论船舶不当滞留在港口国的救济程序*

张丽英,韦家蓓

(中国政法大学国际法学院,北京 110088)

船舶不当滞留是港口国官员(Port State Control Officer,简称PSCO)在港口国监控过程中,在无明确依据证明所查船舶达到了公约或国内法要求的滞留条件的情况下,依然做出滞留决定而延误船舶正常航期的情形。由于各国PSCO的技术水平参差不齐、PSCO主观偏见等原因,在港口国监控过程中,难免会出现不当滞留的情况。船舶不适当滞留的救济,指只要当事方对滞留有异议,认为其不适当,即可提出申诉。而滞留适当与否的最终判断,是需要由申诉程序中的仲裁员、行政复议官员或诉讼程序中的法官做出决定的。

一、船舶滞留及其救济程序

(一)船舶滞留的影响及中国船舶被滞留情况

一艘船舶的滞留,小则影响船舶航期,带来营运人的经济损失;大则会给船舶、船公司及船旗国留下不良记录,导致船舶被禁止入港或同一公司/船旗下的船舶被频繁检查,影响商业运营。20世纪末,中国的远洋船舶在国外被滞留的情况较为严重。近几年来,中国船舶的滞留情况已有很大改善。表1所示为2009年及2010年挂中国旗和香港旗的船舶在Tokyo MoU区域的滞留情况。

表1 中国及香港旗船在Tokyo MoU区域内的滞留情况[1]

2011年,在TokyoMoU区域,共有1409艘船舶被滞留,其中,中国旗船只有1艘,香港旗船36艘。[3]由于中国船队中有不少香港旗船和方便旗船,因此,香港旗船的滞留情况也在一定程度上反映着中国公司所有的船舶的滞留情况。比如,上述2011年在Tokyo MoU区域被滞留的香港旗船中,就有7艘为中国大陆公司所有。[2]与之类似,2008年至2010年,中国旗船在Paris MoU区域内被检查次数为250次,只有1艘船舶被滞留;而香港旗船被检查1422次,有22艘被滞留,滞留率为1.55%。[2]在2011年的前10个月中,共有2艘中国旗船和8艘香港旗船在ParisMoU区域内被滞留。[4]

须注意的是,由于方便旗船的大量存在,上述数据并不能完整地反映出中国船舶的实际滞留情况。例如,在TokyoMoU区域,截至2012年4月,并没有滞留中国旗或香港旗的船舶,但是在其滞留的约17艘方便旗船中,有8艘属于中国大陆的船公司所有,3艘属于香港公司所有,占被滞留方便旗船总数的64.7%。[2]可见,中国船舶在海外依然会面临被滞留的情况,因此,了解各港口国的不当滞留救济程序非常必要。

(二)船舶不当滞留的救济途径

对船舶滞留的救济途径大体可以分为备忘录途径及港口国国内途径。港口国国内途径指针对PSCO的行政行为申请行政复议或提起诉讼。备忘录救济途径则是指由被滞留船舶的船旗国或船级社向港口国当局提出异议、进行协商,在争议无法解决的情况下,再由船旗国或船级社向备忘录的秘书处提起请求,由秘书处组建一个复审委员会(Detention Review Panel/Review Panel)对滞留决定进行审查。

备忘录(Memorandum)是某一地理区域内各国PSC机构间签订的政府间协议,主要负责协调各成员国的PSC活动及港口监控的信息共享。目前签订的备忘录共9个,包括巴黎备忘录(ParisMoU)、东京备忘录(Tokyo MoU)、加勒比海备忘录(Caribbean MoU)、印度洋备忘录(Indian Ocean MoU)、地中海备忘录(Mediterranean MoU)、拉丁美洲备忘录(The L atin American A greement on Port State Control of V essels)、阿布贾备忘录(A buja MoU,成员主要在中非及西非)、黑海备忘录(Black Sea MoU)和利雅得备忘录(R iyadh MoU,成员主要在海湾地区)。备忘录秘书处是备忘录日常业务的执行机构之一,通常负责会议组织、文件传递、信息交换与公布等活动。

总体来讲,通过备忘录途径对船舶不适当滞留进行申诉的效果有限①参见Tokyo MoU船舶滞留救济程序(http://www.tokyo-mou.org/)以及Paris MoU救济程序(http://www.parismou.org/Inspection—efforts/Detentions/Appeal—procedure/#2625907a-5531-48f2-9587-a9c9f0ae7379)。,主要有以下原因:其一,可以向备忘录途径申诉的主体只有船旗国及获得认证的机构(recognized organization,主要指船级社),船东和船舶经营者无权提起申诉;其二,备忘录途径本身并不具备强制性效果,如果复审委员会认为滞留决定不当,并不能直接释放船舶,只能建议滞留船舶的港口国重新考虑滞留决定;其三,备忘录下的复审委员会得出的结论不能用作支持船方寻求经济赔偿的证据。

备忘录申诉途径的有限性一定程度上是因为备忘录只是一个协调性机构,无法干涉各个成员国对自己行政权力的实施,也不可能向各个国家一样拥有丰富的港口国监控设施及专业人员。与之相较,港口国国内途径更为直接有效,并且船方当事人可以以自己的名义参与其中,谋求经济损失补偿,因此,可能是一个更好的选择。然而,国内救济程序中同样存在很多问题,下文将以三个案例进行说明。

二、港口国救济程序的实证分析

(一)美国不当滞留救济案

美国没有加入备忘录,其港口国监控制度由海岸警卫队(U nited States Coast Guard,简称U SCG)负责实施。美国的国内救济程序虽然大体包括行政复议与司法诉讼两条途径,但调整的法律条文较多,依滞留情况不同救济程序也会相应变化。这一点在2010年的the“Wilm ina Shipping A S v.U.S.”案②参见Wilm ina Shipping AS et al.v.U nited States of America,2010WL 2079905(S.D.Tex.),U nited States District Court,S.D.Texas,Corpus ChristiDivision,May 19,2010。中有明显体现。

该案中,挪威Wilm ina Shipping A S公司所有的油轮“M/T Wilm ina”号在美国港口被滞留。2010年5月4日,在船舶检查中,U SCG认为“M/T Wilm ina”号的部分缺陷违反了《防止船舶造成污染国际公约》(International Convention f orthe P reventionof Pollution f rom S hips,简称MARPOL),并认为船舶、船东或者船舶操作者可能因违反美国颁布的《防止船舶造成污染法案》(A ct to P revent Pollution f rom S hips,简称A PPS,该法案是MARPOL在美国转化适用的国内法)而要接受刑事或民事处罚。以此为由,U SCG要求美国海关边境保护局(Custom s and Border Protection,简称CBP)暂时扣留“M/T Wilm ina”号的开航许可(departure clearance)。5月7日,海岸警卫队告知船方可以签订担保放船协议(security agreement),即船方可以获得其开航许可,条件是交纳15万美元保证金并同意美方无确定期限地扣留12名船员。船方认为放船条件过高并与U SCG开始协商。在交涉期间,由于交涉没有进展,船方向法院提起诉讼,以美国政府、U SCG及CBP为被告,请求法院修改美方提出的担保协议的条件。

该案中,法院最终以没有对事管辖权(subject matter jurisdiction)为由驳回了起诉。法院认为,原告没能就法院拥有管辖权提供任何法律上的支撑,理由主要包括以下几个方面。

其一,以A PPS为依据的救济途径不能适用。首先,该法案第1910节(a)款①第1910节(a)款原文为:“Except as provided in subsection(b)of this section,any person having an interest which is,or can be,adversely affected,may bring an action on his own behalf:(1)against any person alleged to be in violation of the provisions of this chapter,or regulations issued hereunder;(2)against the Secretary where there is alleged a failure of the Secretary to perform any act or duty under this chapter which is not discretionary with the Secretary;(3)against the Secretary of the Treasurywhere there is alleged a failure of the Secretary of the Treasury to take action under Section 1908(e)of this title.”提供的司法审查程序在该案无法适用。A PPS第1910节(a)款规定了可以根据该法案提起诉讼的情形。其中,第1910节(a)(1)项适用于被告是可能的A PPS违反者的案件,明显不符合本案;第1910节(a)(2)项仅适用于美国国防部②需要注意的是,由于U SCG是美国国防部的下属机构,因此APPS可能会以“美国国防部”代指U SCG,且针对U SCG的行政复议也会向美国国防部提出。没能履行其“非自由裁量行为”的情况,而发放开航许可属于自由裁量的范畴,不受该项调整;第1910节(a)(3)项调整针对财政部的诉讼,而该案被告不包括财政部。其次,该法案1904节(g)款③第1904节(g)款原文为:“[a]person whose ship is subject to a detention order under this section may petition the Secretary,in the manner prescribed by regulation,to review the detention order.Upon receipt of a petition under this subsection,the Secretary shall affirm,modify,or withdraw the detention order within the time prescribed by regulation.”根据APPS第1901节,该法中的“the Secretary”指的是the Secretary of Department of Homeland Security,即美国国防部部长。的救济途径也无法适用。1904节是关于船舶证书、检验及滞留的规定,根据该节(g)款规定,依1904节被滞留船舶的船东可以向美国国防部申请复议(petition),但本案中原告没有进行这一程序。法官指出,即使法院认为这一程序在本案中已经是无用的(futile),该款也没有提供诉讼的依据。虽然第1904节(h)款指出,船舶依据A PPS被滞留的可以通过诉讼请求赔偿,但没有规定可以通过诉讼修改担保放船协议的条件。

其二,海事诉讼补充规则E(S upp lem entary A dm iralty R ule E)无法适用。该规则部分条款涉及所有物被扣押时的请求释放程序。规则E作为海事诉讼规则B、C、D的补充,适用于涉及海事扣押程序的对人诉讼、物权确认诉讼、占有人行使权利的诉讼和不动产物权的分割诉讼④Rule E(1)是关于其适用范围的规定,原文为:“Except as otherw ise provided,this rule applies to actions in personam with process of maritime attachment and garnishment,actions in rem,and petitory,possessory,and partition actions,supplementing Rules B,C,and D.”Rule B是In Personam Actions:A ttachment and Garnishment,Rule C是In Rem Actions:Special Provisions,Rule D是Possessory,Petitory,and Partition Actions。。法院认为,本案所涉及的是船舶开航许可协议的问题,已明确受A PPS第1908节的调整,并非规则E所调整的海事诉讼中的针对物权的行为。

其三,虽然《美国行政程序法案》(A dm inistrative P rocedures A ct,简称A PA)第704节规定了对于行政终局决定的司法审查程序,由于该案中的担保放船协议还在交涉阶段,并不构成终局决定,因此这一条也不能适用。而且,本案原告曾明确表示其认为A PA不能适用,因此否认了A PA作为确认管辖权的依据。

在笔者看来,上述三个法律似乎是从特殊法到一般法的关系。通过对涉及船舶滞留救济程序的不同法律的分析,法院最终以没有对事管辖权为由,驳回了原告的起诉。

(二)澳大利亚不当滞留救济案

澳大利亚的不当滞留救济程序也包括行政复议与诉讼两部分。根据澳大利亚向Tokyo MoU提供的材料,[5]其国内救济程序分为非正式申诉程序和正式国家申诉程序两种。依非正式申诉程序,任何与港口国监控有关的决定都可以向澳大利亚船舶检查机构Manager Ship Inspection提起异议。依正式国家申诉程序,船舶所有人或经营者可以根据《1975年行政上诉法庭法》(A dm inistrative A ppeals T ribunal A ct1975),在滞留决定做出后28日内,向澳大利亚行政上诉法庭(AA T)提出上诉。

以the“FleetManagement L td.v.A ustralian Maritime Safety A uthority”案①参见Re Fleet Management L im ited v.Australian Maritime Safety Authority,Adm inistrative Appeals Tribunal of Australia,14 February 2007,Judge J.W.Constance,2007WL 499886(AATA),[2009]ALMD 543,94 ALD 285,[2007]AATA 56。为例,该案涉及“Noble D ragon”号船舶的滞留问题,主要法律事实和案件争议如下:

2005年8月18日,“Noble D ragon”号到达澳大利亚港口Dampier,当天上午10点,澳方PSCO登船检查。在检查中,PSCO发现船舶的无线电通讯系统有故障,无法成功发送信号,这一故障并没有被记载在相关的适航证明文件里。在其完成检查并离船之前,PSCO签发了“开航前修复”(Code 17)的检查报告。当天下午,PSCO被船方告知无线电无法修复,遂再次登船进行检查,并签发了一份滞船令(detention order)将船舶滞留。

在签发滞船令的几分钟前,香港船公司向“Noble D ragon”号重新配发了一个可正常运作的无线电系统。在签发滞船令后,船长很快将新无线电系统的相关文件提交给PSCO,PSCO随即签发了无条件释放船舶的指令。

该案在实体法方面涉及《1912年澳大利亚航海法》(N avigation A ct1912)、国际习惯法Resolution A.787(19)②Resolution A.787(19)是由国际海事组织大会通过的一项决议,后经Resolution A.882(21)修正,在其附件1中规定了港口国监控的操作程序并建议成员国在实施监控时参照该程序。这一决议并不构成国际公约,只是被视为国际习惯做法。澳大利亚将这一决议中规定的港口国监控程序转化为了一份国内的操作准则,即Instruction to S urveyors63—S hip Inspections。、《澳大利亚的国内操作准则》(Instruction to S urveyors63—S hip Inspections,简称ITS63)及《海上人命安全公约》(International Convention f or the S af etyofL if e at S ea,简称SOLA S)。

原告方提出的认为船舶不当滞留的理由主要有三个:其一,船方称PSCO在签发滞船令时已经知道船舶收到了新配发的可正常运转的无线电系统;其二,根据Resolution A.787(19)附件1的2.1.4及2.6.6段,PSCO对船舶的滞留应当谨慎,并且应当注意到,所有的设备都可能出现故障,而替代部件有可能无法马上获得,在这种情况下,如果PSCO认为已有可替代的安全措施,那么船只不应当被不适当地滞留。船方认为本案中“Noble D ragon”号即属于这一情况;其三,船方认为,PSCO的初始决定是开航前修复(Code 17),说明其认为船舶缺陷还没有严重到需要滞留,因此没有理由再签发滞留船舶(Code 30)的决定。且根据ITS63附件D的第5条③参见ITS 63 Annexure D—deficiencies and detentions,Section 5:Code 17 cannot be upgraded to Code 30。,不得将Code 17升级为Code 30,因此,滞留船舶的决定是不合理的。

法官最终并未支持原告,认为船舶的滞留并无不当。原因有以下几点。

首先,针对船方称PSCO在签发滞船令前已经知道有替代的无线电系统,法官认为,由于船方没有提供任何的证据,不能证明PSCO的做法有何不当,因此该理由不成立。

其次,法官认为,虽然Resolution A.787(19)确实强调要尽量避免不适当的滞留,但是该案中对“Noble D ragon”号的滞留有着合理的理由。根据Resolution A.787(19)附件1的1.2段,PSCO在检查船舶时应当评估在该船接下来的整个航程中,如果遇到了不利情况,船舶能否在必要时与外界进行通讯。1.3段指出,如果这一评估的结果是消极的,那么强烈建议滞留船舶。法官还指出,在附件1的第3条及SOLA S公约中,都将无线电系统不能正常使用作为滞留船舶的原因之一。法官同时认可了被告方的一份专家证人的证言,强调无线电系统对于船舶航行安全的重要性。

最后,针对原告方提出的滞留船舶的决定是从Code 17到Code 30的不当升级,法官认为,并不能看出验船师有对缺陷程度的故意的升级,因为最初的Code 17的决定及后来Code 30的滞留决定都是基于“无线电通信系统故障”这一理由。并且,根据《1912年澳大利亚航海法》第210条,PSCO在检查船舶时,对不适航的船舶可以先给与暂时的滞留(provisional detention),在进一步的检查之后,再给出最终的滞留或释放决定。法官认为,PSCO在本案中的做法也符合这一程序。

(三)加拿大不当滞留救济案

加拿大的不当滞留救济程序包括向海事技术复审委员会(Marine Technical Review Board,简称MTRB)的行政复议以及诉讼程序。需要注意的是,当事人如何处理行政复议程序与诉讼程序的关系,可能影响到国内救济的成败。

在the“Berhad v.Canada”案①参见Budisukma Puncak Sendirian Berhad v.Canada,2005 CarswellNat 2449,2005 FCA 267,338 N.R.75,141 A.C.W.S.(3d)692。中,原告Budisukma Puncak Sendirian Berhad(简称Berhad)是马来西亚的一家船公司,该公司一艘加入了日本船级社N K的船舶“L antau Peak”号在加拿大温哥华被滞留超过4个月,由此引发本案。1997年4月5日,“L antau Peak”号抵达温哥华,PSCO在登船检查后,认为船舶存在船体结构严重腐蚀、某些救生设备损坏等缺陷,决定将船舶滞留直至各项缺陷得到修复,该船随即停租。

在该船滞留之后,马来西亚政府及N K船级社迅速积极地参与同加拿大有关机构的协商。出于维修费用的考量,船方希望在完成初步修理的情况下,加拿大可以允许将船舶开。往上海进行剩余的维修。期间,N K船级社曾分别于1997年4月15日及5月5日向加拿大港口国监控部门提交过有关船舶适航的证明(seaworthiness certificate)。1997年4月25日,加拿大政府告知船方,在锈蚀度超过25%的支架被更新、其他缺陷被修复的前提下,可以允许船舶航行至上海进行进一步修理。

在此之前,船方曾于1997年4月23日向加拿大轮船检查委员会(Board of Steam ship Inspection)主席提出行政复议请求。7月17日,行政复议决定做出,降低了释放船舶的条件,允许在锈蚀度超过33%的支架被更新后,船舶可以航行至上海。1997年8月12日,船舶完成了所要求的修理并从温哥华释放。

1999年,船方以侵权为由向加拿大联邦法院提起诉讼并要求赔偿。一审船方胜诉,法院判决加拿大政府支付船方约600万加元的赔偿及利息;加拿大政府随即上诉,二审法院推翻原判,驳回了船方对侵权赔偿的请求。

1.上诉法院的判决——对PSCO决定的尊重

在该案中,上诉法院的法官对港口国监控官员的决定表现出极大的尊重,法官给出了以下理由。

第一,根据《加拿大船运法》(Canada S hipp ing A ct,R.S.C.1985)第307条第(3)款的规定②参见Canada S hipp ing A ct,R.S.C.1985,c.S-9,A rt.307.(3):Where the owner of a ship or any other interested party is dissatisfied with any decision given by the Chairman or by the Board under Subsection(1),or where any matter in dispute arises under this Part between the owner or a ship or any other interested party and the Chairman or the Board,the owner or party may refer the matter to the Minister,who shall finally decide the matter.,在对港口国监控的救济程序上,交通部部长有权做出最终决定,并且法律没有明确规定对这一决定可以提起上诉。法官认为,这一法定的救济机制的规定,是在强烈建议对船舶监控的行政决定给予尊重。

第二,港口国监控的专业性考量。法官指出,港口国监控涉及与船舶建造及维持有关的专业知识,法庭在这方面的了解非常有限。与之相反,PSCO及船舶检查委员会因为具有相关的教育、训练、工作经验以及来自一线的视角(front-line perspective),具备着相当程度的专业性。在船舶的安全及维持方面,法庭在专业性上处于明显的劣势,由此,对相关的行政决定给与尊重可能是更好的做法。

第三,港口国监控的目的是为了保障海上人命安全,且影响滞船决定的因素很复杂。船舶滞留与否的决定,其核心是安全问题,但同时还涉及到环境、经济甚至外交因素,与此同时,牵涉到船旗国、港口国、船东和船级社各方面的法律关系。法官认为,通过这样一个多中心的决策程序做出的决定,应当受到法院的尊重。

第四,船舶是否安全或适航是一个事实认定问题。PSCO做出船舶是否安全和适航的决定主要是基于事实的认定,并且其对这一事实认定具有自由裁量权(discretionary power)。PSCO的自由裁量权在实体法中也得到了支持。根据《加拿大船运法》第310条,PSCO有权在任何合理时间登船检查,并且在认为船舶有危险并严重危及船上人命安全时滞留该船。

2.上诉法院的判决——侵权诉讼缺乏合理性

除了上述的论证,法官还指出,在没有穷尽成文法规定的行政救济程序的情况下,提起侵权赔偿诉讼缺乏合理性。

法官指出,根据加拿大的相关法律,船舶滞留的救济程序有三层:其一,向加拿大轮船检查委员会主席提出复议申请;其二,在对前述复议结果不满,或与加拿大轮船检查委员会产生纠纷的情况下,可以向加拿大交通部部长申请复议,由后者做出最终决定①参见Canada S hipp ing A ct,R.S.C.1985,c.S-9,A rt.307,A rt.310。;其三,虽然《加拿大船运法》中没有法定的针对交通部部长的决定进行上诉的权利,但是根据《加拿大联邦法院法》第18.1条②参见Federal Courts A ct,R.S.C.1985,c.F-7,Section 18.1。,可以针对该决定,向加拿大法院申请司法审查。

在该案中,船方只进行了第一层的救济程序,即向加拿大轮船检查委员会提出复议要求,但没有进一步向交通部部长申诉或向法院起诉要求司法审查;而是在一年半之后直接向法院提起了关于侵权索赔的民事诉讼。

法官认为,船方的这一做法是不适当的。

第一,在港口国监控的决定中涉及公共利益,即对海洋环境和海上人命安全的保护。对该公共利益的保护体现在了较短的复议时效限制上。较短的复议时效的设置,既是为了保证行政决定的终局性,以使其可以快速有效地得到履行;也是为了保障履行了行政决定的相对人的利益,因为其履行付出了可观的代价。加拿大规定的复议时间为30天。在该案中,船方并没有就船舶检查委员会主席的决定申请复议,而是在这一决定做出一年半以后提起了民事赔偿诉讼。

第二,为了保护公共利益,也应当避免侵权诉讼对原有的法定救济程序构成“平行攻击”(collateral attack)。为论证这一观点,法官引用了the“R.v.Consolidated Maybrun Mines L td.”案③参见R.v.ConsolidatedMaybrunMines L td.,[1998]1 S.C.R.706(S.C.C.)。。在该案中,加拿大最高法院指出,如果根据法律,某人被指控违反了一项行政决议,在没能成功运用法律规定的救济程序维护自己利益的情况下,被指控者不能在事后攻击该行政决议的有效性。因为这样的平行攻击会鼓励有违于立法目的的行为,从而侵蚀一部法律的有效性。

三、船舶滞留国内救济程序中的问题与应对

通过对上述三个案例的分析可见,在船舶滞留的国内救济程序中,当事人同样面临着各种困难——行政复议程序繁琐、费时费力,司法系统对推翻PSCO决定抱有谨慎态度,以及具体申诉过程中的法律技术和证据问题等。为了应对这些困难,被滞留船舶的当事人有以下几点需要注意。

(一)尽可能遵守港口国行政复议程序

1.积极了解港口国的救济程序

各国的救济程序设置千差万别,手续繁琐,且在不断变化,这就给当事人在不同国家对船舶不当滞留进行救济带来了很大的困难。以加拿大为例,2001年加拿大通过了新的船运法,将原有的船舶检查委员会替换为海事技术复审委员会,负责港口国监控中船舶滞留的复议工作。根据其在Tokyo MoU网站上公布的资料及其《船舶滞留决定复议规则》④参见V essel D etention O rders R eview R egulations,SOR/2007-127,S.C.2001,c.26。,当事人如对滞留决定不服,需要在决定做出后30日内向海事技术复审委员会提出复议(review)的申请,由区域的副主席做出决定,这一过程共包括10个文件传递环节;如果当事人对这一决定不服,可以再向委员会主席提出重新考虑(reconsideration)的申请,由主席再做出一次复议决定,这一过程涉及9个文件传递环节。

再以英国为例,根据《英国商事船运法》(Merchant S hipp ing A ct1995)及《商事船运港口国监控规则》[Merchant S hipp ing(Port S tate Control)R egulations1995],船舶被滞留的当事人可以在21天内向独立仲裁员提起申诉,或者向英国海事海岸警卫机构(Maritime and Coastguard A gency)下设的独立的行政复议机构提起申诉。

可见,船舶运营者最好事先了解航线上各国的港口国监控规则和救济程序,并随时更新自己所掌握的信息,以便在船舶滞留的突发情况下能够迅速有效地应对。

需要注意的是,在大多数国家,对滞留决定的行政复议是作为诉讼的前置程序而存在的。考虑到船舶监管的专业性和海上安全的重要性,这一设置并非不合理。上文的the“Wilm ina Shipping A S v.U.S.”案中,虽然法官没有明示,但似乎也倾向于将A PPS第1904节所规定的行政复议作为诉讼的前置程序。因此,在船舶被扣押后,船方一方面应积极提起行政复议程序,另一方面应做好诉讼准备,在行政复议结果不利或案件久拖不决时,提起行政诉讼。

2.严格遵守每个环节的时效

在当事人希望对船舶滞留提出异议或寻求救济的情况下,需要尽快明确当地的国内救济程序和每个环节的时效限制,并严格按照时限进行申诉,通过对以往判例的考察,法官往往会以当事人没能及时申诉为由做出对其不利的判决。

(二)积极寻求船旗国及船级社的帮助

在the“Berhad v.Canada”案中,借助船旗国(马来西亚)政府及船级社(日本N K船级社)的努力,船方获得了更有利的释放船舶的条件,减少了船方的经济损失。可见船旗国和船级社的积极参与在船舶滞留的救济程序中起着重要的作用。中国“桃江”号、“赤峰口”号和“粤电6”号轮船的成功解除滞留,也都得益于广州海事局的支持。正如法官在the“Berhad v.Canada”案中所言,船舶滞留不仅是技术或法律问题,也包含外交因素。

(三)船级社适航证明及其他适航证书的运用

1.船级社适航证书的效力

在the“Berhad v.Canada”案中,法官认为,虽然一个大的船级社的适航证明能起到一定的证明力,但是由于船舶在航行及装卸货物过程中情况随时可能发生变化,因此,这种证明作用是有限的。并且,在该案中,N K船级社在“L antau Peak”号被滞留后开出的适航证明是有条件的,指明船舶必须在离港前完成港口国要求的33%以上锈蚀船架的修复工作。法官指出,船方对这一证明的采纳并将其作为船舶适航的证据,正证明了船方也认为船舶有必要在释放前按要求进行修理。

可见,船级社适航证明能否起到积极的作用,关键在于船级社证明中的内容细节是否与船舶现状相符,如果船方能够取得证明船舶本身适航的证明,将对船方有利;但如果船级社的证明文件是对港口国决定的变相赞同,将可能会对船方的申诉带来更大的障碍。

2.其他船舶适航证书的效力

根据SOLA S公约,每艘船舶都应在船上携带证明船舶适航的证书,包括国际吨位证书、完整稳性手册、最低安全配员文件等。在SOLA S的缔约国内,携带了所有公约要求证书的船舶被称为“公约船舶”(Safety Convention ship),推定为适航,除非船上情况与证书记录有实质性的不符①参见A ustralia N avigation A ct,Section207(2)。。

可见,船舶所携带的证书可以作为证明船舶适航的初步证据。在PSCO对船舶进行检查之时,既要检查各项证书,还要对船舶的实际情况进行详细了解。因此,船方一方面要保证各项证书的完备,另一方面要确保船舶状况与证书的符合。

(四)证据保留

在the“Berhad v.Canada”案中,船方称PSCO在签发滞船令时已经知晓有替代的无线电设备,法官认为,在原告方无法举证的情况下,应当推定PSCO签发滞船令时并不知道这一情况。可见,证明船舶检查程序存在纰漏的举证责任落在了船方的身上。在the“Fleet Management L td.v.A ustralian Maritime Safety A uthority”案中,船方质疑另一条涉案船舶“A fric Star”号的缺陷并不足以导致船舶滞留,但没能举出合理证据。也就是说,不同于一般的行政诉讼中由行政执法者证明其行为的合理性,法官认为船方自身对于船舶适航和滞留的不当负有举证责任。

因此,在实践中,如果船方认为船舶缺陷并没有PSCO评估的严重,或PSCO在检查过程中存在程序性漏洞,应当积极采取措施保留证据,如录音或拍照等,否则在事后的诉讼中将无法证明对自身的有利事实。

(五)通过程序不当推翻实体决定的问题

在the“Berhad v.Canada”案中出现了两个可能影响复议决定公正性的问题。其一,对滞留决定提交的复议申请是由做出滞留船舶决定的PSCO Mr.Warna起草的,船方认为这一申请书中的事实陈述有偏颇。一审法官经审理认定,Mr.Warna在起草该申请时确实有疏忽。其二,船舶检查委员会主席的复议决定也是由Mr.Warna起草的。一审及二审的法官都承认,复议存在程序上的偏向性及不透明的问题,但同时认为这些因素并不必然意味着复议决定不公正。

在各国行政法中,关于程序性错误是否必然导致实体结论的无效存在争议。如果当事人希望以程序不当来推翻实体上的滞留船舶的决定,仅证明存在程序问题是不够的,还需要证明这一程序问题对实体决定起到了实质性的影响,导致了实体决定的偏向性。

四、结语

通过上述分析可见,当前港口国监控中船舶滞留的救济程序还有很多缺陷,一方面备忘录途径没有强制性效果,另一方面港口国救济途径需要耗费大量的精力与时间,且难以取得对船方有利的结果。笔者认为,考虑到港口国监控的目的是保证海上的人命与环境安全,对PSCO决定的尊重本身无可厚非;但同时,港口国救济途径确有需要改进的地方,

就船方而言,当出现船舶被不当滞留的情况时,一方面要积极联络船旗国海事部门和船级社,请求其及时与港口国检查机构进行交涉,充分发挥船旗国的作用;另一方面,船方应迅速按照港口国的国内程序采取行动,在时效内申请行政复议,及时保全有关证据。只有这样,才能够实现船舶不当滞留在港口国的有效救济,减少损失,撤销滞留决定并获得经济赔偿。

[1]Tokyo Memorandum.Annual report 2010[EB/OL].(2012-04-17)[2012-04-17].http://www.tokyo-mou.org/annrep.htm.

[2]Tokyo MoU.Monthly detention list[EB/OL].(2012-04-17)[2012-04-17].http://212.45.16.136/isss/public—apcis.php?Mode=DetList.

[3]Paris Memorandum.Annual Report 2010[EB/OL].(2012-03-22)[2012-04-17].http://www.parismou.org/Publications/Annual—report/.

[4]Paris MoU.Monthly detention list[EB/OL].(2012-01-12)[2012-04-17].http://www.parismou.org/Inspection—efforts/Detentions/Monthly—Detention—List/.

[5]Tokyo MoU.Appeal procedures of member authorities of the Tokyo MoU[EB/OL].(2012-04-17)[2012-04-17].http://www.tokyo-mou.org/.如相关程序公开化、透明化,缩短行政复议的时间,设立担保放船制度等。