于参与部门较多，负责牵头的部门又受到自身利益的牵扯，改革很容易演变成一个各部门权力和利益争夺的战斗。职能部门在参与重大改革的过程中，由于与自身利益密切相关，改革真正的意图和目标往往先被放在一边，保住甚至扩张本部门的权力和利益则成为头等大事。因此，要真正能够继续有效推进改革，就必须要跳出改革部门化的怪圈。

与此同时，也应当看到要改变改革的部门化倾向，绝非易事。在一个高度分工的现代社会，复杂化、专门化的程度大大提高，依靠一个高度专业化、分工化的官僚体系来理性化地管理社会，是现代社会运行的必然趋势。我们国家的实际情况是政府部门主导经济社会发展各方各面，政府机构和相应的职能部门极其发达，而其余的人大、政协、社会团队的力量则相对不足。一方面是高度分工的条件下，具体的改革议题往往涉及许多具体、复杂和专业的内容，改革方案的设计者必须对相关的内容有足够的熟悉和把握。因此在现代社会，改革设计和推动绝对不是业余的机构和普罗大众可以操作的，必须依赖有专门知识、熟悉相关情况的专业机构和人士。另一方面在中国的现实条件下，只有相关的具体政府职能部门最有能力、也最有可能来设计和执行相关的改革议题，他们最为熟悉和了解情况，又具有相应的专业能力，而其他方面的力量目前还难以真正来把握和设计相应的具体改革议题。所以在某种程度上，改革部门化是中国社会在高度分工和专业化的背景下，在其他相关机构的力量还未充分成长的条件下，一种不得不选择的必然趋势。这也就解释了为什么目前大多数人都意识到部门政治在改革推进中造成的危害，但改革部门化的现象却愈演愈烈，难以遏制。

破除部门利益纠葛，实现合理分工与协作，提高改革推进程序的规范化和法治化程度

由此，要贯彻落实十八大报告的精神，真正有效推进改革，首先要解决的难题是如何完善和修正当前改革的推进机制，纠正改革部门化的倾向，破除改革过程中的部门利益和部门政治纠葛。

如前所述，考虑到中国现实的条件，破解改革部门化的根本途径是要“提高改革推进程序的规范化和法治化程度，在改革过程中真正做到决策权、执行权和监督权的分开，使得三者既相互制约又相互协调”。

首先，在改革方案的设计方面，必须要有一个超脱职能部门利益的机构加以负责或协调，从而保证改革不落入到部门政治和部门利益的窠臼之中。这个超脱部门利益的机构从长远来看应该是人大和政协，但在目前两者的能力还不足以担当推进当前紧迫的改革重任的条件下，可以考虑将一部分政府部门划拨出来，成立以专门推进改革为己任的改革机构（类似当年的体改委）。需要特别值得强调的是，一方面要保证这个机构的独立性和权威性，必须对这个机构的权限做严格的限定，这个机构只能从专业化分工的角度从事改革方案的设计，而不应承担任何的行政职能，也就是决不能参与职能部门的具体政策实施。另一方面要防止这个改革部门又形成过强的自身部门利益，尾大不掉。因为未来人大政协才是真正改革的决策机构，所以这个机构如何充分有效配合人大政协开展工作，要有相应的设计和考虑。一些事关国计民生、国家前途命运的重大改革，应逐渐在改革机构的配合下，逐渐交由人大政协来负责。在现有的条件下，首先要充分落实的是人大政协对改革的监督功能。从而在当前形成改革决策机构、具体职能部门、人大政协三方分别行使决策、执行和监督的功能。

其次，要提高改革推进程序的规范化程度。在具体改革事项的安排上，一般较小的事项可以由具体职能部门来负责组织改革方案的起草设计，但是必须接受改革部门的专业化指导，对于如何起草改革方案、保证公众参与、进行专家咨询、开展部门协商等等具体事项如何操作，不是由具体职能部门来决定，相关的程序都必须按照改革机构的规定或者相应的法律法规来操作，与此同时职能部门的改革方案应该报送改革机构进行合规性与合法性检查，从而既能发挥具体职能部门的专业能力，又避免陷入部门政治和部门利益的怪圈中。而一些重大事项的改革，涉及部门众多，同样需要利益超脱的改革部门加以统筹和协调，这个方案有条件的应由人大政协部门在改革机构的帮助下来制定，否则由改革部门来牵头，但要充分接受人大政协部门的指导和监督。

第三，要尽快出台如何推进改革的法律法规，将如何推进改革纳入法治化的轨道。就目前来看，尽管对加快改革的呼声很高，但“改什么”、“谁来改”、“怎么改”还基本处于一事一议、一事一办的局面，必须加强改革的统筹协调和顶层设计，大力加强改革推进程序的规范化和制度化建设，可以考虑尽快出台相关的“改革促进条例”，对改革推进程序加以明确化、规范化和制度化。

在改革过程中要充分调动地方的积极性，贯彻“分级决策、分级执行”的原则

中国的改革历来遵循的是“增量改革、地方试点”的逻辑，如何尊重群众首创精神、继续调动各方面积极性对于进一步推进改革至关重要。

在当前我国的中央-地方关系中，在事权划分上奉行的是在“分灶吃饭”下“事事都要各级政府共同分担”的原则，基本是“中央决策、地方执行”、各级财政共同分担的局面。一方面基本上各种大小事务都要中央管，许多地方可以管理、市场可以解决的自身事务都要靠中央部门来决策，地方分权严重不足。另一方面，中央部门的执行力极其有限，事事的具体执行都靠地方，所谓“上下一般粗”，“上面千条线，底下一根针”，从而很容易形成“上有政策、下有对策”，“政令不出中南海”，“各个地方自行其是”的局面，因此从这个角度来看是中央集权严重不足。因此，如何破解上述困局也是推进改革中所必须面对的难题。

在改革推进过程中，要充分贯彻“分级决策、分级执行”的原则，一方面，如果涉及地方自身事务（而不涉及其他地区利益）的改革方案，应当由本级人民政府制定（上级政府在一般情况下不得干预，要干预应必须经过相应的司法程序）。另一方面，如果涉及跨地区或者全国区域范围事务的改革方案，应由相应地区的人民政府或者中央政府负责制定，地方政府不得涉及。

总体来看，尽管当前改革遭遇很多困难和阻力，但人心思变、人心思改的局面已经不可阻挡，我们应该抓住难得的机遇，在推进改革的方面做出相应的体制和机制创新，破除部门政治，推进改革过程中决策权、执行权和监督权的分开，提高改革推进程序的规范化和法治化程度，真正有效地推进下一步的改革。