全球水伙伴建言中国水资源管理制度建设——中国水资源管理制度建设高级圆桌会议综述

本刊记者 张瑜洪

我国正在推行的最严格水资源管理制度，引起了国内外有关领域和各界广泛关注。作为中国水资源保护、管理以及国际交流与合作的积极推动者，全球水伙伴中国委员会于2012年4月20日在北京举办中国水资源管理制度建设高级圆桌会议。水利部部长陈雷出席会议并致辞，十一届全国人大财经委员会副主任委员、全球水伙伴中国委员会主席汪恕诚主持会议，国家发展改革委副主任杜鹰出席会议并致辞，国务院南水北调工程建设委员会办公室副主任于幼军出席会议。来自不同地区、部门、区域、行业及各相关组织的代表和专家汇聚一堂，共同探讨加强中国水资源管理制度建设的有关问题。

我国政府高度重视并着力解决水问题。陈雷部长在会议致辞中列举了一组数据：改革开放30多年来，解决了3亿多农村人口的饮水安全问题，提前6年实现联合国水与卫生千年发展目标；以年均1%的用水低增长支撑了年均近10%的经济高速增长，在农业用水连续30多年保持零增长的情况下，粮食产量提高了78%，实现了2004年以来的八连增。中国以占世界6%的淡水资源和9%的耕地，保障了占世界21%人口的粮食安全、饮水安全。对于发展中的中国而言，这是了不起的成就，也是对世界繁荣与发展作出的重大贡献。

人多水少、水资源时空分布不均，是我国基本的国情水情。不得不正视的是，随着工业化、城镇化、农业现代化加快发展，粮食主产区、重要经济区、能源基地等用水将较快增长，工程性、资源性、水质性、管理性缺水长期存在，加之受全球气候变化影响，水资源分布更加不均，水资源供需矛盾更加突出，水生态环境保护任务更为繁重。2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确提出，把实行最严格水资源管理制度作为加快转变经济发展方式的战略举措，把建设节水型社会作为建设资源节约型、环境友好型社会的主要内容。2012年1月，国务院出台了关于实行最严格水资源管理制度的意见，对实行最严格水资源管理制度作出全面部署。

加快落实最严格水资源管理制度，是解决我国日益复杂的水资源问题的关键所在，需要全社会的共同努力。如何将最严格水资源管理制度落到实处？有哪些先进经验可资借鉴？与会代表围绕中国水资源管理制度建设这一主题，通过互动、对话和讨论，对我国最严格水资源管理制度建设提出了建议。

完善水资源管理制度和政策法规体系

新中国成立以来，我国颁布了不少涉水法律法规。但现行的中国水管理体系缺乏完善的管理制度和法规体系，与国外相比，我国的水资源法规体系仍存在较大差距。如何建立完善的水资源管理制度和政策法规体系是贯穿本次会议始终的讨论热点之一。

水利部水资源司司长陈明忠在主旨报告中着重介绍了我国实行最严格水资源管理制度的主要背景、主要内容和主要措施。实行最严格水资源管理制度，需要加快完善水资源管理制度和政策法规体系。他说，这项制度是从中国的基本水情基本国情和经济发展的需要制定的，也是从根本上解决中国水资源问题，保障经济社会可持续发展的必然选择。

山东省水利厅水资源处处长高希星在特邀专家报告中向与会代表介绍了山东省落实最严格水资源管理制度的实践。山东省人均水资源量仅322 m3，水资源严重匮乏且时空分布不均是山东省经济社会发展面临的突出问题。2010年9月山东省人民政府以227号令颁布实施了《山东省用水总量控制管理办法》。以此为标志，山东省在全国率先基本构建起最严格水资源管理的制度框架体系。

水危机已是全球关注的问题。各国在水资源管理制度建设领域的实践有可取互通之处。就如中欧流域管理项目水质专家马丁·格里菲斯所言：“看中国的中央1号文件、有关的水资源管理文件和欧盟水框架指令，尽管两者出台的文化背景不同，但还是有很多相似之处，可以讲都是为了寻求在可持续的经济和社会背景下优化水的使用。”

谈及水资源管理责任和考核制度的建立，中欧流域管理项目专家范敏泊认为：“最严格的水资源管理也指最严格的协调。欧洲水框架指令的成功，与在国家层面建立处罚制度分不开，如果不进行协调，不进行合作，那么就需要进行处罚。”

引进先进的水资源管理理念、模式和技术

搭建平台，强化国际合作与交流，互通有无，共同推进中国水资源管理制度建设，是本次高级圆桌会议的宗旨之一。

于2007年启动的中国—欧盟流域管理项目是中国与欧洲建立水资源交流平台的良好开端和成功范例。水资源交流平台的建立将引进和分享国外先进的管理理念。“我们认为，对于水资源的解决方案，恐怕找不到灵丹妙药，对中欧来说，建立这样一个共同的合作项目很重要，这可以让我们面临相同的挑战，共同探索解决问题的方案。”欧盟驻华代表团大使马库斯·艾德和对中欧流域管理项目充满信心。值得一提的是，作为中欧流域管理项目的成果之一，《流域的生态生物检测与黄河实践》一书在本次会议上举行了首发式。该书对生态生物的推测方法以及具体做法给予详细介绍，并提供了非常明晰的见解和看法，以进一步强化生态保护意识，实现水资源合理应用和生态保护。中欧流域管理项目水质专家司马博文力推新书：“实行最严格水资源管理制度，我认为至关重要，它能够确保我们拥有健康的流域。造就健康流域、健康民族需要进行很好的规划。因此我们在书中记录了欧洲的做法，以便大家理解，希望能够用于中国的实践当中。”

亚洲开发银行的一份最新报告 《加强风险管理 应对持续干旱》也在会上发布。该报告的撰写人之一，亚行首席水资源专家张庆丰在介绍报告主要内容时说：“问题无法仅仅依靠修建基础设施来解决，要加强需求管理，建立一套流量和水量分配的监测系统，提升中国应对灾害的能力，同时大幅度缩小水资源供需矛盾。”该报告以贵州省贵阳市为例，阐明了更严格的需求管理可以带来更好的经济和生态效益。

参与式水管理理念自提出以来得到国际社会的广泛认可。世界自然基金会（WWF）中国首席代表关德辉就向与会代表介绍了参与式水管理的理念。关德辉认为，有效的水资源管理系统要求我们必须集思广益，让所有的利益相关方能够参与到整个水资源管理的过程当中，通过与企业、非政府组织和其他利益相关方的紧密合作，促进水资源管理模式创新性的变革。

“水资源管理平台的应用在全球有很多成功案例，大部分都是来自中国。可以说通过可持续的水资源管理和发展确实使人类受益。”全球水伙伴总部业务主任约翰·麦兹格对中国的水资源管理满怀希望，“因此，我们要携手共进解决中国水管理的挑战，将水管理的危机既视为危险，又当作机会。改进管理，用好有限的水资源，使所有人民受益。”

完善监测系统，实现水资源有效保护

水质和水量是一个硬币的两个方面，对于水资源来说缺一不可。当前日趋严重的水污染进一步加剧了水资源短缺的矛盾。作为实行最严格水资源管理制度的核心之一，水功能区限制纳污红线管理将成为今后水资源保护的工作重点。

黄河是中国第二大河，是世界上复杂难治的河流之最，黄河流域水安全问题也是中国水安全问题的缩影。黄河流域水资源保护局局长司毅铭介绍了黄河流域实施水功能区限制纳污红线管理的整体构想与初步实践。

通过长期的实践与探索，黄河流域已初步形成以流域为单元，流域与区域相结合、水利与环保相联合的黄河水资源保护管理体系，同时，黄河流域在构建流域水功能区划及水资源保护规划体系、依法强化以入河排污口为重点的水功能区管理、积极探索水生态系统保护与修复、完善突发性水污染事件应急机制、加强水质监测网络体系建设、不断提高水资源保护现代化水平和科技支撑能力等方面也取得了显著成效。这些有益的探索，为形成有黄河流域特色的水功能区纳污红线管理模式打下了坚实的基础。

讨论中，与会代表们建议要建立全国性的水资源、水环境、水生态监测信息系统，及时掌握水质动态，为及时处理突发水污染事件，改善水环境质量，保障水资源安全，提供重要的技术支撑。据司毅铭介绍，黄河流域已形成较为完善的水质监测网络体系，流域各级水利部门水质监测机构共建有269个水质监测站点，已初步建成“常规监测与自动监测相结合、定点监测与机动巡测相结合、定时监测与实时监测相结合，加强应急监督性监测，实现水质监测信息化管理”的现代化监测体系。

实行流域综合管理，完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度

国内外的实践证明：从全流域的角度出发，基于流域生态系统内在的规律和联系来管理流域内的水资源、水环境、水生态，是解决水问题、推动流域经济与社会可持续发展的最佳途径。

2011年8月24日，国务院常务会议原则通过《太湖流域管理条例》。条例是我国首部流域综合性行政法规。条例的出台对推动太湖流域经济发展方式转变，维护太湖流域生态安全，保障太湖流域可持续发展具有重要意义，是我国流域立法的重要里程碑。

“以流域为基础实施水资源综合管理，已被越来越多的国家和地区认可。”国家发展改革委副主任杜鹰充分肯定了我国流域综合管理的成绩，“近年来，中国在流域综合管理体制改革方面取得了积极进展，积累了一些好的做法和经验。在‘十一五’‘十二五’两个水利发展五年规划中，都明确把流域综合管理体制改革作为重点工作。2007年以来开展的流域综合规划修编工作也融入了许多流域综合管理的理念。”

杜鹰以太湖流域综合治理为例，总结了太湖综合治理的经验和启示，并强调要充分考虑水资源的多种属性和流动性特点，完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转有效的协调管理体制。按照“谁污染谁治理，谁受益谁补偿”的原则，建立水资源保护与水污染防治的机制，充分发挥市场调节作用，广泛吸纳公众参与。

当前，落实最严格水资源管理制度是水资源管理工作的重中之重。“实行最严格水资源管理制度是一项极为复杂的系统工程，是对传统增长方式的革命性变革，需要全社会共同努力。”陈雷部长对实行最严格水资源管理制度提出具体要求：

一要牢固树立以人为本、人水和谐的理念，加快从供水管理向需水管理转变，从开发利用为主向开发保护并重转变，从粗放低效利用向节约高效利用转变，从注重行政管理向综合管理转变，推动经济社会发展与水资源、水环境承载能力相协调。

二要抓紧落实水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”控制指标，尽快将指标分解量化到各流域和行政区域，落实到水资源管理各个环节。

三要加快建设水资源配置和江河湖库水系连通工程，逐步构建“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源宏观配置格局，以及引排顺畅、蓄泄得当、丰枯调剂、多源互补、调控自如的江河湖库水网体系，强化水资源统一调度、科学调度。

四要全面推进节水型社会建设，突出抓好工业、农业、城市生活等领域的节水防污，搞好废污水处理回用、雨水集蓄利用、海水直接利用与淡化利用。

五要建立健全水资源合理配置、高效利用、有效保护的规划体系，抓紧完善相关配套法规、制度和标准，细化各项政策举措，大力推进水资源管理法制化进程。

六要强化水资源监控能力和科技支撑，逐步建立中央、流域和地方水资源监控管理平台和信息管理系统，全面提高监控、预警和管理能力。

七要深化水资源管理体制、水务管理体制、水价形成机制等重点领域和关键环节的改革攻坚，积极探索建立水权和水市场制度，着力破解水资源管理的体制机制障碍。

八要落实地方政府水资源管理责任主体，强化考核评估和监督，加强国情水情宣传，加大部门之间、流域之间、地方之间协调配合力度，形成水资源管理的合力。

全球水伙伴中国委员会常务副主席董哲仁在作会议总结时说，本次圆桌会议形成了五点共识：

一是中国面临着水资源短缺和水污染严重的挑战。中国政府2011年颁布了1号文件和相关的法规政策，是应对这些挑战的战略性举措。把“三条红线”作为当前水资源管理的重要目标来推动资源的开发、保护，对节约用水和水资源水环境的保护将会发挥重要的作用。

二是落实中央1号文件和相关的政策面临着巨大挑战。需要进一步进行机制和体制的改革，需要配套相关的法律和法规。要建立“三条红线”的执行细则，完善相关的技术标准、定价指标和技术体系。要完善执法监督体系建设和激励处罚的法规和机制。

三是落实最严格的水资源管理制度涉及涉水的多个政府部门，特别是涉及水利部、环保部和其他相关部委，如何能够建立起协调合作的机制，是贯彻落实中央1号文件的重要方面。另外还要促进社会公众、企业、非政府组织的广泛参与。

四是开发全国的水资源、水环境、水生态的监测信息系统，建立河湖健康评价体系，是执行“三条红线”控制的重要技术支撑。

五是开展国际合作，分享各国在水资源管理方面的先进理念、模式和技术是执行落实中国最严格水资源管理制度的重要内容。中国与欧洲建立水平台就是一个良好的开端和范例。

思想的盛宴，智慧的汇萃，观点在碰撞中产生夺目的火花。这是一次高品位的学术研讨会，又是深层次的经验交流会，既有理论水平和前瞻思考，又有现实针对性。主题集中，精彩纷呈，与会代表的热烈讨论和诚恳建议，是此次会议最丰厚的收获。