政府支持现代慈善事业发展的路径研究*

周进萍

(中共南京市委党校哲学教研部　江苏　南京　210001)

我国社会正在快步进入现代慈善时代，2011年“郭美美事件”引发了全社会对慈善事业发展的反思，尤其是关于政府与慈善事业之间关系的讨论。政府部门在慈善事业中如何定位、政府如何支持慈善事业发展，是目前中国慈善事业发展面临的重大问题。

一、从传统慈善到现代慈善事业

(一)现代慈善的界定

什么是现代慈善，不同的研究有不同的理解。郑功成指出现代慈善事业的本质规律：以社会成员的善爱之心为道德基础；以贫富差别为社会基础；以社会捐赠为经济基础；以民营机构为组织基础；以捐献者的意愿为实施基础；以社会成员的普遍参与为发展基础。[1]《南方周末》也提出了现代慈善的十大基本理念：施者感恩受者、对捐赠者宽容、高调慈善、来自民间的慈善压力、组织发达而不是个体单干、免税行善而不是竭泽而渔、重税施压而不是道德说教、保护尊严杜绝揭人隐私、捐赠权高于社会知情权、全民慈善优于富人慈善。[2]

所谓现代慈善，是相对于传统慈善事业在慈善理念、慈善组织、慈善体制等方面的系统转变。传统慈善主要是个体对个体的救济、恩赐、赠与行为，只涉及捐受双方、施者受者之间的简单关系。相比之下，现代慈善是有法律规制的组织行为，涉及捐赠人、接受和管理捐款的慈善机构及受助人三方的复杂关系。正如麦肯锡认为，现代慈善事业至少有五个要素：慈善资源、信息与筹集渠道、慈善组织、监督与税收体系和慈善文化。所以，我们可以简单勾勒出慈善事业的轮廓：现代慈善事业应当有一套完整的监管、激励体系与惩罚体系；慈善组织具有独立的地位，既不依附于政府也不屈服于市场；慈善资源对所有慈善组织开放而非垄断在少数慈善机构手上；捐赠者根据自身的判断能力、兴趣偏好自由选择慈善机构而不是被动捐赠；细水长流、聚沙成塔的个人常规捐赠占主导地位；慈善行业生态多样化、慈善组织之间既适度竞争，又分工合作、共享资源。

(二)现代慈善理念的三大转变

1.从片利共生到互利共生[3]

所谓“片利共生”，就是对其中一方有益，对另一方却没有影响；“互利共生”，就是对共生的各个成员彼此都得到好处。对于慈善，以前我们更加倾向于片利共生的模式，也就是为慈善而慈善，不能从中要求任何回报；从慈善事业中追求一种积极有效的反馈尤其是物质利益的回报，往往被人们视为一种不道德甚至是邪恶的事情。

事实上互利共生的模式更能持续发展，正如蜜蜂授粉有利于生态系统的稳定，同时也满足了自身采蜜的需求。现代慈善事业就是打破过度强调公益对象单方获益的传统模式限制，而是从行善者自身能力与自我价值实现目标出发，找到其与公益对象之间共生、互利的可能，建立可持续性更强、效率更高的模式。传统单向受益的捐赠模式与双向受益模式相结合，相辅相成，将产生相乘效应而不只是相加效应，因为单向受益意味着慈善事业只有一个引擎，双向受益意味着为其装上了另一个引擎，极大地提高了慈善事业的发展动力。

2.从少数人到多数人

过去慈善往往被认为是政府、企业、富人、名人等少数精英群体的责任。事实上，慈善的本质是社会的，在美国大部分慈善捐款都来自于普通民众。慈善是公民之间的一种自愿互助互济行为，慈善捐赠的本质是一种公益事业，是基于公民公共意识与社会责任意识之上的自愿、自主行为，而不是外在强加的义务。因此，它既是社会善意的一种体现，也是一种充满责任感的生活方式。在现代慈善概念中，个人之所以行善，不是简单出于做好事的动机，而是个人承担对他人的社会责任，是现代公民在公共生活中主体地位的体现，营造了更好的社会公益氛围和社会凝聚力。从另一个角度来说，从少数人到多数人的慈善也是极大的拓展了现有的慈善资源，每个人时时处处皆可做慈善，聚沙成塔、集腋成裘，增强了慈善事业的可持续发展性。

3.从数量到质量

从数量到质量，意味着要追求慈善事业的效率。传统意义上的慈善就是把钱捐出去就可以了，但是并不关心捐出去的钱是否达到了应有的效果，导致了一种开张支票了事的倾向。要将慈善事业真正做到位，远非多捐赠就能实现，尤其是在现有的环境之下，单纯的捐赠模式其效果往往会大打折扣。吉利汽车的创始人李书福曾投入5000万元资助1000名品学兼优的寒门学子完成学业，居然有一些家庭并不贫困的人也获得了赞助，为此他不得不自己再掏200万去寻找真正的受助人。过去我们往往只关注捐款数额，忽视慈善的效果，捐款重硬件、轻软件，不愿为服务项目捐赠款项和支付必要的项目管理成本。慈善事业从数量到质量的要求转变，换种意义来说也是从“输血”到“造血”、从“支票”到“行动”的过程，从实际行动中提高了慈善的效率。慈善服务于公平的目的，但同样需要讲效益，慈善事业追求经济效益最大化，但不是利润最大化，而是捐赠资源发挥的公益救助作用的最大化。

二、现代慈善事业中的政府责任

慈善事业从本质上来说是社会的一种组织活动，但是在世界各国，慈善事业都与政府存在着千丝万缕的关系。在以往的研究中，人们往往更加关注政府与慈善组织之间的关系，很少从慈善事业发展的全貌去研究政府在慈善事业全过程中的地位和作用。概括来说，政府在慈善事业中至少有四种重要角色：引导员、服务员、管理员、监督员。

(一)引导员

政府作为慈善事业的引导员，一是要倡导和弘扬慈善文化，二是要引导慈善组织发展的领域和方向。慈善是中华民族的传统美德，慈善事业在中国历史上可以说是源远流长，儒家“仁爱”、“大同”的思想构成了中华文化中慈善事业的价值和信念基础。政府作为公平正义的化身，其重要职责就是引导和扩大“社会善”，重建和加强包括传统优秀慈善文化在内的社会道德核心价值体系建设。

政府应通过支持民间公益活动引导慈善事业的领域和方向，“免费午餐”就是成功的案例。2011年4月由记者邓飞发起了倡议每天捐赠3元为贫困地区学童提供免费午餐的民间慈善活动；2011年10，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠680个县市、约2600万在校学生。从“免费午餐”到农村义务教育学生营养改善计划，既是民间探索引领了国家行动，也是政府对民间慈善活动的肯定和积极引导。政府应安排一定的财政资金，通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向民间公益组织提供支持，激发慈善组织社会创新。

(二)服务员

慈善事业也被称为“第三次分配”，也被认为是政府社会保障的补充，从这个更意义上来说，政府有责任为慈善事业提供全方位的服务，营造积极宽松的发展环境。具体包括提供设立登记服务、政策咨询服务、信息咨询服务、调解仲裁服务和国际慈善组织合作道路牵线搭桥服务等。当前，很多民间慈善组织、草根组织正在迅速兴起，这些组织先天力量比较弱小，需要政府给予指导和服务，促进其向行业化、专业化发展。政府要推动信息共享，建立标准系统，展开利益合作谈判，促成行业系统规则确立。另一方面，专业化人才队伍的建设和培育也是慈善事业发展过程中必不可少的部分，政府要制定相应的专业人才培养计划，为慈善组织服务。

(三)管理员

管理员的职能主要是维护慈善事业发展的秩序，主要是通过法律和经济手段，辅之以行政管理手段履行管理职能。一是要完善相关法律法规；二是建立健全相关政策支持体系。具体来说包括税收优惠政策、年检制度、重大活动报告制度、信息公开制度、财产管理制度、法律责任制度等。对不同性质和不同形式的慈善组织在管理过程中注意求同存异：对于具有国际背景的慈善组织，主要是对国际慈善主体的甄别、国际慈善合作项目的可行性辨别方面进行相关的管理；对有官方背景的慈善组织要逐步“去行政化”，取消国家事业单位编制，取消行政级别；对处于基层的草根慈善组织、志愿者(义工)组织要加大政策扶持力度和规范引导。

(四)监督员

政府监督员的角色是保障慈善事业依法运行必不可少的角色。监督员角色职能的实施要重建政府对慈善组织监管权威：通过去行政化改革，切实克服政府操盘、政慈不分、权力越位、监管缺位的弊端；拉开政府和慈善组织距离，使慈善组织获得独立主体地位，建立政府监管权威，有效引导慈善组织规范运行。对于慈善组织的监督主要是通过透明的财务管理制度和问责制度。其一，加强财务管理；其二，加强问责制度；其三，注重构建多层次监督体系，形成由政府监管、相关利益人问责和第三方评估为主要方式，社会大众和媒体为基础的监督体系，逐步形成外律与自律相结合的监督管理机制，提高慈善组织公信力。[4]

三、政府支持慈善事业发展中需着力解决的几个问题

(一)政府对慈善事业定位不明确

我国的慈善事业在发展过程当中有许多定位不清晰的地方,慈善事业到底是民间事业还是政府管理的事业？慈善事业是不是社会救助？迄今为止还没有一个非常清楚的共识。缩小贫富差别，让改革开放的成果惠及每个社会成员，最终实现共同富裕，这是社会主义的本质，也是中国政府的应尽责任。作为第三部门的慈善事业，具有扶困助弱、补充公共资源、缩小贫富差别的功能，由于政府在人力、物力、财力等资源上的限制，慈善事业客观上成为“法定社会保障制度的有效补充，也是现代社会保障体系的一个有机组成部分”。[5]慈善组织通过自己的活动，运用自身的公信力筹集民间的资源，对被遗漏在制度性社会救助之外的需要帮助的社会成员进行救助，在化解社会问题、缩小贫富差距上发挥着独特的作用。那么，属于第二次分配的国家层面的社会保障体系与属于第三次分配的民间层面的社会慈善事业之间的关系到底如何定位？这种关系的限度，或者说平衡点在哪里？

慈善事业客观上确实具有政府社会保障的功能，但必须明确毫无疑问，慈善事业属于民间行为。在不同历史阶段，慈善事业发展选择的路径必然有所差别，定位不明确必然会阻碍慈善事业的发展。从我国现阶段的情况来看，慈善事业是政府社会保障制度的补充，政府有义不容辞的责任，但慈善事业中政府的影响力应当逐步减弱，摆脱半官方的状态，还慈善事业民间的功能。具有弹性的慈善事业应该与刚性的政府社会保障建立合作、互补、伙伴、共进的关系，但由于当前慈善组织的力量还比较弱、慈善事业发展的制度环境还不完善等因素，现代慈善事业在相当长的一段时间内还需要政府的培育和扶持，政府就是现代慈善事业义不容辞的“守夜人”。

(二)政府与慈善组织关系不协调

中国慈善事业在新世纪以来取得的巨大成就与政府部门的大力倡导和推动有很大关系，但也正因为政府的过度干预与接入，导致大量慈善组织行政化色彩浓重，为慈善行业公信力危机爆发埋下隐患。另一方面，由于长期以来慈善资源一直垄断在政府及少数官办慈善机构手中，导致民间慈善组织的生长空间受到很大抑制，民间慈善组织的创造力、灵活性与多样性未能得到有效释放。田凯指出我国政府与慈善组织之间是“支配性协作关系”：[6]从权力上来说，政府掌握了慈善组织的登记、管理、资金来源，掌握生杀大权；从功能上来说，慈善组织是为了弥补政府社会保障方面的不足，是协作关系。我国政府与慈善组织关系的悖论是，慈善组织希望政府能够减少束缚，另一方面又需要政府的扶持，慈善组织要在依赖政府支持的前提下保持独立性，这是很难实现的。

关于政府与非营利组织的关系，吉德伦、克莱默和赛拉蒙等人提出了“政府——非营利组织”关系的四种模式：政府支配模式、第三部门支配模式、双重模式、合作模式。有学者进一步将政府与慈善组织的关系概括为三种类型：(1)合作互补型(complementary)，即政府提供资助，慈善组织提供服务；(2)补充型(supplementary)，即慈善组织负责筹款，满足政府未能满足的需求；(3)对抗型(advocacy)，慈善组织作为公益利益的代表，负责推动政府进行政策改进。[7]从我国的情况来看，对于政府在慈善组织发展的过程中究竟扮演什么“角色”的问题，有三种提法，即“政府主导”、“政府倡导”、“政府引导”。当前的现状是政府“主导”、“倡导”、和“引导”三者并存，并逐步从“主导”向“倡导”和“引导”的方向发展。值得注意的是，当前涌现出的大量的草根慈善组织力量还十分弱小，需要政府的扶持，正因为此湖南省教育厅对崔永元公益基金活动“不反对、不支持、不参与”的态度引起了社会的争论，其争议背后的关键问题就是政府与慈善组织的关系如何定位。

(三)政府的慈善管理体制不完善

当前我国各类慈善要素迅速与国际接轨，在实现现代化的慈善进程中，我们的许多慈善理念和管理体制，已经严重不适应新的社会格局，推动慈善管理体制的变革就十分迫切和必要。

一是法律不健全。当前我国公益慈善领域存在很大的法律空白，政府主要通过《社会团体登记管理条例》对慈善组织进行监管，存在许多问题：慈善组织准入立法亟待改革，门槛太高；慈善信息公开立法滞后，公开性不够；慈善组织后续监管立法亟待加强，后续监管脱节；慈善事业发展激励机制立法缺失，立法正面引导不够；慈善组织法律责任体系未能得到很好构建，失信成本低廉。

二是配套政策不完善。制度相对完善的西方发达国家，致力于对慈善心灵的激发以及对利益驱动的激励与约束：一方面，通过宣教使捐赠者获得心理满足；另一方面，通过减免税收等举措使他们因善举而受益。政府的税收优惠政策是激励慈善组织发展的重要手段，税收政策的合理与否对慈善事业、慈善组织的发展有着重要影响。虽然我国颁布实施了针对社会团体的一些税收优惠政策规定，但是并没有形成一套系统的对慈善组织的发展起到促进作用的税收激励机制，税收优惠政策还存在很多缺陷：享有税收优惠政策的慈善机构数量有限、缺乏配套实施的法规细则、退税过程复杂、免税额度小等等。

三是监督管理不到位。对慈善组织的监管前提是慈善组织的运作透明、信息公开，慈善捐赠信息的公开度，实际上就意味着慈善资金运作的合理度和公平度。没有信息公开就没有公共督导，更无法建立慈善捐赠赖以生存的社会信任基础。尽管当前一些基金会及公益慈善组织也会通过自有网站、博客、微博等进行信息公开，不过仍然存在审计报告完整性不足、项目展示手段单调、缺乏个性化、缺乏与公众交流互动的平台等问题。当前，我国还没有大型国家级的慈善信息平台，缺乏对捐赠款物使用的追踪、反馈和公示制度，是阻碍慈善事业扩大规模和持续发展的重要因素。

四、政府支持现代慈善事业发展的路径研究

我国慈善事业面临着从传统慈善向现代慈善转变的复杂时期，政府的支持是保证慈善事业成功转型的重要保障，具体来说在三个层面：制定社会规范、培育社会载体以及完善社会政策。

(一)制定社会规范——法律、道德、文化

从社会规范的角度来说，政府要培育现代慈善理念，构建现代慈善事业核心价值体系，为慈善组织的发展创造良好的社会和法制环境。在法律层面来说，政府要完善慈善事业相关法律法规，加快《慈善法》出台的步伐，以法律的形式规定慈善组织的性质、形式和运作程序等，同时明确政府监督部门与社会慈善组织间的关系，明确政府职能、政府监督方式及力度，并将社会监督纳入到慈善法律体系中来。在道德层面来说，“慈善”作为一种善行或德行，主要是建立在怜悯和同情的道德感情基础上的社会行为。在现代社会，道德作为一种福利资源，其价值就在于它以一种公共规范和伦理去引导、改变人的态度和价值，扩大“社会善”和社会先进面，促进社会融洽，提升整个社会福祉。在文化的层面来说，政府要大力发展现代慈善文化，倡导公民意识、社会责任意识、社会公共精神、志愿服务精神、社会互助精神等，推动平民慈善、全民慈善的发展，将慈善转变为全民的自觉行为，形成全社会关注慈善事业、热爱慈善事业、尊重慈善事业的风气。

(二)培育社会载体——慈善组织

现代慈善事业的主体是慈善组织，政府与慈善组织是合作关系，但要从原来的“依附式”合作关系转变为“伙伴式”合作关系，对慈善组织的管理从控制型转变为支持培育型，注重对慈善组织自身能力建设的培育和支持，而非随意干预慈善组织的内部。培育慈善组织包括三个方面：促进慈善组织数量发展、提升慈善组织自身质量以及鼓励慈善组织社会创新。慈善组织数量的发展主要是指民间慈善组织数量的增加，而具有官方和半官方背景的慈善组织应逐步退出。提升慈善组织的自身质量，意味着要对于一些立足于应对社会问题，有一定社会使命驱动创业者，提出创新的解决模式的社会组织或者刚刚萌芽、处于成立筹备过程中的社会组织进行扶持，通过政府为其寻找资源、解决其生存问题，等社会组织发展成熟之后再从孵化中心出去，独立发展。社会创新是增强慈善组织活力、提高慈善事业效率的重要手段，也将成为政府、企业和民间三方合作的重要平台，鼓励慈善组织的社会创新也是政府的重要职责。

(三)完善社会政策——政策支持系统、公共信息系统、监督管理系统

政府与慈善组织要形成互动合作的“伙伴关系”，一方面慈善组织要通过自律和他律提高自身组织能力和社会公信度，另一方面政府要对慈善事业的发展提供完善的社会政策，主要包括政策支持系统、公共信息系统以及监督管理系统。

政策支持系统主要是指政府应该鼓励、支持、表彰慈善行为，建立一套完备的机制，包括财政支持、政府职能转移、税收优惠政策以及对个人慈善的鼓励支持等。改变以往对慈善组织的控制，转向以提供各种政策支持、优惠政策、改善慈善组织发展的外部环境等为主要内容，积极支持推动慈善组织的发展。税收优惠政策是促进慈善事业发展的重要动力，合理的税收优惠政策能促进慈善组织募捐的增长、慈善活动的举办，促进慈善事业快速发展。

公共信息系统是指政府要建立全国性的权威的公益信息数据和应用服务共享平台，打造集公益传播、理论研究、数据查询、项目展示、捐赠求助和交流互动为一体的信息化平台。信息公开透明是公益慈善行业的发展方向，信息都没有，就更谈不上透明。因此，政府要加大资金和人才的投入，打造政府层面的慈善事业公共信息系统；同时，要尽快出台管理办法规范慈善捐助信息的公开主体、内容、时间、方式和途径。

监督管理系统是指政府要建立起三位一体的慈善事业监管模式：即政府监督、第三方评估以及媒体公众监督与评估，推动形成法律监督、行政监管、舆论监督、公众监督、行业自律相结合的慈善监督管理机制。对慈善事业的监管不再是对慈善组织的控制，而是为了促进慈善组织的责任意识，提高慈善组织的社会公信度，保证慈善事业健康持续发展。首先是政府应建立起专门的慈善组织监管机构，实施对慈善组织的统一监管和协调。政府应坚持通过审计机构，定期与不定期地对慈善机构的财务与经营状况进行审计并公布，对违规的慈善机构予以降级直至取缔。其次是建立独立的第三方评估制度，即由具有合法资质的公信度好的中立的第三方，对慈善机构定期进行资质、财务状况、信用等级进行评估并予以公布，使各慈善机构始对捐款的使用去向保持高透明度。再次是由媒体和社会大众共同组成监督小组，对善款的使用是否科学合理与使用效率进行监督，并提供专线电话，随时接受公众的质询。

参考文献：

[1]郑功成.现代慈善事业及其在中国的发展[J].学海，2005，(2).

[2]王振耀.现代慈善的十大基本理念[N].南方周末，2011-05-12.

[3]张兵武.公益之痒——商业社会中如何做公益[M]. 北京：北京大学出版社，2011.46.

[4]邓微.关于政府与慈善组织关系的思考[EB/OL].人民网，2012-03-07.

[5]童星.社会保障理论与制度[M].南京：江苏教育出版社，2008.359.

[6]田凯.关系、限度、制度——转型中国的政府与慈善组织[M].北京：北京师范大学出版社，2011.8.

[7]谢蕾.西方非营利组织理论研究的新进展[J].国家行政学院学报，2002，(1).