河南省小农水重点县工程建设管理存在问题及对策

2012-01-26李艺珍

中国水利 2012年9期

李艺珍

（河南省农田水利水土保持技术推广站，450003，郑州）

自2009年以来，国家分三批安排河南省67个县入选全国小型农田水利重点县，截至2011年10月底，第一批22个重点县三年建设任务和第二批24个重点县两年建设任务已经全部完成，总投资218 989万元，其中中央投资92 000万元，省级财政投资68 738万元，省级以下财政投资38 137万元，群众自筹19 745万元，其他投入369万元。各重点县通过工程建设，初步实现了基本农田“旱能灌、涝能排”，共新增灌溉面积254 万亩（16.93 万 hm2），恢复和改善灌溉面积 337万亩（22.47万 hm2），新增节水灌溉面积152万亩（10.13万hm2），新增节水能力 9 000 多万 m3，新增粮食生产能力56万kg。

一、主要做法

1.强化组织领导，建立政府推动机制

河南省各级领导高度重视小农水重点县建设工作，省、市两级均成立了以政府分管领导为组长、有关部门为成员的领导小组，采取听取汇报、现场检查指导、组织督导等形式，研究解决建设管理中存在的问题；各项目县成立了由县政府主要领导担任组长的建设领导小组，建立了“主要领导亲自抓，分管领导具体抓，各相关部门协调配合”的政府推动机制。自上而下营造了关心、支持、帮助小农水建设的良好氛围。

2.因地制宜，科学规划，最大限度地发挥水资源效益

河南省水资源紧缺，特别是豫西山丘区，地下水埋深大，灌溉井井深一般都在100m以上，个别井深达到350 m，出水量30~50 m3/h。在这些区域，发展井灌面积投资大，运行成本高，小农水工程规划建设的原则是“合理开发利用水资源，宜井则井，宜渠则渠，高水高用，低水低用”。如偃师市在丘陵项目区兴建坑塘、堰坝、拦河闸等小型水源工程，拦蓄地表径流；2010年在邙岭乡项目区修建引提水工程，利用当地电厂中水发展灌溉，让“望天收”耕地变成了水浇地，粮食产量大幅度增加。灵宝市某项目区地下水贫乏，且地形起伏大，不具备自流引水灌溉的条件，小农水项目规划从附近一水库取水，利用70 m的自然落差发展自压管道灌溉，解决了塬区3 000多亩（200 hm2）果园的灌溉问题，社会经济效益非常显著。

3.工程建设全面推行“四制”，规范了项目实施和管理

河南省小农水重点县项目建设全面推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。县水利局为项目法人，负责项目的组织实施和建设管理工作，派专人常驻工地加强技术指导、质量监督及协调工作；通过招标投标，公开选择有资质的专业监理单位和施工单位，以合同形式分别确定业主与施工方、监理方的权利和义务；监理单位通过组织、技术、经济和合同等措施，对项目工程的进度、质量和资金使用进行有效控制，为工程按期、保质、低耗地完成奠定了良好基础。

4.工程建后管理日益受到重视

基本做到了项目竣工，管护上马。一是建立健全组织。项目乡镇、村都建立了各类工程管护组织，制定了管护制度，明确了管护主体。二是建管结合，在工程规划和建设过程中让管护主体提前介入。如在规划实施新打井工程时，就让农民推荐的井长全过程参与，不打无主井。三是工程竣工验收后，与管护主体及时办理工程登记移交手续，明确管护范围和职责，落实管护权利和义务。

5.绩效考评制度化、规范化，促进小农水重点县项目建设管理水平全面提升

河南省各级政府和水利、财政等行政主管部门十分重视小农水重点县绩效考评工作，并将考评结果与资金分配直接挂钩。依据综合得分，对考评前3名的县分别给予300万元、200万元、200万元的资金奖励，奖励资金专项用于重点县建设项目区内农田水利设施建设；相应地对后3名县，扣减中央和省财政资金300万~200万元，而工程建设内容不减，该部分由县级财政自筹资金完成。如果发现重点县在建设管理、资金使用中有违规违纪问题，一经查实，取消重点县资格，并从取消资格之日起3年内不得重新申报，同时取消当年全省“红旗渠精神杯”先进县及参加全国先进的评选资格。

二、存在的问题

1.项目独立费用低

依据有关规定，河南省小农水项目的独立费用按不超过中央和省财政投资1%的比例计取，不足部分在项目总投资之外自筹解决。独立费用主要包括建设管理费、生产准备费、勘测设计费、建设和施工场地征用费及其他，如果按照市场价格收费，提取的独立费尚不足以支付勘测设计费和监理费，而多数县又很难在总投资外再筹措资金。因此，实施中每一项支出都受限制，甚至某些该发生的费用（如勘测费）也是能省则省，不仅给建设管理单位正常的管理工作造成了很大困难，而且给工程建设质量也带来了不利影响。

2.前期规划设计时间短，工作费用低，造成工程“先天不足”

①设计程序简单化。年度小农水项目投资确定后，省即下发通知编报实施方案，各项目县从接到通知至要求的编制完成上报时间一般为30~40天，由于时间紧迫，加之前期工作费用非常有限，勘察、测量等工作不能完全做到位，基础资料不足，设计依据不可靠，致使设计与实际存在脱节现象。如：部分井因前期未探明水文地质情况，在实施中为保证设计出水量，井深调整较多；桥涵设计跨径与其所在的渠沟断面不配套等。

②设计深度不够。年度实施方案的编制应达到初步设计的深度，而不少县还存在一定差距。突出表现在：工程规模的确定依据不足，如水源工程中塘、坝等水文分析计算不完善；有些沟渠断面大小不是严格按照其设计流量确定的；部分建筑物缺少必要的结构计算等。

③设计不够规范。如工程等级标准与其规模、所处的位置以及重要性等不符；混凝土衬砌渠道不设伸缩缝，或者衬砌厚度确定较随意；附图不全，图纸的绘制、标注及说明不符合有关要求，特别是定型设计可操作性差等。

④设计变更多。工程建设内容、数量、结构形式、规模尺寸等调整变更较多，变更报批手续不完善。

3.建设工期短，施工质量难以保证

小农水项目工程类型、数量多，分布面广，工程建设涉及占地、配套资金落实等一系列问题，组织协调工作任务重、难度大，耗时耗力，而建设工期多为3个月左右，由于赶工期，有些工序难以按常规操作。如混凝土工程养护时间低于标准龄期，强度达不到设计要求；浆砌石结构勾缝不规范，砌筑质量粗糙；排水沟断面不规则，土体夯实度不够，有些沟段路坝、树木尚未彻底清除。

4.部分灌溉井电力配套不完善

对于配电设施，小农水项目资金只能用于低压电缆设备的购置安装，变压器及高压线需要电力部门配合完成。由于个别县在项目区选择时整合资金项目没有真正落实到位，井灌工程完成后，变压器以上设施配套跟不上，使小农水工程不能及时发挥效益。

5.工程建后管护没有完全落实到位

机电井的管理基本能够落实到人，运行情况较好，对于渠沟、渠系建筑物等带有公益性的设施，由于管护资金没有着落，其管理工作比较薄弱。如排水沟淤积、杂草、秸秆堵塞现象较普遍，个别渠道、桥涵等损坏部位得不到及时修复，难以保障项目持久发挥效益。

三、对策与措施

1.适当增加独立费用的比例

参照地方同类工程的定额标准，规定一个合理的独立费及其各分项取费的费率标准，同时，考虑山区、平原项目区的特点和工程的复杂程度，以及投资额度等因素，取费标准应有一定幅度，具体操作中可以根据项目区实际情况，按规定选取各项费率。

2.加大资金整合力度

充分发挥县级政府的主导协调作用，强力整合涉农、涉水部门资金，按照“性质不变、渠道不乱、各负其责、各记其功”的原则，集中使用，整体推进，最大限度地发挥项目区综合效益。

3.工程设计和施工应早计划、早安排

在接到编报实施方案的通知前，项目建管单位应与设计单位加强沟通协作，做好项目区的工程勘察、测量等基础资料收集及实施方案编制的各项准备工作，一旦经费落实，立即编制上报；提前做好自筹资金落实、群众投工投劳组织协调和施工占地协调等各项准备工作，为项目顺利实施创造条件。

4.严格控制设计质量

根据工程的复杂程度，对设计资质提出具体要求，如对提灌站、压力输水管道、100 m以上的深井、规模较大的建筑物等技术含量较高的工程必须聘请有相应资质的单位进行设计，从源头抓好工程质量。

5.强化监督，齐抓共管，确保施工质量

项目县应对工程施工过程进行全方位监督，定期或不定期地对工程建设情况进行现场督察，发现问题立即整改；引进竞争激励机制，在标段之间定期开展观摩评比活动，取长补短，相互促进，对评比质量好的施工企业给予表彰或奖励。切实发挥监理单位的作用，监理人员、设备和措施必须按合同要求落实到位，对形成工程实体质量的原材料、半成品、机具以及施工工艺质量进行有效控制，特别是对关键的施工环节要加强监测，对隐蔽工程要有详细的施工记录。让项目乡村的干部和群众参与工程质量的监督，整个建设过程要公开透明。

6.全面落实管护责任，建立长效机制

受益县乡村各级应针对不同性质、不同类型的工程分别采取不同的管护措施和办法，制定具体的管护制度，关键是要落实好管护经费。按照“谁受益，谁负担”“以工程养工程”的原则，合理筹集资金，制定管护费用的使用办法。对于渠沟及其建筑物等公益性设施，可由受益村成立的管护队或农民用水户协会等进行管护，管护组织在运行过程中发生的费用主要从水费中解决。自流灌区的农民用水户协会自身的供水成本构成包括三项：一是原水费，即协会向供水机构买水、向供水机构上交的购水水费；二是灌溉设施的正常维护费；三是协会工作人员的误工补贴费。机电井工程可采用承包经营、股份经营或拍卖等多种形式的管护机制，井灌区可根据用电量计收浇地费用，该项费用应包括电费、设施维修费和管护人员报酬。上述后两项经费应由协会财务或承包人掌握，用于项目区工程的日常维修和管护人员报酬，以保障工程的良性运行。