现阶段完善中国温室气体减排政策的思路和建议

◎ 陈健鹏

中国政府近年来采用了一系列节能减排、减缓气候变化的行动和政策，温室气体减排工作取得了显著的成效。但中国的减排政策体系尚不完善，导致了“拉闸限电”等突出问题。因此有必要对现阶段中国温室气体减排政策作进一步探讨。

完善中国温室气体减排政策的思路

（一）进一步完善和做实既有的温室气体减排政策工具。从政策工具的种类来看，中国已采取了包括标准管制政策、财政政策（不含碳税）、自愿协议、信息工具、研发政策等多种政策工具。从目前的情况来看，既有的政策工具在执行的深度、广度、效果等方面存在一些问题，完善和做实这类政策仍是现阶段中国减排工作的重点。

标准管制是中国现阶段推进温室气体减排的主要政策工具。完善的方向是以主要排放部门的增量部分作为标准管制的重点，对工业、能源、建筑、交通领域的新增产能（建筑面积、用能产品），采取从严的能源效率标准管制。对工业、能源部门的存量部分，可作为“交易机制”覆盖的优先选择。稳步扩大标准管制、财政政策、信息工具、自愿协议的实施范围，加大实施力度。建立和健全温室气体减排政策绩效评估体系，对相关部门各项规划、实施方案、项目进行全面绩效评估，进一步优化各种政策工具的操作程序，确保其有效性、公平性和透明性。

（二）稳妥推进市场化温室气体减排政策工具的应用。从长期看，应更多地发挥市场手段在减排中的基础性作用。但是在近期，碳税、碳市场等市场化手段发挥作用的条件尚不完全具备。考虑到碳税对经济社会发展的广泛影响，以及我国所处的发展阶段，在现阶段应谨慎推出碳税。考虑到我国温室气体排放总量控制难以进行、能源产业的市场化程度低、以及温室气体排放监管水平低等因素，全国性配额碳市场建设应当循序进行。

当前比较紧迫的是进行能源领域垄断行业改革、资源产品价格改革、财税体制改革、干部考核机制改革等。若这些深层次的改革得不到推进，仅片面通过碳（或能源）强度控制或总量控制，形成所谓“倒逼机制”来实现减排任务，可能难以达到预期效果，而且会产生一定的负作用。本文认为，至少在“十二五”期间，碳排放（以及能源消费）总量控制尚不成熟。

（三）加强温室气体减排政策设计和实施的协调。从政策设计上，逐步完善减排的政策体系，形成各主要政策工具之间的协调。通过财政政策（补贴、税费减免）保障“从严”的标准管制以及自愿协议等政策工具的顺利实施。在完善环境税（包括碳税）体系时，应处理好与资源税和消费税的关系。

在政策实施上，探索建立基于部门分工的统一的温室气体管理体制机制。充分发挥“国家气候变化对策协调小组”的作用，全面协调有关职能部门的政策，克服政策“碎片化”和“部门利益化”倾向。统筹协调相关部门出台的与温室气体减排密切相关的“绿色”、“低碳”、“节能减排”、“循环经济”等相关的规划、试点、实施方案、项目和资金等。

（四）协同推进与减排政策相关的深层次改革。温室气体减排政策工具（及其组合）只能部分地解决减排问题，并不能有效地解决长期的减排问题，比如减排上中央政府和地方政府的激励相容问题等。构建长效的减排机制需要和一些深层的改革相协调，共同推进。至少包括如下几个方面：第一，打破垄断、推进市场经济的进一步完善；第二，改革资源性产品的价格形成机制，推进资源性产品的市场化改革；第三，改革相关的财税体制。没有这些改革，一方面，市场化减排手段的“优势”将难以实现；另一方面，我国减排、低碳发展的深层次障碍难以破除，减排的长效机制将难以形成。

完善温室气体减排政策的建议

（一）进一步加强标准管制工作

1. 完善促进温室气体减排的标准管制法规体系。加快节能减排技术标准体系建设，适当提高准入标准，鼓励地方制定更加严格的标准。加大重点领域节能标准的研究、制定和修订，进一步健全节能标准体系。加快强制性单位产品能耗限额标准、终端用能产品强制能效标准、建筑节能标准、机动车燃油消耗量限值标准等的制定和修订工作。加大能源计量统计、节能技术评价等节能基础标准的制定和修订力度，对标准管制实施“动态化”调整。

2.加强温室气体排放各主要领域的标准管制工作。全面实施能效标准和标识,健全相关的监管和激励的政策措施。加强超前能效标准研究，逐步扩大超前能效标准的范围。提高高耗能产业准入标准。制定重点产业与产品的温室气体排放技术标准，推进企业能源管理体系建设，建立和完善企业能源审计制度。加强工业、建筑等领域的对标管理。提高交通领域的低碳燃油标准，鼓励清洁能源车，限制高排量汽车。提高建筑的节能设计标准，对建筑进行节能评级。修订建筑节能标准，提高建筑的节能标准，扩大建筑节能的强制性覆盖范围。加快绿色建筑标准的编制，完善绿色建筑地方标准体系，使标准能够覆盖不同的气候区及不同类型的建筑。

（二）进一步完善财政政策

1.拓宽财政投入渠道，加大投资力度。拓宽温室气体减排财政投入渠道,建立稳定的财政投入机制。增加应对气候变化的财政预算，将与应对气候变化相关的重点项目，包括节能减排、清洁能源开发、低碳技术创新等纳入财政预算。采用设立基金、补贴、奖励、贴息、担保等多种形式，增加财政投入。整合不同的专项资金，形成具有一定资金规模的专项资金。进一步扩大政府采购的节能、低碳产品的范围，增加节能、低碳产品采购占政府采购规模的比重。

2.改进项目管理方式，提高资金使用效率。改进节能减排资金申请的审批程序，增加项目申报和实施的透明度。建立科学的温室气体减排政策评价体系，健全第三方评估制度，对政策效果进行评估，提高资金的使用效率。加强对节能减排资金使用的监管。

（三）积极稳妥推进国内碳市场建设

1.积极开展碳交易试点工作，循序推进碳市场建设。稳步开展碳交易的试点工作，但不宜过早铺开全国性配额碳市场。尽管目前的国内的碳市场“有场无市”，但不能为了追求碳市场的繁荣而过快地推进全国性配额碳市场建设。按照先从自愿市场后强制市场、先现货市场再金融市场的顺序推进碳市场的建设。选择部分重点、具有较好的温室气体排放统计基础的行业，开展碳交易试点工作。进一步规范自愿市场，完善交易场所、交易平台和交易产品等，逐步探索和积累碳交易的经验。

2.科学合理进行碳市场设计。加强碳交易有关的标准和规则的研究。吸取“十一五”节能减排指标分解和我国二氧化硫交易实践的经验教训，高度重视碳市场的设计。实际上，我国从上世纪90年代就尝试了可交易的排放许可证这种环境政策工具，比如二氧化硫交易，但均以失败而告终。这从一定意义上反应出我国环境监管体系，包括制度背景和技术背景的“滞后”，与政策工具的应用不匹配。从大的范围来讲，“做实”我国环境监管，比如对污染物的监管，还需要一个过程。温室气体减排政策工具的使用同样面临这样的问题。对我国而言，现阶段“做实”基础的监管工作要比开展一些“交易”更有意义。

在交易主体的设计上，地方政府不宜作为交易的主体，企业应作为主要交易主体。在配额的初始分配上，初期要尽可能考虑到企业的历史排放情况，免费给企业发放配额。

（四）强化自愿协议、信息工具和研发政策

1. 推进自愿协议的应用。进一步推进温室气体减排中的自愿协议，扩大实施范围，建立健全相关保障机制。强化信贷政策工具对温室气体减排自愿协议实施的激励功能。建议在现有环保税收政策中纳入环境自愿协议相关规定, 并明确对参与环境自愿协议的企业开展节能减排等方面的研发和应用, 可给予减免税额、降低税率、提高税前扣除比例、再投资退税等税收优惠。

2.加强信息工具的应用。建议尽快修订《能源效率标识管理办法》，扩大能效标识管理范围，加强能效标识的实施力度。研究制定相应的低碳标准，建立碳标签标识制度。政府相关部门应建立有效的环境信息公开交流平台,方便企业查询有关信息, 包括节能环保法律法规、产业政策、节能减排技术和设备、环境监测计量跟踪技术和设备、节能减排经济分析和方案比选等信息。在完善政府监管体制基础上,建立能效标识管理公众参与机制。广泛、深入、持久地开展节能宣传，提高全民资源忧患意识和节约意识。

3.进一步完善研发政策。加强政府节能减排技术研发的投入，组织对共性、关键和前沿节能技术的研发。引导和鼓励私人资本进入减排技术的研发，加快构建节能减排技术创新体系。完善节能技术成果转化体系, 搭建节能技术服务平台, 加快节能减排技术推广应用。实施重大节能示范工程，促进节能技术产业化。重点攻克煤炭、电能、油气和热能等领域高效综合利用技术。高度重视碳回收与储藏技术的研发与应用。关注清洁能源技术进步的国际动向，引进国外先进的节能技术，同时积极参与清洁能源技术的研发。加强国际间节能减排新技术的合作研发。

（五）改进温室气体减排监管机制

1.完善温室气体减排监管体制机制。切实发挥“国家气候变化对策协调小组”的作用，探索建立基于部门分工统一的温室气体排放管理体制和机制，改进和完善温室气体排放监管机制。理顺节能减排监测、统计和考核“三个体系”中相关部门的关系，明确各主要部门的职能和具体分工。建立和健全温室气体减排政策绩效评估体系，完善相关的法律法规保障、管理制度、实施程序、评估方法、经费保障，对相关部门各项政策、规划、资金、项目进行绩效评估。

2.合理设定国内减排目标，谨慎使用总量控制手段。充分考虑中长期减排目标的可达性，统筹衔接好国内气候政策目标与国际承诺，合理设定国内减排（能源强度以及碳强度）目标。客观看待我国在现阶段能源消费总量刚性增长的趋势，充分考虑减排目标设定本身，以及经济发展的不确定性，现阶段应谨慎运用碳排放（能源消费）总量控制。改进（温室气体）减排目标的决策机制，建立“灵活的”减排目标事后调节机制，根据减排的完成情况适时调整减排目标。

3.建立“灵活的”减排指标管理机制。在减排指标的分解时要充分考虑行业和地区的“历史排放”。应更多从“自下而上”的角度去考虑减排指标设定和分解的合理性和可达性以及减排政策的时滞性。在减排政策的评价和考核上，不宜过分强调量化的减排指标完成情况。建立减排指标的调整机制，从制度设计上杜绝“拉闸限电”情况。

4. 加强温室气体排放监管能力建设。加快节能减排监测、认证评估与核查机构建设。从能源统计、企业能源管理体系入手，构建以“三可”（可测量、可报告、可核查）为特征的具有公信力的温室气体排放统计核算体系。在统计机构成立相关温室气体排放监测统计部门，适度增加人员编制和经费。要逐步建立和完善温室气体排放第三方核查体系，增加节能减排领域第三方认证机构的数量。尽快研究和制定涵盖工业、能源、建筑、交通等领域的碳排放标准和评价制度。加强温室气体统计核查基础建设,重点完善能源消费的监测、统计体系建设，加强交通、建筑、公共机构领域的能源统计，改进能源调查方法和核算方法。建立和完善企业能源管理体系和能源审计制度。