我国志愿服务规范化发展的实证研究——以厦门市为例

巨东红

(集美大学政法学院，福建厦门361021)

我国志愿服务规范化发展的实证研究
——以厦门市为例

巨东红

(集美大学政法学院，福建厦门361021)

与发达国家践行百年的志愿服务相比，我国的志愿服务仍处于初级阶段，规范化程度严重滞后。志愿服务是“文明厦门”的重要组成部分。志愿服务在构建和谐社会过程中具有举足轻重的作用，这对志愿服务规范化提出了更迫切的要求和更高的标准。文章以实证研究方法，分析厦门市志愿服务规范化发展中的困境，探索推进志愿服务规范化发展的有效路径，提升厦门市志愿服务的水平和扩大厦门市志愿服务的社会影响力，这有助于志愿者认同志愿服务理念，以实现自我价值，同时推动社会文明发展。

志愿服务;志愿者;管理培训;立法保障

1993年，共青团中央实施的“志愿者行动”，标志着我国志愿服务的开端。与发达国家践行百年的志愿服务相比，我国的志愿服务仍处于初级阶段，规范化程度严重滞后。志愿服务规范化要素包括志愿服务的立法保障、服务的专业化、志愿服务项目管理及志愿者管理培训的科学化。我国学者对志愿服务立法保障的研究始于1998年，相关文章多为探讨志愿服务立法的必要性及目前我国志愿服务立法的现状，其中也涉及到对未来志愿服务立法构架和问题的思考和建议，但基本上都是浅尝辄止，缺乏深入的探讨。[1]专业化服务是志愿服务发展的必然趋势，专业化程度越高，志愿服务的社会地位也就越高。[2]我国志愿服务总具有较高专业知识和专业技能的在职人员比相对较低，经常是为某一活动临时招募志愿者。[3]关于志愿者管理和培训的研究集中在两个方面:一是对目前志愿者培训的形式与问题研究;[4]二是对于目前志愿培训机制问题的反思与解决的研究。[5]现有志愿服务研究的主要内容为志愿服务理论研究、专访纪实、国外志愿服务、志愿服务活动感受、志愿者及活动宣传等，而对志愿服务规范化的研究比较欠缺。为推动厦门市志愿服务进一步规范化发展，我们采取问卷调查、深入访谈和焦点组座谈相结合的方法，就厦门市志愿服务现状进行调查，分析其中存在的问题，提出推进厦门市志愿服务进一步规范化发展的对策。

一、厦门市志愿服务发展现状

厦门市的志愿服务发端于1993年，2007年12月4日，厦门市志愿者联合会成立，截止2010年9月，厦门市有注册志愿者28万人①指在“厦门志愿者联合会网”网上注册的志愿者，因为信息不对称等原因，一些志愿者没有注册，厦门实际志愿者人数超过28万。。注册志愿者和潜在志愿者占厦门市总人口的10%以上。①根据第六次人口普查的数据，至2010年11月，厦门市常住人口数为353．1347万。志愿服务为厦门市文明城市的建设抹上了美丽的色彩，是和谐社会构建的亮丽风景线。调查显示，厦门市志愿服务呈现以下五个特点。

(一)志愿者参加志愿服务的动机主要是出于社会责任感和期待个人成长，最有兴趣参加帮助弱势群体的服务

68．7%的受调查志愿者表明，他们参与志愿服务的主要动机是“出于社会责任感，完善自我，热心公益，回报社会”，还有21．4%的志愿者认为，“认识了解社会，学习新技能，积累丰富的工作或社会经验”，仅有4．3%的志愿者是“服从政府、单位或者社区的安排，被动参与”。(见表1)

在活动意愿方面，32．7%的志愿者最有兴趣参加“帮助低收入阶层、贫困阶层和弱势群体的生活服务”，排序在其后的服务还有“大型会展、大型活动服务”“社会突发事件的服务”，青少年教育和心理咨询服务也受到部分志愿者的关注。

表1 志愿者参与志愿服务动机的频率分析表

(二)志愿者期待的激励方式偏重精神层面，时间与工作学习冲突是影响志愿者参与志愿服务的主要因素

在面对“最希望志愿活动过程中采取的激励方式”问题时，有28%的受调查者表示“对志愿者的表现进行认可，尊重其劳动成果，对其及时地表扬和宣传”，21．1%的受调查者认为“志愿服务给人带来的满足和成就感”，有20．5%的志愿者提出关注交通费、工作餐和制服等基本物质保障。在影响参与志愿服务的诸多因素中，认为“时间不够，与个人生活或工作学习相冲突”的占67．7%，远远高于“缺乏服务的技能和渠道”(28．5%)、“交通费高或交通不便”(25．6%)、“社会的偏见和家人、朋友的不理解”(11．8%)。

J先生:我们的志愿服务比较特殊，因为是突发事件，所以服务开展时会来不及与单位沟通，我们的队员中就有服务结束后被单位解职的。我们不需要太多的奖励，但希望单位和社会能够理解我们，支持我们的服务，如果有志愿者立法，能不能涉及这个方面的内容，保障志愿者的权益。(访谈号:N009)

志愿者接受度较高的志愿服务频率是一个月1次(42%)和一周1次(30%)，我们发现，非营利机构、社会组织的志愿者与志愿者联合会参与调查的志愿者在服务频率上的选择有差异，前者对一周1次的接受度最高(41．5%，后者为24．2%)，后者对一个月1次的接受度最高。

(三)志愿者接受培训的意愿较强，最想享受的权利是获取志愿服务的相关信息、教育和培训

超过80%的受调查志愿者希望增加培训的时间，采取多元的培训方式，最关注“加强人际沟通与自我认识等服务技巧训练”。厦门志愿者在志愿服务中持续学习，提升自我素质的意识强烈，他们中的许多人不注重经济上的盈亏，也不看重未来的回报，而是关注获取志愿服务的新信息、得到专业的培训，持这种观念的志愿者占受调查人数的82%。

Y女士:志愿者一直埋头服务，缺乏培训的时间和机会，特别是如何提高志愿服务的专业水平、服务理念。我们面对弱势人群，有时心里很难过，而服务对象有时不理睬我们，满怀热情地去做，却被忽视，我们都需要做心理疏导了。我最希望的培训是实际能力的，讲座的方式不错，团体拓展较难开展，这也需要经费的。(访谈号:N002)

(四)志愿者普遍认为志愿服务有必要立法，立法最需要涵盖的内容是资金投入及其运作方式

问卷调查结果表明，57．2%的受调查志愿者认为志愿服务立法非常有必要，仅有0．8%认为完全不必要(表2)。志愿者认为立法包括的内容依次为:“规定政府、企事业以及社会团体对志愿服务的资金投入和运作方式”(72．8%)，“明确志愿服务的志愿性”(71．5%)，“规定志愿者的权利和义务”(69．5%)，“规定志愿服务组织的法律地位”(64．7%)，“规定对志愿服务的评估和奖励”(52%)以及“明确志愿者所享有的优惠政策”(49．9%)。在问卷中，有28位受调查者提出了对立法相关内容的建议。

表2 志愿服务立法必要性的频率分析表

(五)志愿者认为志愿服务组织和政府在志愿服务保障中的责任不同，签订服务协议的理念不足

在志愿者权益保障问题上，志愿者能够较为明确区分志愿服务组织的责任和政府的责任(表3)，对志愿服务组织的需求为技术层面的，对政府的需求则为物质层面的。

在权益保障的提供者问题上，志愿者认为志愿服务保障的主要提供者是志愿服务组织，也期望政府相关部门能在人身保险、医疗卫生条件和基本补贴方面提供保障。志愿者参加志愿服务时认为必要得到保障是“服务出现问题时的应急制度”(67．3%)，“为志愿者提供相关培训”(64．4%)，“提供正式的志愿服务证明”(53．7%)，仅有33．1%的受调查者选择“与志愿服务组织签订服务协议”，这也在一定程度上反映了厦门市志愿者并不看重服务协议，更相信志愿服务组织的信誉。

二、厦门市志愿服务现存问题

厦门市志愿服务取得了长足的发展，但也存在一些不容忽视的问题，调查发现的主要问题有以下五个方面。

(一)志愿服务的自组织能力不足，志愿者不擅于开发、运作志愿服务项目

虽然厦门市志愿者参与志愿服务的自主性较高，但自组织能力较为欠缺。相当部分志愿者习惯参与组织安排的活动，不擅于开发、运作服务项目，甚至影响到志愿服务组织的发展。在“最希望获取志愿活动的信息渠道”问题上，40．7%的受调查者选择“学校、单位组织的通知”，20．3%选择“社区组织的安排”，19%等待民间机构组织，14．9%浏览网络得到相关信息。L先生:我们已经通过了某基金的初选，在二选时没有通过，基金会认为我们缺乏对项目的长远规划和运作的能力，真是很可惜。我们在开发服务项目上也有些困难，如今年做的助学活动，就出现与其他机构的重复现象，浪费了资源。(访谈号:N001)

表3 志愿服务组织和政府在志愿服务保障中的责任对比表

(二)志愿服务缺乏培训、激励机制和评估机制，阻碍了志愿服务的深入开展，也造成志愿者的流失和倦怠

有18．1%的受调查者认为“志愿活动缺乏培训、激励机制和评估机制”影响了志愿服务的深入开展，17．9%认为“志愿者资源不足，具有专业经验的志愿者较少”是影响服务质量的因素。在调查中，有26．6%的受调查者认为阻碍志愿服务工作深入开展的最主要因素是“志愿服务内容单一，缺乏吸引力，无法满足志愿者期待和需求”，16．1%选择的原因是“志愿服务组织的行政化倾向，多在政府直接引导下发展”。由于志愿服务内容缺乏吸引力，许多志愿服务组织登记的人数多，经常参与活动的人数却较少，志愿者倦怠和流失时有发生。83．9%的受调查者志愿服务年限在5年以下，仅有2．6%的受调查者服务年限在16年以上，反映出志愿者的高流失率。

(三)缺乏统一的志愿服务管理、监督和指导机构

“厦门市志愿者联合会”管理8支志愿者队伍和6个区的志愿者联合会，是政府认可的管理、监督志愿者的机构，但志愿者联合会本身也是社会团体，一些非营利机构和社会组织的志愿者因此并没有纳入到志愿者联合会的统一管理和指导下。由于缺乏统一组织与调配，导致一些志愿服务项目低水平重复运作，造成资源的极大浪费，效益得不到充分发挥。有1．5%的受调查者认为自己所在的志愿服务组织在运行中存在的主要困难和问题是“与其他民间组织的竞争”，虽然选择的人数不多，但应引起相关部门的关注。

S先生:我个人认为民政部门可以成为志愿者的主管部门，因为以社区为平台，志愿者的管理、培训都比较简单，而且志愿服务也多数是与民政工作相关的服务。(访谈号:N003)

D女士:网上注册太麻烦了，我只要参与志愿服务就可以了，又不需要回报和证明，我就没有注册，我身边的同伴也几乎没有注册，反正也没有志愿服务时间返还或志愿服务储蓄银行，如果有，我可能会考虑注册。(访谈号:N008)

(四)资金问题成为志愿服务发展的瓶颈，志愿服务组织盼望政府加大支持力度

缺乏资金是志愿服务面临的重大问题，也是志愿服务良性发展的瓶颈。问卷调查的结果表明，47．7%的受调查者认为志愿服务组织在运行中遇到的主要困难和问题是资金问题，选择此项的频率为各选项之首，焦点座谈会和访谈结果也显示了志愿者特别是志愿服务组织和组织的管理者对于资金问题的关注。非营利机构和社会组织受资金匮乏的困扰(53．8%)比志愿者联合会管理下的志愿服务组织(43．8%)高10个百分点。另外，志愿服务组织希望政府能够加强支持力度(30．6%)，推动志愿服务的开展。

S女士:志愿者都是自费参与活动，甚至AA制请老师，但他们中的多数是收入不高的，每月收入就在2000到3000元，他们不抱怨，但我很难过，不要说给他们报酬，至少不能让他们只付出，我希望能够得到资金的支持，不用给我钱，只要给我们需要的设备就可以了。(访谈号:N010)

(五)志愿服务组织和非营利机构注册困难，出现身份认同困扰

一些尚未注册有实际存在的机构十分关注“注册”问题，在他们看来，注册就是获得了机构的“身份证”，申请项目、接收民间资金都离不开“身份证”。2009年10月份，民政部鼓励民间和高校注册“社会工作服务机构”，放宽了对主管部门的要求，降低了民间非营利组织的注册门槛。由于厦门市的志愿服务组织不了解相关政策，且缺乏社会工作专业人才，无法运用此政策。没有“身份证”带来了身份认同的困扰，一些社会组织的志愿者认为政府不信任他们，其实他们是“无害”的，想为社会和谐出一份力。

志愿服务是社会文明发展的重要指标，与美国公民50%以上的志愿服务参与率和香港地区爱心人士每年1500万小时的志愿服务相比，厦门市民的志愿服务参与率有较大的落差。

三、推进厦门市志愿服务规范化发展的对策

调查表明，由于缺乏志愿服务立法，志愿者的义务、权利不明;志愿服务专业化水平尚显不足;缺乏对志愿服务项目的评估与管理，志愿者的培训需求得不到满足，为促进厦门市志愿服务健康、持久地发展，志愿服务进一步规范化已迫在眉睫。针对当前厦门市志愿服务存在的问题，我们提出如下对策建议，以期推进厦门市志愿服务规范化发展。

(一)加快厦门市志愿服务立法进程，保障志愿者权益，保证志愿服务在法律框架内有序发展

厦门市的志愿服务起步早、发展快，但志愿服务立法相对滞后。1999年至2008年，全国共有十八个省市制定、实施了志愿服务的地方性法规。[6]2010年，厦门市相关部门曾进行“志愿服务立法调研”，迄今为止，还没有出台相关法规或条例。志愿服务是自愿性、非报酬性的公益活动，但仍需要法律保障志愿者的合法权益。规范的志愿服务应在法律框架内进行，缺乏法律保障的志愿服务可能给志愿者带来身体伤害和精神伤害，透支志愿者的服务动机，使志愿服务的成本大大增加。因此，建议在全国性的志愿服务立法尚未制定前，厦门市应结合市情，进行志愿服务的地方性立法，以免除志愿者的忧虑，催化志愿服务的良性发展。志愿服务立法的内容包括立法名称、立法结构、立法依据、基本概念、志愿服务组织和志愿者的资格条件、志愿服务组织和志愿者的权利义务、志愿服务范围、支持和奖励、法律责任等九个方面，明确志愿服务组织和志愿者的权利义务、服务范围，制定奖励政策，澄清志愿服务中志愿者和服务对象的责任，免除志愿者的忧虑，把志愿服务活动纳入法治化的轨道，保证志愿服务在法律框架内有序发展。

(二)创新志愿服务激励机制和评估机制，保障志愿服务的可持续发展

针对缺乏激励机制和评估机制而带来的志愿者流失和倦怠，我们建议创新志愿服务激励机制和评估机制，激发志愿者利他动机，保障志愿者队伍的稳定性和志愿服务的可持续发展。

首先是创新激励机制，满足志愿者不同需求。现有的激励方式主要由表彰、宣传典型，志愿者的受益面小。虽然志愿者不计物质报酬，但实践表明，要吸引和鼓励人们长期自愿参与志愿者的服务，就要探索建立有效的激励机制，满足人们内心的一些需要。具体而言，激励机制可包括三个方面。一是志愿服务时间储蓄和返还机制。借鉴美国和我国台湾地区的做法，对志愿者从事志愿服务的时数进行认定并记入时间储蓄银行，当志愿者需要时，可以返还同样时数的志愿服务。二是对志愿者升学、就业、晋升的优先激励机制。制定政策，明确在招录公务员、招聘员工和招生时，同等条件下优先录用、聘请、录取有良好志愿服务记录的志愿者。三是提升社会激励机制，引导全社会对志愿服务的认同和尊重。激励机制不仅在志愿组织内部实现，还要提升志愿服务的社会激励机制，如设立志愿服务的“政府奖”，获奖的企业在税收等方面得到优惠，获奖的个人在落户和子女就学方面得到实惠。

其次是创新评估机制，保障志愿服务产生良好的社会效果。激励机制要以评估机制为基础，为提高志愿服务的公信力和社会效益，建议建立针对志愿服务组织、志愿服务项目和志愿者个人的评估指标体系，以达到志愿服务评估的规范化。

(三)建立志愿者团队和一支专业化的志愿服务培训、管理团队，提升志愿服务专业化水平

首先是建设志愿者团队，并以专业方法进行管理和服务。现有的志愿者队伍是按服务领域和项目划分的，调研发现，H社区100多位志愿者，有30余支志愿服务队，一个志愿者在多个服务领域进行服务。在志愿服务发展的初级阶段可以采用服务领域划分方式，但从长远看，它会带来志愿者管理和服务上的混乱，产生志愿服务的内耗。基于此，在志愿者团队建设上，建议采用“分层建设”方法，以项目为平台，建构1+X①1是专业志愿者，X可以是专业也可以是非专业志愿者。的志愿者服务队伍。分层建设的依据是志愿服务领域的专业性，对于专业性要求高的志愿服务(如110外语志愿者、心理援助志愿者)，志愿者均为专业志愿者;对于专业性要求一般的志愿服务(如老年人服务、外来务工人员服务)则由至少1个专业志愿者+X个非专业志愿者组成服务队;以项目为平台是淡化服务领域，突出具体服务内容、实现志愿者自愿性的有效办法。即志愿服务项目组织者在志愿服务媒介上发布志愿服务项目信息，招募项目志愿者，各志愿组织和志愿者根据服务需求和自身服务特长，选择参加的服务项目，并直接与服务需求方联系，项目组织者根据需要安排服务人员和志愿者培训，组织志愿者完成具体项目，服务完成后向联合会反馈相关的服务记录，以便联合会了解服务情况，记录志愿者服务时长。

其次是建设专业化的培训团队和管理团队。培训和管理是志愿服务规范化、专业化发展的两个必要条件。培训和管理团队的人员组成可以包括资深企业管理人员、企业培训师、社会工作师和一线资深志愿者。培训内容除了志愿服务理念和服务技能的培训外，应增加满足志愿者个人需求的内容，如人生规划、家庭成长、亲子教育、人际沟通等，以志愿服务的发展促进志愿者成长，而志愿者成长必将提升志愿服务质量。同时，通过对志愿者的培训，提升志愿者对志愿服务的认同感和投入度。

(四)拓宽筹资渠道，设立专项服务基金组织，探索志愿服务市场化运作的有效途径

2010年，厦门市成立志愿服务基金组织，设在市慈善总会，首批启动资金360万元，由市志愿服务工作协调小组负责管理使用，有力地推动了厦门市志愿服务事业的发展。但从目前基金运行情况看，还存在一些亟待完善之处。一是基金的审批管理部门与志愿服务的指导组织部门分离，基金使用的审批程序繁琐;二是基金主要为体制内志愿服务组织开展活动提供经费保障，没有覆盖到民间志愿服务组织;三是基金募集渠道有限。因此建议拓宽筹资渠道，鼓励企业、个人捐款并给予政策支持;捐款可以指定给某个以团体会员身份加入志愿者联合会的民间志愿服务组织或公益组织，成为志愿服务专项基金，专款专用，同时探索志愿服务市场化运作的途径，如慈善超市、志愿超市，实现企业、志愿服务组织、爱心人士和受助对象的利益共享，各得其所。

(五)政府主导、公众参与，明确志愿组织和志愿者管理的主体，形成志愿服务的合力

调查显示，厦门市志愿服务组织的身份主要有四种情形:一是国家机关、企事业单位、社会团体的内部团体;二是在工商机关登记的从事志愿服务的组织;三是在民政部门登记的社团法人或民办非企业单位;四是没有经过任何登记注册的志愿服务组织。其中第四种情形占了民间志愿组织的85%以上。由于志愿服务是全社会参与、全社会受益的服务，国际上常见的模式有两类。一是由政府首脑牵头组建志愿者事业领导机构;二是由社会知名人士牵头组建志愿者事业统筹机构。从厦门市现状看，半官方性质的志愿者联合会是契合实际的管理主体，它拥有与政府沟通的渠道，同时具备了志愿服务管理要求的社会性，可以担负起指导、管理、协调志愿服务的职责。厦门市所有的志愿者以个人身份在厦门市志愿者联合网上注册，所有的志愿服务组织(团体)以团体会员身份进行注册，由厦门市志愿者联合会统一管理、协调、服务。因此，我们认为，现阶段较为可行的运作模式是“政府主导、公众参与”，明确厦门市志愿者联合会为志愿组织和志愿者管理的主体，整合志愿者队伍，形成志愿服务的合力。

[1] 郭珞．浅谈志愿服务的立法[J]．当代青年研究，1998，(6)．

[2] 吴江．1994～2007中国志愿服务的文献研究[J]．中国青年研究，2008，(1)．

[3] 阚军常．中外大型赛会志愿服务对比研究[J]．哈尔滨体育学院学报，2005，(3)．

[4] 张翠翠．“服务学习”对于志愿者培训体系建立的启示[J]．广东青年干部学院学报，2009，(3)．

[5] 何为．两岸志愿服务制度对比分析及其启示——以台湾地区高校志愿者培训制度为例[J]．社会工作，2010，(4)．

[6] 田思源．我国志愿服务立法的现状及构想[J]．法学，2008，(5)．

An Empirical Study of the Standardization of Volunteer Service in China——taking its development in Xiamen City as an example

Ju Donghong
(College of Political Science and Law，Jimei University，Xiamen 361021，China)

Compared with the volunteer service in the developed countries，which has as long a history as a hundred years，the volunteer service in China is still in its infancy，and its standardization lags far behind．The volunteer service is an important part of“Civilized Xiamen”，and plays a vital role in the process of building a harmonious society．The demand to standardize volunteer service has become urgent and the expectation of its standardization higher．This thesis is an empirical study，which analyzes the dilemma of the standardization development of volunteer service in Xiamen City，and explores the effective ways to promote the standardization of volunteer service，so as to increase the level and expand the social influence of the volunteer service in Xiamen City．This will help the volunteers approve the volunteer service concepts，realize their self-esteem，and therefore push forward the development of social civilization．

voluntary service;volunteers;management training;legislative guarantees

C916

A

1672-0040(2012)04-0052-06

2012-04-16

本文系厦门市社会科学院2012年重点项目“推动厦门市志愿服务进一步规范化发展的研究”([2012]8)的研究成果。

巨东红(1972—)，女，吉林白城人，集美大学政法学院社会学系副教授，法学硕士，主要从事社会工作与心理咨询研究。

(责任编辑 郑东)