论海洋警察权*

阎铁毅

(大连海事大学法学院,辽宁大连 116026)

一、警察概念的界定

(一)目前阶段对警察概念界定的概况

就警察的定义而言,虽然现代警察制度已有近二百年的历史,可是理论上对警察概念的认识并不一致,在中国也尚未形成统一的认识。

权威工具书对警察所确立的定义也不完全相同。如:《汉语大词典》中所说的警察是指为维持社会秩序而设立的具有武装性质的治安力量。亦指构成这种力量的成员;《中国警察辞典》中关于警察的定义是根据国家统治阶级的意志,依靠国家暴力强制手段,并运用公开的和某些特殊的秘密手段,维护国家安全和社会秩序的武装性质的国家治安行政力量,是实现其阶级专政的重要工具;《简明公安词典》中认为,警察是阶级统治的工具,是指依照法律规定设置的专职的警察人员,用以社会治安,调查违法犯罪行为。[1-3]

在学术上,对警察概念的认识也是仁者见仁,智者见智。

尹春生的观点是:“警察是依法维护和管理国家治安社会秩序的国家行政武装力量。”[4]

李坤生认为:“警察,是由国家组织,归政府管辖指挥,以执行法律、实施社会秩序管理为手段,保护公民(法人)及其它社会组织的合法权益,打击、改造违法犯罪分子,控制国内矛盾冲突,镇压被统治阶级的反抗、巩固国家政权的内卫武装力量。”[5]

李宁的观点是:“所谓警察是指为维护社会公共秩序以及预防和解决犯罪问题,能够综合运用暴力的、行政的及法律的手段,巩固现行社会制度、保障国家安全与维护社会治安秩序的官方组织中的成员。”[6]

郑津珠和赵学刚认为:“警察是国家政权中按照统治阶级意志,依靠暴力的、强制的、特殊的手段维护国家安全和社会治安秩序的武装行政力量(行政武装集团)。[7]亦指在此行政武装集团中,以国家名义,行使国家专门职能的人。”[8]

以上各个观点是站在不同的角度进行论述的,都有其科学合理之处。从工具书对警察确立的定义以及学者们对警察概念所作的阐述可以清楚地看出,警察这一概念可以从三个角度来理解:第一种是把警察限定为“人”或“成员”,此时的警察是一个名词,而且是一种职业;第二种是将警察界定为“武装力量”或“国家治安行政力量”,此时的警察虽然是一个名词,但是其所包括的范围远远大于第一种;第三种是把警察理解为一种“行为”,此时的警察就是一个动词,是指维护社会治安,调查违法犯罪的行为。

综上,认为警察的概念可以限定于名词的范围,但是对警察确立定义时不可一概而论。为了更好地阐述海洋执法的内容,并借鉴前述国内外学者对警察概念的理解,笔者认为,从实质和形式的角度阐释警察的概念,有助于对警察制度的全面理解。

(二)实质意义上的警察

实质意义上的警察,是指凡基于维护国家安全、社会治安秩序或者公共利益之目的,并依据宪法、法律、法规和规章,具有运用暴力的、行政的或者法律的手段强制或限制他人意思自由的权力组织机构或人员。

因此,实质意义上的警察机关既包括负责公共安全的警察机关,也包括负责国家安全的军队、安全机关,还包括负责行业管理及行使其它公共管理职能的行政机关。可以归为警察的部门非常广泛,包括行使不同行政职权的各个部门,如国土资源、水务、海洋、渔业、船舶、治安、房屋、市容、卫生、环保、工商、税务等部门均包括在内。在海洋执法中,可以将下述部门及其工作人员称为警察:海事局、渔业局、海关、海洋局、公安边防部队、港口局、公安局、出人境检验检疫局等等。必须提及的是,根据宪法和法律的规定,海军因为其实力和影响力,也是海洋执法的重要机关,在国家安全方面担当主要职责。因此,上述涉海机关可以统称为实质意义上的海洋警察。

对实质意义上的警察有辅助理解作用的是公物警察与营造物警察的概念。

从现有的资料看,现代行政法上的“行政公物”起源于法国法律的“公产”(domaine public)。德国学者奥托·梅耶,在研究了法国的公产制度之后,试图将其引入德国行政法,但未能使德国接受法国学说中的特别分类(即将公产所有权从民法上的私所有权独立出来),德国的公物原则上适用民事法律,但是在某些方面,特别是公共使用上,又与公法约束相重叠。[9]因此,德国公物法仍然形成了一套比较完整的包括了命名、使用等方面的制度。

日本和中国台湾地区所使用的公物概念均转承于德国法上的公物理论。由于立法上并无统一的名称,公物仅作为一个学理概念存在于判例及学术研究中。自明治宪法时代开始,日本行政法上一直维持下来的公物的概念界定是:国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。包括直接由公众使用的物和直接供行政组织使用的物。[10]742-752[11]

历史上,公物和公营造物是混合在一起的。后来随着实践和理论的发展,公物与公营造物已经基本区别开来。公物从营造物中分化独立出来,成为绝对的公物,所谓公物是指“直接供公的目的使用之物,并处于国家或其它行政主体所得支配者而言。”与营造物不同的是,公物为单纯之物,营造物则为人与物之结合体。[12]如道路,空气,水体,市政设施等。而公园、医院、图书馆等,仍作为公营造物。

根据营造物的分类,警察可以分为公物警察和公营造物警察。

国家在对公物进行行政保护时所派出和设置的机构和人员,就叫做公物警察。“公物警察,为维持社会秩序,为防止关于公物之自然的、人为的危害,而限制人民自由之作用,为国家警察一种。”[13]

这里的“警察”在学术上并非限于通常理解中的人民警察,而是泛指为了维持社会公共的安全和秩序,基于一般统治权,对国民进行命令、强制的作用。[10]767各市县人民政府的职能部门(行政局)是最小的具有行政主体资格的管理机关,例如国土资源局、水务局、海洋局等,一般由这些机关提供对具体资源的公物警察保护。

营造物警察,在德语上用“anstalts polizei”表述,营造物警察是指对营造物实行行政保护、管理、经营等,为预防或排除给社会公共秩序带来的障碍或可能产生的障碍而设的警察,因为是对营造物而执行的,往往称之为营造物警察。

(三)形式意义上的警察

形式意义上的警察,是指在法律上、组织上、名称上被明确称谓为警察机关、警察人员,这些机关和人员从事治安、侦缉罪犯以及部分国家机关管理、司法辅助等专项工作,具有执行侦查、羁押和司法辅助等权力。所以形式意义上的警察可以从外在形式上进行判断。依据《中华人民共和国人民警察法》(简称《人民警察法》)第2条第2款,目前的公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察即是形式意义上的警察,其包括的部门范围远远小于实质意义上的警察。因为这种形式主要通过专门的法律、法规或者规章来体现,所以形式意义上的警察也是实证法上的警察。

在海洋执法中,形式意义上的海洋警察应当指公安部派驻国务院相关涉海部委、直属机构的公安机关(实际上是部委、直属机构管人事,公安部指导业务)。例如,交通运输部公安局、海关总署缉私局。目前部分沿海地方公安部门也有海上治安巡逻业务,应当也属于海洋执法中形式意义上的警察范围。

在此要说明的是,公安边防部队(亦称中国人民武装警察边防部队)是国家部署在沿边沿海地区和口岸的一支重要武装执法力量,由国务院、中央军事委员会领导,隶属公安部,虽然不隶属武警总部,但是实行武警现役体制。公安边防部队在沿海地区设海警支队、大队,公安边防海警部队的职责与身份适用的是《中华人民共和国人民武装警察法》,其性质属于党中央、中央军事委员会领导下的人民军队,遵守军队的条令条例。公安边防海警部队属于实质意义上的警察。

综上所述,实质意义上的警察与形式意义上的警察是包含与被包含的关系,实质意义上的警察包含了形式意义上的警察。实质意义上的警察更多体现的是国家机关、机构执行统治的职能,而形式意义上的警察则体现为警察机关及具有警察身份的国家工作人员在维护社会秩序上的功能。

二、警察的性质

警察的性质是在警察概念确定之后必须界定清楚的一个重要问题。作为理论的研究应该对警察的性质有一个更加全面和科学的认识。

警察是强大的行政力量,其业务工作贯穿于人的一生。笔者认为,既不能单纯地以业务职能也不能只以隶属的部门关系来确定警察的性质,而是要从警察概念的整体、警察与国家的关系上去认识警察的性质。

(一)从本质功能上来看,警察是实现人民民主专政的重要工具

警察是实现人民民主专政的重要工具,这是中国警察的根本性质。警察的产生就是为了实现统治阶级的专政。

由于警察或警察的职能是随着国家的产生而产生的,所以,警察的性质永远都要和国家政治挂钩。警察与国家是永远联系在一起的,这一点也决定了警察的最根本性质。国家的产生可以依据《家庭、私有制和国家的起源》中的说法来阐述:“国家是表示这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面,这些经济利益互相冲突的阶级,不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在‘秩序’的范围以内,这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量,就是国家。”[14]从这一句话可以看出,警察是国家解决社会矛盾的主要行政机关及其人员,是国家力量的主要象征之一。

(二)从社会安全和警察职能的角度来讲,警察是依法维持秩序的强制力量

从国家政权产生之日起,不管国家职能如何变动,自古至今维持秩序的任务主要由警察承担,警察历来是依靠暴力和强制特殊手段维持社会安宁秩序、公共安全的具有武装性质的国家行政力量。

警察在维持秩序方面具有不可替代的功能,无论是公民的生存和发展,还是国家与社会整体的安全和秩序,都时时刻刻离不开警察的管理,此处的社会安全和秩序,包括政治秩序、经济秩序、社会秩序等。例如,船舶管理、渔业管理、海洋监察等无一不是海洋警察作为的地方。

(三)从现代政府的理念来看,警察是依法为社会提供公共安全服务的服务部门

实现阶级专政的重要工具是警察的一个重要性质,但是仅凭这一点很难对现代社会的警察性质有更加全面而科学的认识,因为警察是国家行政的一部分,而国家行政又是立国理念、政策、政治、经济、军事、法律、管理制度与文化习俗等的结晶。

宪政国家的国家权力来源于人民授权,集合了广大的公民权利,公民权利通过宪政方式转化为国家权力,国家权力又分为立法权、司法权、行政权等权力,因此,作为行政权组成部分的警察权当然也是公民权利转化的结果,必然要代表公民权利,服务公民权利。

“法治、责任与服务是现代政府的三大理念,是同一进程的不同侧面,三者紧密联系,相互贯通,彼此具有促进作用。”[15]由此可见,现代政府的理念必然包括服务理念,中国现在大力倡导的建立服务型政府正是这一理念的很好体现。

行政国时代,行政权全面扩张,政府通过其行政权力的单方性、主动性和自由裁量性等特点对每个人的社会生活进行全面影响,对行政权力的制衡与监督不仅强调行政程序的作用,而且强调政府的服务宗旨和公务人员的道德操守。

所谓行政国,“是指资本主义社会发展到一定阶段以后,由于科技的进步和生产关系的调整导致了社会经济的迅猛发展,而社会经济的发展,又同时导致了大量社会矛盾和社会问题的产生,如垄断、环境、交通、失业、罢工等等。为了解决这些不断出现,并且越来越多、产生越来越频繁的社会矛盾和社会问题,资本主义国家不得不增设大量的行政机构和行政人员,以便对国家经济生活和社会生活进行干预。”[16]行政国是与现代复杂的社会形态相适应的一种行政权力配置模式,表现为行政职能的大幅度扩张,这种扩张与现代社会的复杂性相适应,是对限权政府理念下的警察行政的彻底颠覆。[17]

在“服务是政府的天职”“管理就是服务”的现代政府理念的指导下,警察的性质也必然是服务型的,为社会提供安全、福利的服务性部门。

三、警察权与海洋警察权的涵义

警察是一个复杂的术语。在16世纪至18世纪的德国,“policey”是指“国内公共管理”,意义很广泛,不是指狭义的警察。在19世纪尤其是1830年,随着“警察法”的出现,“policey”被限定为防止危险的“警察”(polizer)。公物警察权之警察正是在这个意义上使用的。在日本,“所谓警察,在学术上是指为维持公共秩序而限制私人的自由和财产的权力性活动。”中国民国时期的行政法学与德日一脉相承。[10]59[18]

公物警察权存在于绝对公物上,从行政主体的角度看,存在于公物方面的权力主要有公物管理权和公物警察权,二者都与公物的利用相关。对于公物管理权和公物的利用,国外及台湾地区的学者研究较多,而对公物警察权的论述则相对较少。王名扬先生称公物警察权为公产保护的警察权力,认为它是指行政机关为了保护公产的物质完整、不被损害和侵占,公物管理机关所具有的警察权力。就是说可以制定预防性规则,并在规则被违反时,科以惩罚作为制裁。[19]

但是公物警察权实际上和公产联系在一起,具有财产权性质,而从实质意义的警察角度探讨警察权力的时候,会发现还有很多警察权与国家安全、公共安宁、秩序维护联系在一起,很难发现有直接的公产关系。例如,海关对出入境人员、货物的检查、管理,海军护航,打击海盗等。而从实证法上的警察角度探讨,大多数情况下,警察权是与社会治安、秩序维护和部分司法权行使联系在一起的。因此,对于警察权的涵义,一定要从理论与实践中的内涵、外延方面把握。

美国在使用“police power”一词时,其含义是公共的安宁、秩序及卫生的维持,为了增进公共福利而规制个人的自由、财产的权限。[20]

随着《联合国海洋法公约》(简称《海洋法公约》)的生效、国际海洋法律秩序的确立以及中国海洋法律秩序的基本确立,中国海洋维权和执法工作拥有了从公约到国内法的依据,同样,一些海洋权益方面的限制也可以在公约和国内法中找到相关规定。《海洋法公约》规定沿海国享有领海的主权和毗连区的管制权;沿海国行使其在专属经济区内勘探、开发、养护和管理生物资源的主权权利时,可采取为确保其依照该公约制定的法律和规章得到遵守所必要的措施,包括登临、检查、逮捕和进行司法程序;沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的,对大陆架行使主权权利;沿海国还拥有紧追权、登临权;还可以进行扣押、扣留、逮捕。所有这些,都在明显地授予沿海国以警察权,而无害通过权、航行自由权等规定,又对沿海国警察权进行限制。

《中华人民共和国领海及毗连区法》(简称《领海及毗连区法》)规定了“有权令其立即离开领海”、管制权、紧追权,《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(简称《专属经济区和大陆架法》)规定了行使主权权利、管辖权、采取养护和管理措施、采取必要的措施、采取登临、检查、逮捕、扣留和进行司法程序等必要的措施、行使紧追权。

《海洋法公约》在提到上述警察权行使主体时,使用的是“沿海国、国家、有管辖权的国家、沿海国主管当局、缔约国当局、船旗国当局、地方当局、主管当局”等用语,并未明确具体机关。

《领海及毗连区法》使用的是“有关机关、有关主管机关、中华人民共和国政府或者其有关主管部门”。第14条第5款还规定,“本条规定的紧追权由中华人民共和国军用船舶、军用航空器或者中华人民共和国政府授权的执行政府公务的船舶、航空器行使。”

《专属经济区和大陆架法》使用的是“主管机关、中华人民共和国”的表述。

因此,中国所有涉海机关、部门,包括海军,都可以根据自己的职权行使上述权力,即,实质意义上的海洋警察都可以行使上述权力。

结合前文论述,笔者对警察权定义如下:警察权是国家机关为维护社会秩序而享有的国家安全、治安管理、刑事侦查、社会管理与服务等方面的权力,是职权与职责的统一,其具有典型的强制性,与国家权力紧密结合,是国家管理的重要手段。

海洋警察权是警察权的重要组成部分,因为海洋不同于陆地的自然特点和管理需要,海洋警察权具有自己鲜明的特征。海洋警察权可以这样定义:海洋警察权是指一个主权国家,依据公约或者国内立法,维护国家安全与权益,维护所拥有、所管辖或者所巡航海洋的社会秩序,保护公民、法人或者其它组织的人身和财产安全,保护自然资源与生态环境,预防、制止、惩治或者反击海洋违法、犯罪、敌对活动、军事威胁或者战争行为,进行外交与主权宣示的权力,具有鲜明的国家性、武装性、强制性、法律性、裁量性、公益性、技术性、涉海性、涉外性的特征。海洋警察权具体到涉海机关便是海洋警察职权。

实证法上警察权的行使是侵害行政的典型,所以要严格依照法律保留的原则。实证法上的海洋警察机关在行使海洋警察权时,本身也会具备警察特有的,要在一定范围内行使警察权的有限性特征。所以实证法上的海洋警察,也同样会适用实证法上陆地警察行使权力时的控权原则,即警察消极目的的原则、警察比例的原则、警察公共性原则(私生活不可侵犯的原则、私人住所不可侵犯的原则、民事关系不干涉的原则)等。[21]实质意义上的海洋警察中的海事局、渔业局、国家海洋局、海关总署缉私局是行政机关,已经按照行政法的要求遵循着相关原则。公安边防海警部队、海军在和平时期执法时,按照《海洋法公约》和国内立法的规定,也遵循着同样的实证法上警察权的原则。

四、实证法的海洋警察的职责

(一)海关缉私警察

海关缉私警察依照《中华人民共和国海关法》《人民警察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》的有关规定,承担打击走私的各项任务。缉私警察实行海关和公安双重领导,以海关领导为主。海关总署缉私局既是海关总署的一个内设局,又是公安部的一个序列局。缉私警察职责范围涵盖了走私犯罪侦查、海上缉私、走私违规案件查处、缉私情报、国际执法合作等多项职能,涉及到海关业务工作的方方面面,全面、彻底地承担起了海关四项基本职能之一。[22]

(二)交通运输部警察

交通运输部警察是公安部派驻交通运输部系统内,承担水上(船舶内)、港口内治安管理、刑事侦查职责,协助航运、海事和港口的管理及运营工作的警察,是人民警察的一个组成部分,受《人民警察法》的调整。

交通运输部公安局是中国警察机关中同时接受公安部和其他部委领导的警察机关之一,它的另一个领导单位是交通运输部。

交通运输部公安局运输管理和指导港口、航运公安工作。公安局由交通运输部、公安部双重领导,业务工作以公安部为主。[23]

(三)地方海洋警察

因篇幅所限,本部分仅列举几个省市的海洋警察工作情况。

1.天津市地方海洋警察

2004年7月1日施行的《天津市水上治安管理规定》第1条规定,“为加强水上治安管理,维护社会治安秩序,保障人民生命和财产的安全,依据有关法律、法规,制定本规定。”第2条规定,“凡在本市所辖内河(指河流、湖泊、水库)、沿海水域内从事生产、运输、作业、游览等活动的船舶和人员,以及上述水域内的码头、渡口、水上公共场所,均适用本规定。”《天津市水上治安管理规定》没有列明主管机关,实践中地方公安机关是主管机关。

2.大连市地方海洋警察

大连市公安局海上治安管理分局成立于2005年7月。海上分局的主要职责是负责沿海治安管理与刑事侦查工作,并配合海事局、渔政局及区市县政府等相关部门,清理大连周边海域非法养殖物、处理禁渔期非法捕捞行为。[24]

此外,还有青岛市地方海洋警察、[25]江苏省地方海洋警察(2011年1月7日实施的《江苏省水上治安管理办法》第3条)、上海市地方海洋警察(1995年2月1日实施的《上海市水上治安管理暂行规定》第3条、第9条、第10条)等。

五、海事局、救助打捞局、渔业局、国家海洋局的职责(实质意义上的海洋警察之行业管理)

(一)交通运输部海事局的主要职责

统一管理水上安全和防止船舶污染;负责船舶、海上设施检验行业管理及船舶适航和船舶技术管理;管理船舶及海上设施法定检验、发证工作;审定船舶检验机构和验船师资质、审批外国验船组织在华设立代表机构并进行监督管理;负责中国籍船舶登记、发证、检查和进出港(境)签证;负责外国籍船舶入出境及在中国港口、水域的监督管理;负责船舶载运危险货物及其它货物的安全监督等。[26]拥有船舯标有“中国海事”,船艏标有“海巡”“海标”“海测”“海特”四种标志的中国海事执法与工作船。

(二)交通运输部救助打捞局的主要职责

负责航行在中国沿海水域的国内外船舶、海上设施和遇险的国内外航空器及其它方面的人命救助和海上消防工作。负责船舶和海上设施财产救助、沉船沉物打捞、港口及航道清障、沉船存油和难船溢油的应急清除;提供水上、水下工程作业服务。承担国家指定的特殊的政治、军事、救灾等抢险救助、打捞任务;负责救助打捞系统交通战备组织协调工作;履行有关国际公约和双边海运协定等国际义务等。[27]

救捞局是交通运输部下辖的一个局,其所管理的地方救助打捞力量分为救助局、打捞局及飞行队,拥有各种类型的救助船、打捞船及救助直升机、固定翼飞机,是国家专业救捞力量。

(三)农业部渔业局和中国渔政执法队伍的主要职责

负责渔业行业管理,渔业资源管理,水生野生动植物保护,渔业水域生态环境保护的监督、管理和执法工作;渔业船舶检验、渔业无线电管理以及渔港的监督、管理和执法工作;水产养殖和水产种苗、水产品质量的监督、管理和执法工作;在专属经济区进行渔业执法检查,根据双边渔业协定对共管水域组织实施渔业执法检查;会同国家外交、军队、边防等部门调查处理重大涉外渔业事件;配合交通运输部做好海事处理工作;参与调查处理渔业污染事故。[28-29]

(四)国土资源部国家海洋局和中国海监的主要职责

承担综合协调海洋监测、科研、倾废、开发利用的责任。[30]对经批准进入中国管辖海域的外国调查船及其它运载工具的科学考察、海底电缆、管道铺设等活动实施监视;对未经批准进入中国管辖海域的外国船只、平台及其它运载工具等按有关规定查处,必要时可进行监视和搜索;负责对海洋石油勘探开发和海洋倾废活动等造成的污染损害事件进行调查取证,并依法处理;对未经批准进行海洋资源的勘查、开发活动及破坏海洋资源的事件进行调查取证;根据国家需要,配合有关部门参与海上救助及其它军事保障等工作。[31]

六、公安边防海警部队的职责与任务(实质意义上的海洋警察之边防管理)

公安边防部队(亦称中国人民武装警察边防部队)是国家部署在沿边、沿海地区和口岸的一支重要武装执法力量,隶属公安部,实行武警现役体制。公安边防部队在省、自治区、直辖市设公安边防总队,在边境和沿海地区(市、州、盟)设公安边防支队,在县(市、旗)设公安边防大队,在沿边、沿海地区乡镇设边防派出所,在内地通往边境管理区的主要干道上设边防公安检查站,在沿海地区设海警支队、大队,在开放口岸设边防检查站。公安部设边防管理局,负责对全国公安边防部队的统一组织、指挥、管理。[32]

公安边防海警是是由公安部领导管理的现役部队,编制列入武警序列,在维护海上治安秩序,打击海上走私、贩毒、偷越国(边)境等违法犯罪方面起着十分重要的作用。

七、海军的职责与任务(实质意义上的海洋警察之海军)

中国人民解放军海军是中华人民共和国的海上武装力量,是中国人民解放军的战略军种,是海上作战行动的主体力量。担负着保卫中国海上方向安全、领海主权和维护海洋权益等任务。[33]

考虑到安保环境变化、海军目标以及国际法等因素,笔者将海军在和平时期的任务总结为以下几点:第一,抑制战争;第二,保护国家主权及海洋权益,打击海上恐怖、海盗及敌对行为等;第三,维持和平,协助国家之间的安保活动,支持国家对外政策以及展示国家力量等。战时的任务有:粉碎控制、潜入作战海域内的敌对势力,将军事力量投送到目的地,保护主要军需物资及人员输送的海上交通通道。

当代西方海军理论家肯·布斯(Ken Booth)在他撰写的《海军与外交政策》(Navies and Foreign Policy)中,将现代海军的功能分为军事功能(militaryrole),警察功能(policingrole,constabulary role)和外交功能(diplomatic role),并以军事功能为主要任务及功能,以警察任务和外交任务为辅助功能。

肯·布斯结合现代国际形势,在马汉海权理论的基础上,提出了“海权三角模式”(参见图1),认为海权的发展应以“海洋的利用和控制”为中心,发挥其军事功能、外交功能和警察功能。

图1 海军的功能(布斯模型)[34]

布斯的基本三角模型形象地说明外交和警察任务的行使是基于坚固的军事基础,海军很少在一个单一的领域里进行日常工作,在和平时期尤其如此。为了说明在实践中不同任务之间的重叠情形,埃里克·格罗夫(Eric Grove)做了有启发性的工作,布斯三角模型的每一边带有象征相应的各自活动范围的圆环,这三个圆环互相重叠,这便是海权将来的发展趋势,即,“东西方面对”(军事任务)、“国家利益”(外交任务)和“法律与秩序”(警察任务)。在承认包括军力使用的所有行为不能被限制为军事任务的过程中,格罗夫进一步发展了布斯的构造。例如,“虽然一直限制,但是海军的警察职责必须包括实际军力使用的一些资源。明确这三种力量以及它们之间的关联后……就可以辨别高水平和低水平的操作,就可以影响和平和战争①参见Brooke Smith-Windsor and Richard H.Gimblett,Canada’s Navy After N ex t:R oles and Functions(paper presented to“The Canadian Navy in the Post ColdWar Era”,a conference held at the University of Calgary,March 2001,proceedings publication pending)。。”[35-36]

通过识别在每一个圆环内大量的辅助行动和功能,能够展示出在海上进行海军行动和从海上向陆地进行海军行动的复杂性。在图2中,利德马克(L eadmark)提供了一个布斯—格罗夫模型的精致版,对冷战后时代进行更新,并且更好地说明了海军三位一体任务中的相互关联将会适用于21世纪的前几十年。不仅对重叠的圆环(一般任务或者活动范围)进行更新,而且列举出相应的辅助活动或者功能来反映主要海洋国家都认同的观念。[34]

图2 海军的功能(利德马克模型)[34]

第一,若将军事功能分为平时与战时来考虑,平时的功能是抑制假想敌国的海上存在及攻击,增进本国的经济、社会、政治、外交利益;战时的功能为维持、确保及行使海洋控制权,阻止敌人的突击,投送军事力量,保护海上交通通道等。

第二,警察的功能是沿海国家和所有国家都关心的基本问题,为保护领海、毗连区及专属经济区,保护其管辖海域内的资源,维持秩序,在国家进入紧急状态时期维持社会治安,保障国家发展。

第三,外交功能,在军事力量基础上的谈判协商,海军在平时的工作是积蓄、展示国家力量,这包括海军舰船到国外港口的访问、撤侨等。

八、实质意义上的各个海洋警察机关的功能与任务比较

如上所述,实质意义上的各个海洋警察机关的功能与任务有很多共性,也有很多区别,套用肯·布斯(Ken Booth)的现代海军的功能来看,主要负责单位与次要负责单位可如表1所示。

表1 实质意义上的各个海洋警察机关的功能与任务比较[37]

作为维护国家主权与保护海洋上国家权益的国家机关,实质意义上的海洋警察各个机关的职责与任务具有共同点,但是可以发现,除海军之外的海洋警察,主要以海洋非军事要素为对象,而海军主要以海洋上的军事要素为对象。

除海军之外的海洋警察与海军,按照平时与战时来比较二者的职责与任务,可如表2所示。

表2 除海军之外的海洋警察与海军平时、战时的职责与任务比较[37]

九、除海军之外的海洋警察与海军:警察职责与任务的发展方向

(一)转变观念,改限权政府的认识为扩权与服务型政府的认识

在行政法开始建立的近代(资产阶级革命胜利后到19世纪末),行政权虽被严格限制在治安、税收、外交和军事等少数领域,但是与立法权和司法权相比,具有自身特有的执行性、效率性。对于法治所追求的公正与效率两大价值的平衡来说,立法权和司法权倾向于公正,而行政权则倾向于效率。

在行政法不断成熟的现代(19世纪末至今),行政权高度扩张,对全社会进行全方位的渗透,并将大量立法权和司法权收于自己麾下,具有突出的单方性、主动性、自由裁量性、准立法性、准司法性,对其监督的时代用语是控制,而不是限制。对其控制的手段主要是,以事前的立法界定清楚行政权的边界,以事中的程序与职业道德控制行政权的滥用,而事后的救济方式——行政诉讼或者行政复议等只是辅助手段。警察权因其武装性、强制性的特点,更是行政权中的优异部分,因此,警察在维持秩序方面具有不可替代的功能,无论是公民的生存和发展,还是国家与社会整体的安全和秩序,都时刻离不开警察的管理和服务。

现代警察是依法为社会提供公共安全服务的服务部门这一性质,决定了现代海洋警察权的公益性特征,其时代用语是“救助”。武装后的除海军之外的海洋警察与海军的海洋警察权具有两个权力重心,即,“以国家安全为重心”和“以海上救助为重心”。

(二)对当前海洋执法队伍进行统一和武装

从表1、表2以及涉海各个执法队伍的职责与任务来分析,可以发现除海军之外的海洋警察数量多,专业力量强,具有和平时期警察功能(国家主权及海洋权益的保护)的主要方面,但是在战争时期援助海军海上作战,维护战时海上治安方面,除了国家调动五星红旗船队进行运输援助,公安边防海警部队、海关缉私警察能够做到武装援助之外,因为其他机关缺乏武装和军事训练,很难做到有效援助。

另一个问题是各项海洋管理功能和职责分散、交叉与重叠,导致管理成本增加且效率降低。从中央到地方,基本都是根据海洋自然资源的属性及其开发产业,按行业部门分工管理。中国当前主要形成了以海洋管理部门、渔政管理部门、海事管理部门、公安边防、海关、国土资源部门、矿产部门、文物部门、旅游部门、地方人民政府以及石化、石油企业等为主的分散型行业管理。分散型行业管理是各国必须运用的行业、专业管理方式,产生问题也只能通过加强综合协调来解决,各国一般是成立综合或者统一的执法队伍,高效率低成本进行现场处理,靠岸后再分散由各个归口单位进行实质上的处理。但是中国却用多支队伍来现场执法,在海上进行现场处理时和大多数国家不同,造成效率低下,浪费严重。

首先,就上述问题中的第二个问题来讲,理论探讨当中已经有占主导地位的解决方案,即对于除海军之外的海洋警察各执法队伍进行统一。但是统一之后的海洋执法队伍应该划为哪种系统编制、实行什么样的管理模式、给予什么样的福利待遇并无定论;是界定为武装力量和军人(仿效美国海岸警卫队),还是界定为行政机关和公务员(仿效日本海上保安厅),还是统一归于警察机关和警察(仿效韩国海洋警察厅),目前还存在很多争论。其实采取何种称呼,归于哪个系统,均无碍大局,根本问题是应根据国际趋势建立统一的海上执法队伍。

其次,统一之后的海洋执法队伍必须进行海上武装,进行军事训练。美国海岸警卫队、日本海上保安厅及韩国海洋警察厅,不管其性质是军队,是狭义的行政机关,还是实证法上的警察,其海洋执法队伍的武装都很有实力,比很多发展中国家的海军还要强大。道理很简单,没有武装,平时执法效能差,战时无法有效支援海军作战。

再次,为了使除海军之外的海洋警察与海军更有效地执行任务,应当建立除海军之外的海洋警察与海军之间执行任务时的高效协作制度。

(三)加强宣传,走全民管海的道路

除海军之外的海洋警察与海军应当联合建立对公民沟通和宣传的制度。不断促进公民海洋意识、观念和行为水平的提高。

在这个过程中,韩国海洋警察经常组织各种年龄段的群众到执法舰艇参观、参加讲座、警民联欢等等,除了培养公民的海洋意识之外,还不断加强海洋警察的民族观、国家观、海洋观,提高海洋警察的使命感和荣誉感。日本海上保安厅公务员经常接待学龄前儿童、中小学生到基地参观、培训,动员中老年妇女组成生命守护妇女(L ifeguard L adies,L GL),对压力过重的人群——渔民提供帮助,这些非专业化的做法,却是他们认为提高海洋警察的技术和创新能力,培养德才兼备的海洋警察高级管理人员,综合提高海洋警察队伍实力的前提和基础。这些做法非常值得中国思考。

海洋政策和海洋管理中要重视服务员的职位原则(stewardship)。美国海洋政策初步报告在说明这个原则时,主要强调加强海洋教育,提高国家海洋意识、公众海洋意识,培养各种海洋人才等,在此基础上,实行综合性海洋政策,实现海洋综合管理,保障海洋可持续利用。政府、民众都有了自觉性,海洋管理也就能够搞好,国家在海洋方面的战略目标就容易实现。

美、日、韩海洋执法队伍与海军非常重视在国民中的宣传、动员与组织工作。其实他们已经认识并落实于行动:海洋警察权真正长期有效的加强,就是渔民、船员的支持,就是纳税人赞同国会通过加强海洋产业的议案,接受国会对实质上的海洋警察进行巨额财政拨款,就是年轻人愿意到实质上的海洋警察队伍中来,而离开全民积极支持的、单纯的政府包办的海洋警察事业是有限的。

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