继续实施积极财政政策但需适度

2012-01-27陈少强王思娴

中国发展观察 2012年1期

关键词：财政政策财政政策

◎ 陈少强王思娴

2012年，中国积极财政政策延续。这意味着，2008年下半年以来的积极财政政策将在中国持续4年半之久。如何看待本次积极财政政策，是社会各界共同关心的问题。本文拟就2012年积极财政政策的背景、注意事项以及内容要点谈一些看法。

继续实施积极财政政策的三大理由

中国继续推行积极财政政策，是经济社会发展的客观要求，政策本身也具有操作空间。

（一）巩固宏观调控成果

2011年，中国在4万亿元投资计划进入尾声，世界经济不景气、通货膨胀严重等背景下实施了积极财政政策。在各种政策手段的综合作用下，调控效果初显。按可比价格计算，2011年前3季度 GDP同比增长了9.4%，预计全年的增长超过9%。城镇居民收入稳定增长，农村居民收入增长较快。全年CPI涨幅有望控制在5.5%以内。

不过也要看到，2011年下半年以来，国内经济发展也面临众多挑战。一是经济下行趋势明显。GDP一季度同比增长9.7%、二季度增长9.5%、三季度增长9.1%，呈逐季回落态势。二是经济发展方式转变任务重。物价上涨增大了转型成本，出口放缓趋势明显，产能过剩加剧了结构调整的矛盾。社会保障、教育民生压力依然很大。出于稳增长、调结构和保民生的考虑，中国财政政策应继续呈积极态势。

（二）应对外部不确定性

当前，全球经济运行充满不确定性。欧债危机持续蔓延，发达国家经济增长普遍乏力、失业率高、消费疲弱、财政恶化、大宗商品价格高企，日本地震对全球供应链造成了显著冲击。国外经济疲软，对中国出口、外汇、就业、物价等多方面产生不利影响。从这点看，继续实施积极财政政策，也是不得已而为之。

伴随着经济业绩不佳，国外社会矛盾和变革也风起云涌。由于失业率居高不下，收入差距加大，美国出现了以“占领华尔街”为代表的激进实践，英国、法国、意大利、西班牙等发达经济体国内社会矛盾重重，埃及等国因财政紧缩导致社会动荡。在信息高度发达的今天，国外社会矛盾也很容易“传染”到国内。出于维护社会稳定以及促进社会和谐的考虑，中国也有必要延续积极财政政策。

（三）财政政策仍有空间

财政实力明显增强。2011年前11个月全国财政收入累计9.7万亿元，比上年同期增长26.8%。其中，税收收入8.5万亿元，同比增长24.7%。2011年实现全国财政收入10万亿元已无悬念。国家财政实力的增强，为积极财政政策提供了较充足的“弹药”。

财政风险总体可控。财政风险通常用赤字率（财政赤字占GDP的比重）、债务率（债务累积余额占GDP的比重）来表示，欧盟国家债务上限分别为3%和60%。虽然各国并无统一的和绝对的标准，欧盟债务指标在一定意义上仍能反应一国财政风险状况。2011年，中国赤字率预计为2%，直接债务率预计为17%（如果考虑10.7万亿元的地方债务余额，则中国综合债务率预计为40%），分别低于欧盟3%和60%的标准，中国财政风险总体可控，国家继续推行实施积极财政政策有操作空间。

财政政策空间广阔。中国外部经济发展环境虽不容乐观，扩大内需的财政政策空间仍然宽阔。与发达国家不同的是，中国工业化、城镇化进程尚未完成，农村基础设施、城镇化建设、保障房建设和产业结构转型的任务很重，财政政策在公共投资和社会事业领域大有可为。居民消费率依然偏低，财政政策拉动消费需求也有较大空间。

积极财政政策的五个着力点

中央提出，2012年宏观调控要稳中求进。相应地，积极财政政策要在稳增长、控物价、调结构、惠民生与促和谐等方面取得新突破。

（一）保持经济平稳快速发展

中国经济运行既存在着快速扩张的因素，如地方政府完成换届选举后的投资冲动，原有重点项目投资的惯性运行，投资和消费刺激政策的滞后效应等，也存在着一些不确定性因素，如经济增长下滑，国内外经济运行的不确定性等。当前积极财政政策任务是实现经济平稳快速增长，而不是实现经济全面扩张。具体而言，国家通过实施更加积极的就业政策和增加中低收入阶层收入（如支持落实最低工资制度，促进增加农民收入），提高消费预期（如实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖），创造消费环境（如大力支持商贸流通体系建设和保障消费安全体系建设），以扩大消费需求；在保持合理中央基建投资规模的同时，支持保障性安居工程、以水利为重点的农业农村基础设施建设、教育文化卫生基础设施建设、节能减排和生态建设，自主创新能力建设和战略性新兴产业发展等领域，优化投资结构；促进外贸稳定发展，稳定出口退税政策，支持劳动密集型和高技术含量、高附加值产品出口，大力发展服务贸易。

在政策手段运用方面，与前几年主要依赖扩大投资支出不同，本次积极财政政策要更加突出结构性减税的作用，让积极财政政策惠及更多行业和更多企业。结构性减税政策主要包括：降低部分进口商品关税，落实提高增值税、营业税起征点等减轻小微企业税费负担的各项政策，实施对小微企业的所得税优惠政策，在上海的交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。

（二）稳定物价总体水平

与1998年积极财政政策不同，本次积极财政政策还承担着稳定物价总水平的任务。亚洲金融危机爆发时，中国经济增长乏力，物价低迷，国家实施财政政策的目标很明确，就是扩大内需特别是扩大投资需求，并通过总需求的扩大逐步带动物价水平的提升。而本次积极财政政策的背景则是经济增长乏力和高物价二者同时并存。促增长和调物价是政府两项重点工作。在稳定物价方面，货币政策起着主要作用，积极财政政策也可以发挥积极作用，如：加快保障性住房建设，扩大有效供给，促进房价合理回归；扩大保障实现粮食稳产增产；加强重要商品物资储备和投放；实施减轻物流企业税收负担的相关政策；健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制等。

（三）加快转变经济发展方式

转变经济发展方式是一项国家长期战略，也是“十二五”时期财政政策的重要着力点。本次积极财政政策要从科技、产业、项目和企业发展四个方面促进经济发展方式转变：一是加大科技投入力度，优化科技支出结构，推动国家（重点）实验室、国家级平台、科研机构、大学科研能力建设，支持国家创新体系建设，提高科技创新能力；二是推动产业结构优化升级，加快推进物联网、海洋生物等战略性新兴产业创新发展，发展先进装备制造业，继续推进现代服务业综合试点，支持实施重大文化产业项目带动战略；三是综合运用贴息、税收优惠等政策工具，推动节能减排、生态建设和环境保护，继续加强重点节能工程建设，加快发展新能源、可再生能源和清洁能源，建立完善排污权有偿使用和交易政策体系，支持实施重点生态保护工程，加快实施国家水土保持重点建设工程；四是大力支持中小企业发展，依法设立国家中小企业发展基金，实施小微企业减半征收企业所得税政策，支持中小企业信用担保体系建设。

（四）着力保障和改善民生

民生关乎老百姓生活，关乎经济发展，也关乎社会稳定。当前保障和改善民生工作，要通过增加居民工资性收入和完善社会公共服务来实现。首先，国家要合理调整国民收入分配关系，支持建立企业职工工资正常增长和支付保障机制，提高城乡居民特别是中低收入者的收入，稳步推进事业单位实施绩效工资，推动形成合理有序的收入分配格局。其次，要完善教育、卫生、社保、就业、文化等社会公共服务机制，加大财政社会投入规模。具体包括：在支持教育优先发展，严格落实教育经费法定增长要求，确保实现国家财政性教育经费占GDP4%的目标；促进医疗卫生事业加快发展，积极推动各项基本医疗保险制度相互衔接；加强社会保障和就业工作，实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，继续提高企业退休人员基本养老金水平，适当提高城乡居民最低生活保障标准，健全失业保险制度；大幅增加财政文化投入，进一步推进博物馆、图书馆等公益性文化设施免费开放，增加农村文化建设资金投入，加大国家重点文物、大遗址、红色文化资源和非物质文化遗产保护力度；支持加强和创新社会管理，深入实施政法经费保障体制改革；支持地方特别是中西部地区开展化解地方政法机关基础设施建设债务，加强基层政权建设保障，继续加大食品安全监管经费投入，探索建立灾前防御和应急救灾相结合的政策体系。

（五）统筹城乡和区域协调发展

近年来，在国家宏观政策的正确指导下，中国出现了中西部地区发展快于东部地区，农村居民收入增幅超过城市居民收入增幅的可喜局面。但要清晰地看到，中国城乡二元结构、区域间发展不平衡是长期性的任务，农村和西部落后地区发展的脆弱性依然明显。在积极统筹城乡协调发展方面，积极财政政策内容有：切实增强农业综合生产能力，全面落实加快水利改革发展的各项财政政策，大力推进小农水重点县建设，加强中小河流治理、小型病险水库除险加固和山洪地质灾害防治，继续实施产粮大县、产粮大省奖励政策；增加农业综合开发投入，积极推进财政支农资金整合，积极支持农业产业化发展；多渠道促进农民增收，完善涉农补贴政策，健全粮、棉、油、糖等主要农产品补贴和收储制度，完善财政综合扶贫政策体系等。在促进区域协调发展方面，国家要增加对地方均衡性转移支付规模，提高财力薄弱地区落实各项民生政策的保障能力，引导中西部地区有序承接产业转移。

继续实施积极财政政策应注意适度

本次积极财政政策应体现年度特点，把握好政策力度、政策进度和政策广度的合理边界。

（一）力度适宜

积极财政政策力度不宜过小。中国支持改革、促进经济发展转型、保障民生等任务很重，积极财政政策力度过小则无法达到预期调控目标。

更重要的是，积极财政政策力度不宜过大。最近几年的积极财政政策大大增加了地方债务规模，地方债试点也强化了各地债务投资冲动。中国债务风险总量虽然可控，但债务规模增加态势十分明显，财政风险逐步加剧。“十二五”是中国经济发展方式转型的关键时期，短期内会对就业、消费和投资产生一定的负面影响，期间财政收入增长幅度预计有所下降。而且，在全球流动性过剩的情况下，积极财政政策力度过大会带动物价上涨，不利于保持物价的稳定。综上，除非全球经济再次严重衰退，预计未来几年中国将不会再次启动大规模投资计划，并转向加强和规范债务管理工作。