运用追究问责机制维护政府形象*

曹劲松

(中共南京市委宣传部　江苏　南京　210008)

长期以来，对于政府权力的规范运行，我国已经形成了一整套比较完善的监督体系，包括人大及其常委会的监督、政协的民主监督、人民法院依法实施的监督、政府系统内部的层级监督和专门监督，以及新闻舆论监督、公民监督等。但任何形式的监督，只有与追究问责结合起来，才能真正取得实效。2009年7月，中共中央制定了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对行政主体的追究问责不再因人、因时、因地而变化。只要出现有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，就要严肃追究有关领导直至行政首长的责任，进而督促和约束政府机关和工作人员依法行使职权、履行职责。从政府形象维护的角度出发，充分完善和及时落实追究问责机制，是挽回由于政府行政过错导致形象受损的重要环节。因此，对行政过错的责任追究，对所涉及领导干部和公务人员的问责，不仅满足了公众对责任政府的形象期待，能够赢得公众对政府工作的认同和信任；而且这种知错即改、防微杜渐的惩治措施，能够以积极、有效的问责行为本身来修复和重塑政府形象。

一、明确责任担当

责任铸就形象。政府在社会管理中积极履责，提供公共服务，维护社会公正，是在公众认知中建立起良好形象的根本所在。只有建立和完善各级政府机构及其官员公开透明的职责体系，明晰各自的责任边界，才能进行有效的追究问责。

(一)政府职责公开透明

随着政务公开的有序推进，各级政府职责越来越为公众所了解，人们对政府工作的期待和依赖也越来越高。虽然我国政府机构改革已经迈出了坚实的步伐，但“大政府、小社会”的社会基本运行构架还没有发生根本性的改变，改革、发展、稳定的各项诉求都落在各级政府的肩上。因而，社会上出现任何问题，总是可以追溯到政府工作中来，使得政府成为一个无限责任的主体。温家宝总理指出，一个政府要让人民满意，必须做到为民、务实、清廉。“公开透明、让权力在阳光下运行，是反腐倡廉的有效措施”，[1]也是赢得公众信赖、树立政府良好形象的基本路径。政务公开是政府施政的基本准则，各级政府一定要全面落实“以公开为原则、以不公开为例外”的政务公开要求，将各政府机构及其负责人的履职履责情况公之于众，在接受人民群众监督的过程中，积极树立可信、可亲、可敬的政府形象。

(二)责任主体边界清晰

在政府职责公开的过程中，要注意将责任主体的边界厘清，让公众了解与具体政务所对应的机构和负责人。特别是要针对在现实社会生活中存在的政府部门多头管理的交叉点和分段管理中的盲点，结合政府机构自身的改革与完善，予以明确，切实解决“都管都不管”的责任模糊问题。对于社会综合管理事项，可以通过政府机构间横向协同的方式，给出明确的责任主体。同时，要尽可能将政府机构责任与具体官员的职责担当联系起来，形成政府责任——机构责任——公务人员个体责任相统一的责任体系。明确政府工作的具体责任主体，不仅有利于充分接受公众的监督，提高公务人员的责任感和工作效能；而且为政府的内部监察与问责追究打下了基础，使绩效考核更加科学、透明、公正。在责任主体边界清晰的条件下，每一个政府工作人员作为政府形象代言人的要求也更加明确，成为公众认知与评价具体对象。

(三)危机责任切割及时

明确的责任担当既有利于政府形象的树立，也有利于政府形象的保护。一方面，在工作常态下，政府机构及其工作人员通过认真履责，扎扎实实地为公众服务，树立起良好的政府形象；另一方面，当在工作中出现过错和因官员失责发生问题时，可以通过及时、有效的责任切割，不让局部的“脓疮”感染或败坏整个政府组织，保护政府形象，减少危机带来的形象侵害。对于政府形象危机中的责任切割，不是回避问题，推诿过错，也不是找所谓的“替罪羊”，为政府机构寻求某种舆论解脱；而是从公开、明晰的责任担当出发，进行合理的问责追究。将责任公开、问题公开、问责公开，在满足公众知情权和监督权的基础上，让社会对政府监督有的放矢，有利于正确引导公共舆论的方向，使舆论批评成为社会建设性力量，促进政府不断改进和完善工作。

(四)政风建设持续深入

政风是政府的形象直接体现，也是赢得公众口碑的关键所在。一个政府的责任担当，不仅通过重大决策和实施公共服务去体现，而且通过每个政府部门及其公务人员的工作作风去体现。从影响公众认知的常态化要素的传播和积累出发，政风对形象的塑造作用更大。政风反映出政府对待责任担当的态度，政风好坏能够直接引起公众的正向与负向评价。敬业、细致、耐心、高效、热心、宽厚等良好的政风可以为政府带来好的声誉，在出现工作失误时也容易为公众所谅解；反之，粗糙、拖沓、敷衍、冷漠等恶劣的政风则给政府带来坏的声誉，即使工作不出错也不能赢得公众赞许。政府机构及其官员的懒政、惰政、庸政、乱政等行为，对政府形象的杀伤力最大，常常因个案事件导致媒体危机。持续深入地开展政风建设，应当成为政府塑造自身形象的基本要求，并在提供公共服务的过程中主动接受社会各界的评判。

二、分析问责诉求

建立规范有序的问责机制，本身并不是目的，而是作为维护政府形象的必要手段，在政府形象管理中发挥积极作用。从树立和维护政府形象的目的出发，必须认真分析对政府工作问责的各种内在诉求，包括涉事主体诉求、媒体传播诉求、公众普遍诉求和政府行政诉求。无论是问责方式，还是问责结果，只有在充分满足合理诉求的基础上，才能实现对形象维护的最佳效果。

(一)涉事主体诉求

政府行政本身是一个对象化的过程，无论是提供公共服务，还是进行社会管理，都会涉及到具体的社会成员。当作为社会成员的组织或个人受到政府机构的不公正对待，或与公务人员发生矛盾冲突，对政府工作不满意时，就会提出相应的追责诉求。此类涉及到与政府交往中社会成员的主体诉求常常是多元的，追责方式也会不同。从一般意义上分析，涉事主体的基本诉求主要有四个方面：一是对自身提出的事项予以合理解决，二是对已经造成自身的财产或名誉损失给予补偿，三是对政府机构的责任人给予追究处理，四是通过追责过程树立自身形象、扩大社会影响。在追责方式上一般也有四种选择：其一，通过行政监督寻求上级主管单位解决，其二，通过信访寻求行政裁决，其三，通过诉讼寻求法律途径解决，其四，通过媒体监督寻求舆论支持，促成问题解决。实际上，涉事主体的诉求可能以某一个方面为主，也可能多种诉求并存，有些追责方式可以同时运用。了解涉事主体诉求，往往是处理好追究问责第一步，也是在现实中化解矛盾源头、实施有效形象维护的关键所在。

(二)媒体传播诉求

在现代媒介高度发达的社会条件下，社会成员对政府工作中存在的失职、失误、失范等问题进行追责，常常会演变为媒体事件。究其原因，一方面是由于此类事件容易引发公众关注和批评，符合媒体报道需要，加上媒体信源渠道开放、线索来源广泛、报道容量充足，特别是在媒体市场竞争的环境中，又不愿轻易错过此类吸引受众的内容，因而常常被媒体纳入舆论监督的议程；另一方面，由于网络媒体的发达，事件的当事人和知情人可以通过网络提供的便捷平台进行投诉、曝光和披露，引发网上舆情和传统媒体跟进，特别是在正常渠道不能及时满足其追责诉求的情况下，主动运用媒体传播，引发社会舆论监督，不失为一种合理的选择。媒体一旦介入对政府工作的监督和问责，必然将媒体组织自身的形象诉求和传播诉求加入其中。从根本上讲，媒体代表公众利益，客观反映现实问题，坚持用事实说话，但当媒体议程启动之后，媒体组织就会在尊重传播规律基础上追求最大化的传播效果，在传播过程中体现其诉求。这种诉求包括两个基本的方面，一是在事实信息上全面、准确、客观，如权威信息发布、政府机构回应、问责结果公开等，二是在意见表达上代表公众、引导社会、彰显影响，如开展民意调查、集纳意见表达、探究问题本质等。只有充分了解媒体传播诉求，政府才能在追究问责的处理上立于主动，将媒体议程有效地与政府议程相结合，主动引导舆论，塑造自身形象。

(三)公众普遍诉求

虽然媒体在本质上代表公众的利益诉求和意见诉求，但不同媒体从自身遵循的具体价值框架出发，对同一事件的报道方向和意见表达也不尽相同，有时甚至出现比较大的差异，乃至在价值判断和意见归纳上出现对立。特别是在现行的媒体分级、分属、分类的运行体制下，本级媒体与上级媒体、本地媒体与异地媒体、时政媒体与行业媒体，在对地方政府监督报道上存在的差异性十分明显。如何透过媒体报道，了解公众的普遍诉求，已成为政府面对监督问责的一个重要环节。从现代传播的无界覆盖上看，政府树立自身形象不仅仅是面向本地媒体的受众，而是面向所有的人。这就需要针对公众的普遍诉求，合理构架追究问责的依据、程序、结果，以赢得公众的普遍认同和支持，实现政府形象塑造的最佳承载与形象传播的有效路径。作为公众普遍诉求，其核心莫过于“三真”，即事实真相、政府真诚、社会真情。

4、政府行政诉求

政府行政过程本身有着明确的工作目标和内在的秩序要求，当政府机构及其公务人员出现被服务对象追责的情形时，必然涉及到政府自身的行政诉求。通常，行政诉求必须坚持原则、规范和程序，以体现社会公正，其本身是具有刚性尺度的。依据这一刚性尺度，对在工作中出现过错的行为，必然要追究责任主体的责任，给予处分。事实上，在很多对政府工作追究问责的案例中，来自外部的问责诉求与政府内部行政诉求是一致的。这就将政府组织自身的形象树立与维护需要，同社会各界对政府形象的期待有机地统一起来，两者在舆论上的共鸣可以形成政府形象传播的合力。但是，在深化政府机构改革的复杂进程中，也会遇到外部问责诉求与内部行政诉求不一致的情形。这就需要政府在形象管理与维护的过程中，注重民意沟通与疏导，建立和完善政府决策中的民意调查、民情评估、民众参与等机制，实现政府与公众在问责导向上的一致。政府行政诉求只有最大限度地体现和满足公众需要，才能赢得公众在政府形象上的广泛认同。

三、完善追责程序

政府对有损自身形象的工作机构和责任人进行追究问责，是进行自我形象管理和维护的必要手段。从形象维护的操作层面上看，问责处理属于一种事后型的形象管理措施，其效果在于减少和挽回政府因负面事件的形象损失，促进公众形成对政府工作的积极评价和正面形象认知。要做到这一点，政府追究问责本身必须接受公众监督，依据客观事实和责任担当，对责任主体作出处理，满足各方问责诉求。从公众对政府问责的监督要求出发，不仅问责结果要公开，而且问责程序也必须透明，以此建立政府在公众心目中的公信和权威。

(一)决策实施规范

从目前出现的政府问责案例来看，政府问责在很大程度上还缺乏公开性和规范性，很多情况下是屈从于社会舆论压力，对责任主体加以问责处理。无论是“非典”期间对北京市长和卫生部长的问责，还是“松花江水污染事件”对环保部长的问责，再到“甬温线动车事故”对上海铁路局长和书记的问责，往往是在事件本身被社会舆论强烈关注后的一种减圧之举，公众并不了解政府作出问责决策的依据、原则和尺度。同时，对相关责任官员被免职或辞职后的去向也缺乏跟进性的公开与说明，使本来用于挽回、改善和树立政府责任形象的问责之举，在公众那里变得模糊起来，起不到应有的形象传播与认知效果。因此，政府对追究问责的决策必须加以规范和公开，一方面使人们切实感受到政府在处理官员失职、失责上的决心和力度，对政府树立信心和信赖；另一方面，也对政府组织自身的管理树立起一个严谨、规范的问责标杆，既起到对各级政府的示范作用，又能够引导公众准确判断政府的行政作为，形成合理的舆论批评和责任期待。

(二)内部督查健全

政府要建立规范有序的问责体系及其操作流程，除了完善必要的法律法规和内部纪律外，还要健全各项内部督查机制，保障内部监督的有效运行。从近期媒体曝光的食品、药品安全问题和一些官员腐败案件来看，公共舆论无不对政府内部监管的有效性提出质疑。为什么新闻记者能够通过调查采访发现的问题，而在政府管理的运作过程中却无从发现或得到查处？这说明政府在内部督查环节上存在着严重缺失，这种缺失极大地伤害了政府的公信力，难免让公众产生一种对政府信不过的感觉。健全政府工作的内部督查体系刻不容缓，特别是要弥补与解决政府监管职能在运行中可能出现的漏洞和问题，形成责任连贯、追溯完整、对象清晰的内部监督体系，不让任何部门及个人享有不受责任监督的特权。完善的内部督查体系，既可以对政府工作自身可能出现的失责现象起到良好的预防作用，防止形象受损；又可以在政府工作一旦出现问题时进行准确的责任认定与切割，满足公开问责的各种诉求，在减少公众对政府形象负面认知的同时，及时修复受损的政府形象。

(三)官员复出审慎

近几年来，在政府形象危机事件中，被问责官员的悄然复出一直成为媒体舆论所关注的焦点。由于缺乏对官员问责处理过程的信息公开，使公众无从了解被问责官员的后续工作情况和复出程序，以至于社会舆论对官员复出的质疑较多。特别是对于被免职的官员，其行政职级并未受影响，复出时仍为原职级的干部，也使人们对问责本身的效力产生怀疑。如果说在早期处理危机事件中，政府对官员采用免职的方式可以形成一定的舆论影响的话，那么，在当下的危机事件处理中，人们对于免职这一问责方式的运用已经习惯于从政府应对舆论批评上去理解，看不到政府责任担当与问责措施的力度所在，也不足以形成对政府形象的正向支撑力。不过，问责本身是政府负责任的一种体现，无论以何种方式处理被问责官员，影响公众认知最根本的还是看失责官员本身所付出的代价，这是问责措施作用于政府形象传播效果的关键所在。因此，政府在被问责的官员的继续培养和使用上一定要审慎，可以形成必要原则与程序，并公之于众，让社会共同监督问责后的官员履职情况，树立和巩固公众对政府的信任与支持。

(四)加强民主监督

不让被问责官员的无序复出，带给公众对政府形象负向认知的最好方法，莫过于加强对政府问责的民主监督。随着人们法制意识的增强，人们对于官员任免的程序越来越重视，特别是对一级政府负责人和政府机构一把手的任免，必须经由同级人大行使任免权。实际上，在建立追究问责机制的过程中，不是单纯地要解决政府形象管理的问题，而是要从制度和实践上进一步完善社会对政府及其官员履职尽责的民主监督。让权力在阳光下运行，是建设法治政府的根本所在。只有将政府行政过程最大限度地予以公开，置于广泛有效的监督之下，才能从根本上提高政府效能，减少和杜绝腐败现象的发生，树立和传播政府负责、清廉、高效的为民服务形象。加强民主监督，既包括政府自觉接受人大监督和人民政协监督，也包括政府自觉接受人民群众和社会监督，特别是要尊重和依法保护公民、法人和其他社会组织的监督权。政府对被问责追究的机构及其官员，一定要形成完善的民主监督体系，使问责本身切实成为政府对内优化管理、对外树立形象的有机统一过程，成为公众认知和评价政府形象的重要信息来源和事实支撑。

参考文献：

[1]温家宝.让权力在阳光下运行[J].求是，2012，(8).