黄河流域实施水功能区限制纳污红线管理的整体构想与初步实践

2012-01-26司毅铭

中国水利 2012年9期

司毅铭

（黄河流域水资源保护局，450004，郑州）

实行最严格水资源管理制度，其三大核心内涵之一的“水功能区限制纳污红线管理”，将成为流域水资源保护今后一个时期的工作重点。如何结合本流域实际，稳步深入地推进纳污红线管理，是流域水资源保护机构所面临的重大课题。

黄河是中国第二大河，是世界上复杂难治的河流之最，黄河流域水安全问题也是中国水安全问题的缩影。探索构建行之有效且具黄河流域特色的纳污红线管理制度体系和工作格局，对于提高黄河流域水安全保障能力，乃至对于提高中国水安全保障能力，都具有十分重要的意义。

一、黄河流域水资源质量状况

1.流域水资源状况

黄河流域水资源总量为647亿m3，多年平均年天然河川径流量580亿m3。黄河流域水资源状况有三个主要特点：

①水资源贫乏。流域面积占国土面积的8.3%，年径流量仅占全国2%；流域内人均水量约为全国人均水量的1/4，耕地亩均水量仅为全国耕地亩均水量的15%。

②径流年内、年际变化大。干流及主要支流汛期7—10月径流量占全年的60%以上。黄河自有实测资料以来，相继出现了1922—1932年、1969—1974年、1990—2000年的连续枯水段，平均河川天然径流量分别相当于多年均值的74%、84%和83%。

③地区分布不均。黄河河川径流大部分来自兰州以上，年径流量占全河的61.7%，而流域面积仅占全河的28%。

2.流域水污染特征

黄河流域矿产资源和能源资源丰富，依托资源优势形成的能源化工产业相对集中，流域内工业经济发展呈现“资源消耗大、污染物排放强度高”的特点。

目前，黄河流域年入河废污水排放量约为43亿t。石油化工、煤炭、造纸等行业的COD排放量占流域工业排放量的80%以上。流域内工业废水达标排放率低，城市污水处理率低于全国平均水平。

3.流域水质变化趋势

2005年以来，黄河流域水质总体恶化趋势初步得到遏制。其中，黄河干流水质呈好转趋势，主要支流水质类别虽无较大变化，但主要污染物浓度有所下降，尤其以污染较重的渭河、洛河较为明显。

黄河流域水质变化趋势总体变好的原因主要包括：新水法、水污染防治法颁布实施和国家节能减排政策的强力推行，“十一五”水资源保护和水污染防治规划的落实，流域排污总量持平及污染物浓度降低，以黄河水量统一调度为平台的水量水质保护并重，来水条件改善和水量调度优化而形成的河道环境容量增大。

二、黄河流域实施纳污红线管理的工作基础和支撑保障

近年，水利部黄河水利委员会、黄河流域水资源保护局全面正确履行法定职能，与流域各省（自治区）人民政府及环境保护、水行政主管部门密切协作，勇于开拓，积极作为，有效遏止了黄河水环境质量恶化趋势，为黄河流域实施纳污红线管理提供了良好的工作基础和能力支撑。

1.探索建立流域与区域相结合、水利与环保相联合的黄河水资源保护管理体系

流域管理与区域管理相结合，是水法确立的水资源保护管理制度。通过长期的探索与实践，以流域为单元，流域与区域相结合、水利与环保相联合的黄河水资源保护管理体系已初步形成，在业务合作、信息共享等方面成效显著。

主要成果包括：与省（自治区）水利、环保部门建立了重大问题协商、规划衔接、联合考核、突发事件信息共享机制；与省（自治区）水行政主管部门在水功能区监督、取水及排污口设置审批方面建立分级管理体系；与省（自治区）水质监测部门建立流域机构指导协调，流域与区域水质信息共享、分工协作的工作格局。

2.构建流域水功能区划及水资源保护规划体系

2000年，按照水利部统一部署，组织开展黄河流域水功能区划，流域各省（自治区）政府相继批复行政辖区内水功能区划。2011年年底国务院批复《全国重要江河湖泊水功能区划》，其中黄河流域重要水功能区346个。

“十一五”期间，相继完成黄河流域（片）水资源综合规划水资源保护与水生态保护部分、黄河流域水生态修复与水资源保障专项规划、黄河干流城市水源地安全保障规划等专项规划。

3.依法强化以入河排污口为重点的水功能区管理

入河排污口监管是水功能区管理的重要切入点和主要抓手。2002年水法和2004年水利部颁布的《入河排污口监督管理办法》为入河排污口监管提供了法律法规保障。“十一五”期间，通过严格入河排污口设置审批，较大程度地改善了入河排污口设置无序混乱的状况。

自2007年开始，先后组织4次入河排污口联合执法检查行动，整改企业违法违规行为，效果显著。2011年，黄河流域在全国率先启动流域入河排污口全面核查，并已取得成果，为入河排污口监管提供了准确可靠的基础依据。

4.积极探索水生态系统保护与修复

近年，通过积极探索水生态系统保护与修复，黄河流域水生态质量得到显著改善。黄河实现连续12年河道不断流；黄河河口三角洲生态补水、引黄济淀、黄河源区水源涵养、乌梁素海综合治理等生态效益显著。山西省、西安浐灞等水生态系统保护与修复试点工作取得重要进展。

5.完善突发性水污染事件应急机制

2003年，黄委在全国水利系统建立第一个突发性水污染事件应急机制。自机制建立以来，黄委联手流域相关省（自治区）水利、环保部门，先后快速高效处置50余起各类突发性水污染事件，为保障黄河供水水质安全提供了有力支撑。

2011年，黄委与流域8个省（自治区）水利、环保部门共同签署《黄河流域突发性水污染事件信息通报与沟通协作框架意见》。该成果不仅是黄河突发性水污染事件应急机制在流域层面的拓展，也是建立和完善流域与区域相结合、水利与环保相联合的黄河水资源保护管理体系的一项重要实践。

6.加强水质监测网络体系建设

目前，黄河流域已形成较为完善的水质监测网络体系，流域各级水利部门水质监测机构共建有269个水质监测站点。黄委系统已初步建成“常规监测与自动监测相结合、定点监测与机动巡测相结合、定时监测与实时监测相结合，加强应急监督性监测，实现水质监测信息化管理”的现代化监测体系。

7.不断提高水资源保护现代化水平和科技支撑能力

进入21世纪以来，通过“数字黄河”工程建设、水质自动监测体系建设、黄河水资源保护重大问题研究等，水资源保护现代化水平和科技支撑能力不断提高。

2004年国内首个应用于水资源保护的数字化监控中心——黄河水资源保护监控中心建成。近期实施的二期建设，所研发的水资源保护监测管理、监督管理、应急管理三大应用系统，使黄河水资源保护信息化水平再上新台阶。

2011年高标准建成并投入运行的黄河花园口、利津水质自动监测站，和2012年正在实施建设和待建的兰州、河津、潼关等14座自动监测站，将初步形成黄河干流省界断面水质自动监测体系。

黄河下游生态需水量研究、黄河水污染应急调度技术研究、黄河水质监测关键技术研究、黄河调水调沙与水量调度生态效益研究等取得重要进展和突破，多项重大科研成果应用于生产实践，效益显著。

三、黄河流域实施纳污红线管理的构想与实践

按照实行最严格水资源管理制度的总体目标，水利部下达黄河流域重要水功能区水质达标率阶段控制指标为：2015年达到60%，2020年达到79%，2030年达到95%。全国重要水功能区水质监测覆盖率：2012年要达到60%，2015年达到80%。其中，省界监测覆盖率2012年要达到100%。

要在上述总体制度框架和总体目标框架指导下，在条件复杂、情况特殊的黄河流域有效推行纳污红线管理。

1.整体构想

关于在黄河流域实施纳污红线管理的整体构想是：以国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》和《全国重要江河湖泊水功能区划》为依据，以建立和完善流域与区域相结合的黄河水资源保护管理制度为前提，以水资源保护与水污染防治规划相衔接，做好纳污红线管理顶层设计，科学核定水域纳污能力，从严控制入河排污总量，严格水功能区达标考核，加强水质监测站网建设，构建水资源与水生态保护工程体系，深化基础规律与关键技术研究，逐步形成有黄河流域特色的水功能区纳污红线管理模式和工作格局。

在探索推进纳污红线管理的过程中，须重点突出相关体系的构建：

一是做好顶层设计，着力构建流域区域相结合、分级分类管理的水资源保护制度体系。要使这一制度更能充分发挥流域机构“综合协调、技术指导、行政执法和监督检查”四大作用，也更能充分发挥地方水行政主管部门的职能优势和支撑作用。

二是夯实基础，着力构建科学合理、操作性强的考核指标体系。明确纳污红线管理所需考核、评估指标，以及相应的总体和阶段控制目标，使纳污红线管理的依据更充分，标准更明确。

三是重视能力建设，着力构建支撑监督管理与达标考核的水质监测与应用技术研究体系。要注重流域重要信息的收集、整理、应用等基础工作，加强行政执法、监测管理以及人才队伍建设。

四是加强基本建设，着力构建以河湖健康为中心的水资源保护与水生态修复工程体系。高度重视江河湖库水系连通，增强河流自然净化能力，关注湿地建设与保护，规划入河排污口布局与整治，加强饮用水水源地保护，条件允许情况下实施生态补水措施，改善水环境，修复水生态。

在构建过程中，更要突出社会化管理。水资源保护是一项社会公益性事业，应充分体现社会化管理的理念和内涵。不仅要注重与环保等相关部门、行业的良好衔接，更要注重社会各界特别是利益相关各方的广泛参与和社会监督。