促进循环经济发展的融资政策创新研究

2012-01-27张强军李云燕

再生资源与循环经济 2012年1期

张强军，李云燕

（北京工业大学循环经济研究院，北京 100124）

我国正面临经济持续高速增长与环境污染问题严重的尴尬境地，在追求经济发展的过程中，中国的生态环境付出了极大的代价。据世界银行资料显示，发展中国家需要拿出占GDP约2％～3％的资金用于环境保护，才能使环境状况有所改善，而据统计，目前我国每年环保投资总量仅为GDP的1.4％，远不能满足控制环境污染的资金要求，并且随着我国经济的快速发展，对环保的投资需求将呈持续增长趋势，循环经济的资金需求缺口也将不断扩大，环保产业资金不足已成为遏制环境污染和促进循环经济发展的关键因素。政策具有引导性，通过对促进循环经济发展的融资政策进行创新研究，引导社会资金进入循环经济领域，是循环经济进一步深入发展的基础和前提。

1 循环经济发展所面临的融资困境与原因分析

1.1 公共财政的透支与政府主导作用的缺失

目前我国环境投资的资金仍然主要靠各级政府资金，但快速城镇化对环保资金形成的巨大需求，已给政府带来沉重的财政负担。统计显示，中国在“七五”期间环保投入了476亿元，“八五”期间达1 306亿元，“九五”期间为3 447亿元，“十五”期间增长到7 000亿元。“十一五”期间，我国的环保总投资额增加到15 300亿元，年均复合增长率16.9％[1]。从政府财政收支角度看，一方面政府的支出需求越来越大；另一方面，政府财政收入占GDP的比重低位运行。据测算，财政支出占GDP的比重 1980年为27.2％，1995年降为11.7％，1998年为13.5％。这样一种低水平的财政支出格局严重制约和影响了政府正常职能的履行，难以确保社会公共性开支的最低资金需求。自1998年以来实施的积极财政政策，实质就是通过扩大赤字、债务，用投资来拉动经济增长，尽管取得了很好的效果，但依靠赤字和举债使我国的公共财政已经透支。

政府在循环经济的融资上除了公共财政的透支外，更重要的是还面临融资主导地位的缺失。首先，目前我国循环经济的制度还不完善。虽然国家2008年出台了《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》），但有关循环经济的分类标准和运行、管理、考核体系没有建立，配套法规、细则制定不及时，致使一些法律的可操作性不强，影响了循环经济的深入发展。其次，我国循环经济融资渠道狭窄。目前，我国循环经济发展的资金来源主要还是依靠政府，社会资金很少介入。这种单一的融资渠道，既造成了循环经济的资金供给约束，也降低了资源配置的效率。最后，我国政府在政策激励上的缺位。从政府政策诱导循环经济的金融支持来看，目前对循环经济项目的支持还是采用简单的费用返还、税收减免、退税等手段实现，没有充分发挥政府对循环经济发展资金支持的财政、税收和产业等综合政策引导作用。

1.2 银行放贷意愿低与资本市场机制不完善

从间接融资方式来看，银行是循环经济发展资金直接来源的主力军，然而银行放贷意愿并不高。商业银行作为现代企业，在经营中自负盈亏、风险自担，出于自身利益考虑，在放贷过程中坚持“安全性、流动性和盈利性的组合”。循环经济项目技术风险和市场风险都很大，投资周期长，这与商业银行的放贷理念是不匹配的，因而商业银行对发展循环经济的放贷积极性不高，不能形成对循环经济项目的有效支持；政策性银行在承担具体的政府融资职能时对于经济利益微薄的环保项目，往往会因为产业间利益差别的驱动，造成用于环保项目的资金向边际效益更高的产业流动转移，并且政策性银行融资规模受国家宏观调控形势所限，资金总量不足，同时政策性银行在对环保产业投资时，往往需要当地政府提供信用担保，也就是最终还款主体仍为政府财政。

从直接融资方式来看，资本市场是循环经济发展的潜在资金来源，然而资本市场的机制还不成熟。20世纪90年代以来，我国资本市场得到迅速发展，直接融资渠道的开辟改变了过去投资主体单一、风险得不到分散的状况，为环境产业发展提供源源不断低成本资金支持成为可能。但我国的资本市场还处于起步阶段，制度还很不完善，存在明显的问题：一方面，政府的“隐形担保契约”造成了市场行为的扭曲，导致由体制性安排产生了政策性租金，因此将市场风险转嫁为系统性风险。另一方面，市场准入与退出存在制度障碍，资本市场监管不力，监管机制还很不完善，且证监会的管理带有明显的计划性和行政色彩[2]。例如，在外资方面，从国家的有关政策来看，最终审批权在国家发改委，受理窗口从国家商务部转到了财政部，国家财政部一般要求环保项目所需的外资必须由地方财政承借或担保。从这一层面上看，环保产业利用外资也需要财政作为后盾，形成了地方财政的直接负债或间接负债。

2 完善政府和市场有效作用的循环经济融资体系

2.1 充分发挥和利用政府对循环经济的引导作用

2.1.1 完善法律法规，制定循环经济发展规划

完善金融支持的相关法律法规。建立法制，完善执法。法律的强制性确保了政府在执行环保政策上的力度，使得“使用者和污染者付费”原则得以贯彻执行，从而增加了制造污染者的成本，有利于从源头上根除环境破坏的根源；法律的相对稳定性确保了政府对环境投入的持续性和治理资金的稳定性，可以有效地防止环境的短期性和非连续性。政府相关部门应尽快用法律法规的形式明确各参与主体的责任，调动一切因素引导企业树立循环经济的理念，引导公众建立绿色循环消费的意识。通过借鉴国外循环经济立法的经验和在国内循环经济试点的反馈，对接全国人大常委会2008年8月29日通过的《循环经济促进法》的主要制度。

按照《循环经济促进法》的要求，因地制宜，制定各地方的循环经济发展规划。发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。用循环经济理念指导编制各类专项规划、区域规划以及城市规划。要通过编制规划，确定发展循环经济的重点领域、重点工程和重大项目，为社会资金投向循环经济指明方向。贵阳市[3]和重庆市[4]等地方相继研究与开始实施了循环经济发展规划，但是与循环经济发展规划相关的一些法律法规、指标核算体系、激励政策和技术支撑体系等还不完善，都成为加快推进循环经济发展的障碍。2010年12月，为全面贯彻落实《循环经济促进法》，指导各地科学编制本地区的循环经济发展规划，充分发挥规划的宏观指导作用，国家发展改革委组织编写了《循环经济发展规划编制指南》，各地方应该以此为契机，结合自身发展实际，制定相应的循环经济发展规划。

2.1.2 重视政府系统性作用的发挥，形成循环经济政策引导体系

由于循环经济自身的特性，决定了政府在促进循环经济发展及其融资实践中应该发挥引导作用。政府要根据循环经济的需要运用多种调控手段和监管方式，从财税、信贷、投资、产业和价格等多角度、系统性引导社会资本参与到循环经济领域。财税方面，政府应该设立专项资金，增加财政环保投资，完善财政绿色补贴，加大补贴力度，规范财政转移支付制度，通过改革资源税、调整资源税、完善消费税和设立环境税等来建立并完善绿色税收体系；信贷方面，各级财政部门应重点支持在国家政策性银行开辟发展循环经济技术企业的融资渠道，以无息贷款、低息贷款、贷款贴息、优先贷款、延长信贷周期等方式给予企业资金支持；投资方面，政府要将“减量化、再利用、资源化”等循环经济项目列为重点投资领域，对那些外部效应大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的循环经济项目、环境基础设施、生态工业园以及重大技术领域和重大项目领域，要采用直接投资或资金补助、贷款贴息等方式加大支持力度，充分发挥政府投资对社会投资的引导作用；产业方面，依据国家产业结构调整的有关规定，立足现有基础和比较优势，认真清理限制循环经济发展的不合理规定，制订并细化有利于循环经济发展的产业政策体系，引导社会资金投向资源循环利用产业，加大循环经济技术、装备和产品的示范、推广力度，形成新的经济增长点；价格方面，各地发展改革委（价格主管部门）要逐步建立能够反映资源稀缺程度、环境损害成本的价格机制，鼓励实施居民生活用水阶梯式水价制度，合理确定再生水价格，提高水资源重复利用水平，要合理调整污水和垃圾处理费、排污费等收费标准，鼓励企业实现“零排放”，要通过调整价格和完善收费政策，引导消费者使用节能、节水、节材和资源循环利用产品，引导社会资金加大对循环经济项目的投入。各项政策相互配合，形成循环经济政策引导体系[5]。

2.2 全面改进和提升支持循环经济发展的市场基础

2.2.1 有效利用促进循环经济发展的间接融资途径

间接融资是循环经济发展所需资金的主要来源途径，以商业银行和政策性银行为主。在银行机构信贷审核和决策过程中，对于能够体现发展循环经济、保护自然环境和维护生态平衡要求的客户或项目，可以给予降低利率、延长信贷期限、加大贷款额度、放宽还贷条件等优惠；而对于无视自然环境保护和生态平衡的随意投资行为，应该通过不予贷款、提高利率、强制还款等措施加以限制[6]。具体到商业银行，应该建立商业银行的环境风险评估制度，避免商业贷款的环境风险。在政策性银行方面，应该建立政策性金融制度，目前，尽管国家开发银行开展了支持循环经济发展的贷款业务，但其在循环经济基础设施建设融资、促进农村部门发展、支持环保类中小企业发展、支持环保类高科技产业发展等方面，还有许多工作要做。同时，可以借鉴国外的经验，建立专门的循环经济发展银行，为循环经济发展提供优惠的政策性资金支持。

2.2.2 多渠道拓展促进循环经济发展的直接融资途径

直接融资是循环经济进一步发展的重要资金来源途径，应该加强市场建设，强化资本市场对循环经济的支持[7]，首先，要加强主板和创业板市场的建设。根据当前金融体系从传统的以银行为中心向以资本市场为中心的变化趋势，积极支持资源循环利用企业上市融资。充分发挥资本市场在发展循环经济中的作用，鼓励、支持符合条件的资源循环利用企业申请境内外上市和再融资。在符合监管要求的前提下，鼓励企业将通过股票市场的募集资金积极投向循环经济项目。在主板市场的基础上，要加强创业板市场的建设。目前，我国环保产业尚未成熟，大多数环保企业规模不大，很难进入股票市场进行融资，进入创业板市场，成为这些中小型环保企业的理想选择。应针对创业板市场设立循环经济板块，并健全相应的政策鼓励措施。其次，要加强债券市场建设。积极通过各类债权融资产品和手段支持循环经济发展，对于综合经济效益好的国家、省级循环经济示范试点园区、企业，在符合条件的情况下，支持其发行企业（公司）债券、可转换债券和中期票据等直接融资工具。探索循环经济示范试点园区内的中小企业发行集合债券。鼓励各类担保机构为债权融资产品的发行提供担保服务。再次，发展风险投资基金，健全信用担保机制。充分利用外资，创新资产证券化产品。通过金融产品创新，建立循环经济资金的多元化供给机制，保障循环经济资金的刚性供给。

3 建立政府和市场的合作创新融资模式

3.1 项目融资模式的兴起

长期以来我国环保基础设施的投资主体都是政府，投资体制格局单一，政府指令性投资比重大，其他主体在总投资规模中所占的比例较小，这种投资结构不能满足持续发展的需要[8]。近些年，国际上比较常见项目融资模式，如BOT，TOT，PPP等已开始被引入我国环保基础设施建设中，而这些融资模式在发达国家得到了很好的实践，我国目前环保项目的资金缺口仍很大，迫切需要这些政府与市场相结合的项目融资模式来解决环保的资金问题。

BOT是“建设—经营—移交”（build-operatetransfer）的简称，在国际上尤其在发展中国家有着广泛的应用，它通常是由政府与项目投资人签订一揽子协议，约定项目投资人投资建设项目（B），并在建成后的一定期限内拥有项目经营权（O），特许经营期满后项目无偿归政府所有（T）。该模式一般用于大型的城市基础设施项目，在BOT模式的基础上，又衍生出了BOOT，BOO等相近似的模式；TOT融资模式（Transfer-operate-Transfer），避开了项目建设过程中所包含的大量风险和矛盾，同时只涉及经营权转让，不存在产权、股权问题，可以避免许多争论，比较容易使双方达成一致。PPP模式（Public Private Partnership），即公共部门与民营企业合作模式，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。PPP模式的实质是：政府通过给私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。它是为弥补BOT模式的不足而出现的一种新的融资模式，广泛应用于交通、医疗、公共安全、教育、国防和公共不动产管理等。该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制[9]。

3.2 政府和市场合作实现资金最大的有效供给

BOT等特许经营模式是比较适合于环境基础设施建设项目的融资方式，在我国环境基础设施项目建设中引入BOT等融资模式，实行特许经营制度，不仅能够对环境基础设施项目的价格进行有效地管理，并且通过特许经营，吸引非国有资本或非国有企业进入环境基础设施项目建设领城，解决政府投资严重不足的问题[10]。通过借助社会和市场的力量，能够实现资金最大程度的有效供给。如，采用BOT和PPP融资方式，可使一些急需建设而政府目前又无力建设的基础设施项目得以实施，由于其他资金的介入，可以使政府有能力提前建成基础设施项目并发挥其作用，从而加速社会生产力的发展，促进经济活力的进一步提高。而TOT模式当中，政府投资建设私人投资者不愿意承担或无力承担风险的项目，待项目运营后（此时，项目风险已经大大降低，投资者愿意投资），政府将产权和经营权转移给私人投资者，收回投资。通过TOT模式的实施，相关产业得到发展，新的经济增长点形成，带动经济更强更快增长。

然而，不同的融资方式适用的项目不尽相同，如BOT方式虽然在我国运用的时间最长、范围最广、实例最多、经验也最丰富，但BOT项目投资巨大、期限长且不确定风险大；TOT方式虽然程序简单、时间短、成本低和风险小等，但也只适合部分已建成的项目。因此，应该根据项目特点选择某种或几种模式的组合。无论何种融资方式，其核心目标都是通过政府和市场的合作，在降低风险的基础上最大限度地融资，只是方式选择有异而已，单纯强调孰优孰劣并没有实质性意义，如何选择最合适的方式和如何在一种方式内部加以完善才是真正需要思考的问题。建立开放完善的投融资体系，以便较快地融到资金，进而整合资源，这对于中国尚不成熟的环保产业解决资金总量问题，无疑具有重要意义。而通过选择恰当的融资模式，发挥各种模式的优势，对于提高中国资金使用率意义将更加深远。

4 建议

市场主导型融资模式具有强烈的趋利性，其与环保产业的公益性质及投资大、见效慢的特点有一定的冲突，单纯地依靠市场主导型融资模式会导致环保产业的不协调发展。而政府主导型投资模式，则可较好地协调资金分布的行业及地域的矛盾。但政府主导型并不是要坚持政府垄断，而是有区分的政府引导。因此，发展循环经济的资金支持要在强调政府的引导作用基础上，充分发挥市场机制的作用，需要政府综合运用规划、财税、金融、投资、产业、价格等政策措施，建立一个良性、面向市场、有利于循环经济发展的投融资政策支持体系和环境，形成有效的激励机制，引导社会资金投向循环经济，有效解决发展循环经济投入不足的问题。

通过融资主体多元化、融资方式多样化、融资结构合理化来实现循环经济融资的最大、最优化。

循环经济发展融资主体多元化。融资主体应从完全依靠政府向以政府为主导，企业、个人等市场手段相结合的多元化主体转变，实现循环经济资金的多元化供给。

循环经济发展融资方式多样化。融资方式应该从以财政补贴为主向多种政府与市场相结合的创新模式转变，使资金总量与资金使用率都得到提高。

循环经济发展融资结构合理化。随着中国对发展循环经济重视程度的不断提高，应该调整循环经济的融资结构。逐渐从单一环境保护方面拓展到资源综合利用、废物回收利用等各个方面，使融资结构日趋合理。

[1] 王金南，李烔源，梁占彬.创新中国环保产业投融资体系[J].中国科技投资，2010(04)：17-19.

[2] 岳福琴.我国资本市场的现状分析及对策研究[J].网络财富，2008(12)：231.

[3]陈军，世友，雅青.把循环经济作为“十一五”发展的主线——访全国人大代表、贵州省发展和改革委员会主任孙国强[J].科技与经济画报，2005(02)：23.

[4] 重庆市发展循环经济的主要目标和总体任务[J].中国环保产业，2004(11)：43.

[5] 关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知[J].中国投资，2010(05)：46-47.

[6] 王守淦.循环经济与银行信贷创新[J].武汉金融，2005(07)：51-52.

[7] 陈柳钦.循环经济发展需要良性的、面向市场的金融支持[J].经济前沿，2008(05)：6-8.

[8] 李黎，李华友.我国“十二五”环保产业的展望与发展研究[J].中国环保产业，2011(04)：38-41.