宁夏动物卫生监督执法办案质量情况调查

范学成

（宁夏中卫市动物卫生监督所，宁夏中卫 755000）

为进一步推动我区动物卫生监督执法工作全面深入开展，规范动物卫生监督执法行为，不断提高动物卫生监督执法人员的实际办案能力和执法水平，完善执法案卷档案管理，2012年8月中旬，宁夏动物卫生监督所组织专家对全区推荐上报的35宗不同类型动物卫生监督执法案卷通过案卷评查，认真查找不足和差距。

1 案卷上报情况

上报的动物卫生监督案件类型有12种：包括生产、经营未经检疫动物、动物产品案；运输动物、动物产品未附有检疫证明案；经营、运输病死或死因不明动物及动物产品案；不按规定处置病死或死因不明动物案；经营、运输疫区内易感动物案；动物产品运载工具装前未消毒案；未办理审批手续跨省引进乳用动物案；跨省引进用于饲养的非乳用、非种用动物到达目的地未向动物卫生监督机构报告案；无证从事动物诊疗活动案；变造动物产品检疫证明案；拒绝动物疫病监测案；拒绝动物卫生监督机构监督检查案。

2 案卷评查情况

从评查情况看，宁夏全区动物卫生监督行政处罚案卷制作水平较从前相比显著提高，办案质量和水平进一步提升。

2.1 主体方面 实施行政处罚的主体基本都具备法定资格，能够在法定职权内和管辖区域实施行政处罚，被处罚主体认定准确。

2.2 调查取证方面 绝大多数案件做到了多方面、多角度收集证据，注重现场物证、视听资料的证据，提高了证明效力。

2.3 程序方面

2.3.1 各市县选送的案卷，一般程序的行政处罚案件履行了立案审批、调查取证、审查决定、送达执行等程序，做到程序合法，保障了被处罚主体的合法权益。

2.3.2 从选送的案卷看，动物卫生监督执法人员实施行政处罚时均持有行政执法证件，亮证执法，表明身份和目的，所有案件均由两名及以上执法人员按规定进行调查取证。收集证据严谨细致，注重留存当事人身份证复印件、有关工商营业执照复印件等，避免处罚决定做出后找不到当事人的现象发生。

2.3.3 行政处罚事先告知与行政处罚决定之间基本符合法定间隔期限3日的规定，告知当事人陈述申辩以及申请听证的权利，充分保障了当事人的知情权、陈述权等合法权益。

2.3.4 从选送的案卷看，应当送达的法律文书依照法定程序和法定时间进行了送达。

2.4 适用法律方面 执法人员在执法过程中能够做到核实当事人身份，调查记载详细，事实清楚，明确行政处罚的具体内容和法律依据，适用法律准确，实施行政处罚自由裁量适度。

2.5 文书制作方面 执法案卷立卷归档比较整齐规范。选送案卷全部为一般程序案卷，能够做到一案一卷，案卷封皮、大小规格统一，卷内目录、文书和备考表填写规范，卷内材料排列有序、有页码、案卷装订整齐。

3 存在的主要问题

3.1 主体资格问题

大部分案件中被处罚主体认定准确，有的案卷没有附当事人的有效证件复印件，如身份证、驾驶证、营业执照复印件等。办理案件时，应依法索取当事人或被询问人身份证明材料，否则，极有可能会出现违法行为主体的认定错误、抵赖或找不到人，导致行政处罚无法顺利执行。

3.2 事实证据问题

3.2.1 认定违法事实和证据单一，大部分调查取证只限在《询问笔录》《现场检查（勘验）笔录》，不注意收集其他方面的证据，有可能造成违法事实认定不清，证据不足，导致案件定性不准确。特别是“未附检疫证明”还是“未经检疫”案件要追根溯源，深入调查。由于事实认定不清，致使适用的法律条款错误，从而加重或减轻管理相对人所承担的法律后果。

3.2.2 有的案件在通过询问、现场检查（勘验）等手段收集证据的过程中，执法人员收集到的证据往往不完整。如询问逻辑性差、制作不规范等问题，现场检查没有对所检查的物品名称、数量、包装形式、规格，以及勘察现场的具体地点、范围、状况等做全面、客观、准确的记录，未说明当事人是否在场等。另外，在收集证据过程中，执法人员没有验证或核对当事人的身份证明等。

3.2.3 相当一部分案件在证据收集过程中，未对同类检疫合格动物、动物产品的货值金额进行认定，对涉案动物或动物产品货值认定不准确，缺乏有效的证据，从而导致罚款额度的计算出现误差。涉案动物或动物产品货值认定应有当地物价部门的价格函或者用同类动物或动物产品当前市场价格来证明。

3.2.4 部分案件的影像证据制作不规范，缺乏制作人、方式、时间、地点及与原件核对情况的说明等。

3.3 程序方面问题

3.3.1 有的案件缺乏当事人放弃陈述、申辩的书面说明。个别案件已达到听证要求，当事人没有要求听证，符合重大案件集体讨论标准，应当适用重大案件集体讨论程序，而在案卷中未能找到相关证明材料。

3.3.2 部分案卷没有履行责令当事人改正违法行为的程序。处罚条款中要求做出责令改正的，没有下达《责令改正通知书》，在案卷中没有要求责令当事人改正违法行为的文件。

3.3.3 没收的动物、动物产品没有出具合法票据和物品清单。

3.4 适用法律问题

3.4.1 行政处罚种类不明确。有的案卷混淆了处罚种类，将责令停止违法行为、责令整改、代做处理、补检、焚烧深埋等列入行政处罚之列。

3.4.2 部分案件罚款额度计算随意性太大，即自由裁量权掌握不准，执法人员没有很好地根据违法事实严重程度进行裁量处罚。

3.4.3 部分案件把当事人态度好、家庭贫困作为法定从轻、减轻行政处罚情节，不符合有关行政处罚自由裁量权规定。

3.5 文书制作问题

3.5.1 《询问笔录》制作缺乏技巧，询问针对性不强，案情介绍过于简单，人、事、时间、地点要素不全，大部分都是先入为主的询问方式。部分案件现场检查（勘验）笔录、询问笔录中当事人未写明“以上情况属实”等确认意见；笔录类证据的空白处未划线，修改处未作技术处理；现场照片、身份复印件等证据没有收集人、收集时间、收集地点、证据内容、签字确认等说明。

3.5.2 重大案件集体讨论记录没有详细记载案件来源、违法事实、情节后果、法律依据和当事人意见（当事人意见指当事人是否要求听证或进行了陈诉和申辩，以及形成的结果）等。《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》中，未能详述当事人的违法事实和证据。

3.5.3 部分案卷不能执行罚缴分离制度。有的案卷没有体现罚没物品处理结果，如无害化处理结果等，缺乏追根溯源的证据。

3.5.4 结案报告中没有准确记载“处罚决定及执行情况”，缺少对行政处罚内容、行政处罚决定书（缴款书）的送达情况、当事人何时、何地缴纳罚款，物品的处理等行政强制措施的执行结果等内容的记录。

3.5.5 个别县动物卫生监督所没有使用《宁夏回族自治区动物卫生监督执法文书格式》，备考表填写不完整。内部审批流程不够规范，有的只有领导签名而没有签署具体意见，例如有的领导直接签批“由某某执法人员办理”，没有表明“同意立案”或“不同意立案”。

4 对策

4.1 加强领导，提高认识。要将案卷评查活动作为提高办案质量、规范执法行为和推进依法行政的一项长效工作来抓。要通过案卷评查活动，对已经办结的案件开展一次“回头看”，认真加以总结，查找不足和差距，不断提高规范办案的能力和水平，确保执法行为经得起执法监督、行政复议和行政诉讼的检验。

4.2 加强学习，提高素质。通过案卷评查，发现个别执法人员法律专业知识不够扎实，运用法律不够熟练，影响了执法办案的水平。因此，要加大对动物卫生监督执法人员法律知识培训力度，科学制定培训计划，通过法律知识培训、模拟制作案卷、典型案例分析等形式，着力提高执法人员对法律、法规和规章条文的理解和运用能力、对违法行为的调查取证和分析判断能力、对执法文书的制作能力等执法能力。

4.3 规范执法，提高质量。要对案卷评查中发现的问题，认真梳理分析，主动查找原因，结合工作实际，采取切实有效的措施加以整改提高，真正使执法案卷评查活动达到查找问题、纠正问题和促进工作的目的。

4.4 完善制度，提高水平。要通过建立健全内部审批、案卷评议考核、监督管理、责任追究等配套制度，抓实、抓细案卷评查工作，不断提高执法办案能力水平。严格按照《动物卫生监督执法文书制作规范》进行书写、整理、立卷、归档，坚决杜绝出现伪造案卷。