对城市绿地指标体系的理论分析与研究

李小兰，钱婵英，孔 强

(江苏省常州市规划设计院 景观所，江苏 常州 213003)

“绿地”在《辞海》中被释义为“配合环境创造自然条件，适合种植乔木、灌木和草本植物而形成的一定范围的绿化地面或区域”，或指“凡是生长植物的土地，不论是自然植被或人工栽培的，包括农林牧等生产用地及园林用地”［1］。故由此概念可以理解城市绿地为城市范围内的公共绿地。城市绿地具有重要的生态和经济功能，是城市中最接近于自然的系统，对保障城市生态环境、维护居民身心健康有着至关重要的作用。城市规划建设中科学构建城市绿色指标体系是城市绿地数量和质量的保证，也是实施和检查城市绿地的重要依据。目前，我国制定了许多相关的法律、法规，特别是针对城市绿地率、绿化覆盖率、人均公园绿地面积等指标体系进行了明确的定义和要求，旨在改善人们的生存环境，营造生态、舒适的人类家园。

1 城市绿地指标体系

1.1 城市绿地指标定义

自20世纪80年代以来，我国一直沿用3大绿地指标来指导城市建设，即人均公共绿地面积、绿地率和绿化覆盖率。自2002年起，改为人均公园绿地面积、人均绿地面积、绿地率和城市绿化覆盖率等指标，并沿用至今。城市绿地指标是体现城市绿色环境数量和质量的量化标准，它包括城市绿地的各种计量单元的选择以及指标高低的制定。选择合理的城市绿地计量单元，制定合理的绿地指标，不仅有利于城市绿地系统发展、城市环境水平及人民生活水平的提高，更有利于整个城市的可持续发展及人与自然的和谐共处［2］。

1.2 城市绿地指标现状

目前对城市绿地指标的控制，体现在城市绿地系统和城市总体规划体系的编制中，不仅为争创生态文明城市、生态园林城市等建设带来新的参考标准，也为相关政府管理部门及决策者提供了参考依据，引导城市建设与开发向科学理性、可持续发展的理想目标发展。以秦岭淮河以南、人口100万以上城市为例，在关于印发《城市绿化规划建设指标的规定》中明确:最高标准是至2010年人均公共绿地面积不少于8 m2，城市绿化覆盖率不少于35%，城市绿地率不少于30%;在《园林城市评选标准》中明确:人均公共绿地面积不少于6 m2，城市绿化覆盖率不少于35%，城市绿地率不少于30%;关于印发《创建国家园林城市实施方案》、《国家园林城市标准》的通知中明确:人均公共绿地面积不少于6.5 m2，城市绿化覆盖率不少于35%，城市绿地率不少于30%;后又调整为人均公共绿地面积不少于7.5 m2，城市绿化覆盖率不少于36%，城市绿地率不少于31%;《国家生态园林城市标准 (暂行)》中明确:人均公共绿地面积不少于10.5 m2，城市绿化覆盖率不少于41%，城市绿地率不少于34%。由此可见，对城市绿地3大指标的沿用20多年来，其指标要求总体是呈上升趋势。

2 现有城市绿地指标体系的存在问题

城市绿地指标体系作为一项重要参考标准，其目的在于真实、客观地反映城市的绿化现状和绿地建设情况，为下一步的土地利用与开发、自然景观资源融合与平衡、城市的生态可持续发展等方面提供决策依据。然而，随着对城市建设与城市规划研究的深入，发现对部分绿地指标在某些方面尚存在异议，如对绿地控制的严谨性、指标控制范围的合理性、可持续性和可操作性等方面的不足问题，降低了城市绿地评价指标体系的严谨性与统一性。

2.1 对绿地控制指标有待完善

现有绿地指标体系是在城市绿地极度缺乏、对城市绿地不够重视的情况下出台的，其目的在于引起对现有城市绿地的重视，严格控制城市现有绿地及新建绿地面积，防止绿地面积锐减和对生物多样性的破坏。20多年来，绿地指标体系对城市绿地的建设和发展起到了积极的促进和指导作用，但随着城乡一体化进程的加快，城市的迅速扩张，城市绿地面积正在萎缩，景观可利用公共城市绿地越显得弥足珍贵，因此如何使人类的生存环境更加生态，如何提升城市公共绿地景观品质，在3大指标都满足的基础上，适当增加更为严谨、科学的城市绿地指标，对全面反映城市绿地建设水平显得尤为重要。目前结合全国各地的绿地指标实践情况来看，绿地分布均匀度、城市绿地分类比重、空间结构指标、绿化三维量、叶面积指数等新型指标逐渐显现，但在测算及度量方法上还没有明确界定，因此还没有被广泛加以应用。

2.2 指标控制范围的合理性

首先，传统城市绿地指标控制的范围主要为建成区。诚然建成区内的城市绿地能够基本满足城市居民日常的休憩、活动需求，大大改善了城市内部的生态环境。然而城市建成区毕竟在城市用地规划中占有比例相对较小，其内部的绿地所起的生态作用相对也是有限的。其次，一些城市规模大、人口密度高，即使建成区绿地结构合理、人们能享受绿地带来的生态、景观价值效益，但是人均绿地面积并没有达到国家相关园林城市规范标准中所规定的人均绿地指标，将会产生局部生态效应差，生物多样性指数偏低的局面，从而使自然资源的有效保护和合理利用得不到正常发挥，出现生态斑块损伤，比如上海、杭州等人口密集型城市。因此，仅仅定义建成区界线或基数面积的大小，而不考虑人们实际日常生活中对城市公共绿地所提供的综合价值服务的享用程度，绿地的服务价值就得不到充分显现，也就是说，绿地本身的空间格局和分布情况未能反映出来。而事实上，绿地这一景观元素在空间上的分布和格局，将会极大地影响其服务功能［3］。城市绿地不仅要为人类服务、为城市居民服务，更为重要的是控制整个区域的生态环境。

2.3 可持续性考虑不够

2006年8月在新疆召开了全国节约型园林绿化现场会，建设“节约型”园林绿化已经在全国各地城市建设中形成了一定的共识，也取得了初步的成效。在2006年的全国节约型园林绿化现场会上，建设部副部长仇保兴提出了节约型城市绿化的3个具体要求，即节地、节水、节财。其中节地即节约土地，推广立体绿化［4］。因为随着人口的增加、城市的扩张，人类赖以生存的土地在逐步减少，如果一味的追求高绿地率，并不代表土地的高利用率和城市生态景观的改善，并且随着对城市生态环境要求的逐步提高，是否还要进一步扩大3大绿地指标要求及其可持续性的显现，这显然是与节约园林的目标相违背的，同时也对更为生态节能的绿化方式的推广不利。

2.4 可操作性欠缺

传统绿地指标体系数据基本上都为计算而得，存在不同程度的误差。

2.4.1 绿地率指标误差

原因在于绿地面积中比重最大的附属绿地的数据不够准确，特别是居住附属绿地数据大多采用其规划报建中的数据，但这与实际数据相差很大，导致计算绿地指标数据偏大。

2.4.2 人均公园绿地指标和公园绿地定义不明

由于各地对公园绿地定义的理解存在差异，缺乏对公园绿地的规模和类型的合理分配，为了达到公园绿地指标要求，许多城市混淆防护绿地与公园绿地、甚至是附属绿地的界定，导致人均公园绿地指标的要求形同虚设。因此在建设过程中，应根据我国现状和实践经验，同时积极借鉴国外经验，有必要在建设公园绿地的合理性上做出更加细致的考量，对相应的人均指标作出更为具体的规定。

2.4.3 绿化覆盖率指标模糊

该指标在评价过程中非常重要，但当前部分城市因为对其不够重视，数据多以绿地率为基础计算而得，而非实际遥感测量所得，造成指标测算结果不准确。

2.4.4 人口基数难以核定

绿地指标计算过程中采用建成区人口，而建成区人口往往采用的是以公安部门户籍人口统计为准的市区人口和城区人口，并非真正意义上的建成区实际人口数量，其中包括流动人口，因此也就不能真实反映出城市公共绿地作为社会公共资源分配的公平性。

3 城市绿地指标体系的建议

各级政府出于对城市考核和评比的需求，往往从数量上对城市绿地建设进行把握，但对其系统规划和建设缺乏科学判断，造成仅仅依靠面积，不顾城市绿地的结构分布、绿地分类比重及居民享用情况，导致城市绿地服务能效得不到最大限度发挥。为弥补传统城市绿地指标体系的不足，笔者认为需要进行以下4方面改进。

3.1 指标体系的完善

绿地的生态效益不仅取决于绿地面积及其覆盖面积，还取决于其空间结构以及植被的生长状况，即“绿量”。绿量是单位面积上绿色植物的总量，又称三维绿色生物量，其实质是指植物的叶量，能较准确地反映植物构成的合理性和生态效益水平［5］。因此，城市绿地指标体系应该增加考核绿量指标，而人均公园绿地指标因其界定原因，是否可以调整为人均绿地指标有待深入探讨。

3.2 指标控制范围的扩大

绿地指标体系的控制目的是为了生态、宜居、人与自然和谐共处，但目前，指标体系只控制建成区范围，而国内城市的建成区面积大多远远小于其区域范围，那么目前指标控制范围不可能真正意义达到“生态、宜居、人与自然和谐共处”的要求。随着城市的发展，考虑到人出行、休闲需求以及游憩行为规律，更多的人喜欢远距离的乡野自然、滨水区域等多样体验，单一、聚集的绿地形式已经不能满足人们的要求。随着人的日常活动半径越来越大，指标体系应该扩大绿地服务空间半径，使其具有较大的弹性空间，使控制范围覆盖其行政区划范围。如果每个行政区划都能真正满足要求，则整个国家也就能达到这一要求。

3.3 可持续性理念的加强

目前，我国在积极倡导节约型园林，而节约型园林不仅仅是一句口号，应该有具体的实施步骤和意见。不完善的绿地指标体系，使得节约型园林的创建在具体工程建设上，只能达到节水、节财，而节地恐难以达到。如果绿地指标体系进行改进，纳入绿量的指标要求，同时根据立体绿化的生态效益的大小置换或奖励绿地率比重 (立体绿化的生态效应折减指标)，那么将大大提高地方对城市立体绿化的积极性，将真正达到节地、节财、节水的要求。除此以外，还应该针对农田、水面、果园等具有一定生态效益的用地，制定绿地率比重的奖励标准和规范 (农田水系的生态效应折减指标)，以促进城市绿化建设向以人为本、生态优先的理念转变。

3.4 可操作性的提升

城市绿地指标的实践与计算是一项科学、严谨的工程，需要明晰的绿地分类标准和科学精密的测算方法，任何对统计对象和计算方法存在界定不同，都会造成指标测算结果不准确。为能够兼顾不同城市的自然地貌特征，较为客观地反映城市绿地和水域、廊道等的生态效益，有利于加强对河、湖、湿地等自然资源的保护，在城市绿地指标计算过程中，不仅要严格采用卫星遥感测试技术，还要增加部分可操作性强的辅助性指标，能充分反映城市绿地布局、结构和功能，并对城市空气质量、热岛效应等相关数据进行比对。本着实事求是的态度和目的，真正达到提升城市环境质量的目的。

4 小结

城市绿化是城市文明程度的象征，是城市生态的基础，更是人与自然和谐的基础，城市绿化的建设任重而道远，绿地规划指标是衡量城市绿化的标准，目前的城市绿地指标体系已沿用了近30年，不能真实评估城市绿地的现状和效益。在地球环境恶化严重、绿化建设数量和手段飞速发展的今天，有必要对其进行完善和提升，有必要建立更为科学、合理的法规和指标体系。

［1］ 马锦义.论城市绿地系统的组成和分类 ［J］.中国园林，2002，18(1):23-26.

［2］ 刘骏，蒲蔚然.小议城市绿地指标 ［J］.重庆建筑大学学报，2001，2(4):35-38.

［3］ 俞孔坚，李迪华，彭晋福.景观可达性作为衡量城市绿地系统功能指标的评价方法与案例 ［J］.城市规划，1999，23(8):8-11.

［4］ 仇保兴.推广节约型园林绿化 促进城市节能减排［R］.2007.

［5］ 刘常富，何兴元，陈玮，等.沈阳城市森林绿量测算［J］.应用生态学报，2007，18(6):1208-1212.