事业单位分类改革的方向

李建钟

作为改革直接利益相关者，事业单位及其工作人员能否真正参与到改革之中，并集聚起充分的内在改革动力，是改革平稳、持续推进并达成最终目标的基础和保障。

4月16日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布。而此《意见》一年前已由中共中央、国务院印发，此次发布再次引起社会热议。去年7月，事业单位分类、编制管理、财政政策、国有资产管理、法人治理结构建设、人事制度改革、收入分配制度改革、职业年金办法等10个配套文件也已同时印发。事业单位新一轮改革全面启动。在全社会关注的目光下，事业单位能否顺利实现预期目标，能否真正回应公众期待？

强化公益性目标

分类推进事业单位改革的根本和核心目标，就是要强化事业单位公益属性，不断提高公共服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公共服务。

20世纪90年代以来，由于对市场经济条件下政府公共服务职责和提供方式缺乏科学认识，在片面强调“产业化”、“社会化”、“市场化”的价值导向下，减少财政拨款、把事业单位推向市场，成为一些行业和地方事业单位改革的重要政策选择。这种类似于国有企业的改革模式尽管在一定程度上改善了公共服务的资源匮乏状况，扩大了公共服务规模，但也带来事业单位普遍的营利冲动，导致了公共服务关系的紧张，引发了事业单位的功能危机，迫切需要通过深化改革加以校正。

事业单位改革不应是“甩包袱”、减负担，而是要进一步明确其服务职责，提升服务质量。

明确事业单位的公益性和公益目标，其实是对事业单位性质的重新界定。即事业单位本质上乃国家为履行公益服务职能而依法设立的公共服务组织。事业单位所承担的教育、科技、文化、卫生等基本公共服务是现代政府职能的组成部分。事业单位改革不应是“甩包袱”、减负担，而是要进一步明确其服务职责，提升服务质量。

公益性要求事业单位应将服务社会公共利益作为其根本宗旨和首要行为准则。实现公益性改革的目标，关键是要明确什么是事业单位的公益性，规定其公益性的标准和基本指标。这也是事业单位改革成功与否的根本检验标准。从当前情况看，对事业单位的公益性，人们的认识并不一致，实践的探索仍在进行。而对公益性准则的认识存在偏差，就可能导致改革偏离预定轨道，失去改革的真正方向。

调整事业单位结构布局

围绕增强公益目标，“分类”成为本次改革的重点、主题和基本路径。此次发布的《意见》阐述：“在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。”不同类别单位实施不同的改革与管理，优化公益服务资源配置，构建公益服务新格局。

我国事业单位总量达到120多万个，职工数量达到3000多万，成为我国国有单位中人员总量最大的部门。但从构成看，仍存在城乡、区域之间配置不合理，直接面向公众提供服务的机构人员、比例不足，部分行业资源配置存在机构重叠、人浮于事等问题。需要通过结构布局的调整，将那些不能提供公共服务、不适合由政府提供的服务，以及主要从事营利活动的事业单位从现有事业单位序列中清理出去，促进公共服务回归公益性的本源。

2011年7月28日，筹建已久的北京市医院管理局正式挂牌运作。致力于落实国务院提出的“管办分开、政事分开、医药分开”，提升医院运营效率、管理水平和服务能力。

布局结构调整基本方式是划分公共管理、企业经营与公共服务的职能界限，对承担行政职能的事业单位，要通过梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；对从事生产经营活动的事业单位，改革主要是要推进其转企改制，转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业单位编制。今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。

事业单位布局结构的调整同样面临一系列需要解决的问题。承担行政职能的事业单位的职能和机构的调整对现有行政机构、人员编制形成了冲击。中央提出，调整中涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，并通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决，这将是一个十分艰难的过渡和消化过程。对从事生产经营活动的事业单位、国有企业在市场经济中地位尴尬，国有单位利用公共资源甚至垄断资源谋取利益的合法性日益受到质疑等问题的解决，决定了转企改制只是这类机构改革过程中的一个阶段性、暂时性的目标和方式。

深化管理体制改革

公益类事业单位改革的一项重要内容，就是要消除制约事业单位和公益事业发展的体制性障碍，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，理顺政府与事业单位的关系。

国有事业单位提供公共服务，从根本上说，是现代政府职能的必然组成部分，事业机构也是公共组织的一种重要形式，二者是相互统一的有机整体。二者的分开必然是相对的，实质是政府与事业单位在人、财、物以及服务方面的事权划分。

目前，政事分开有多种理解：一是公共管理与公共服务职能分开，前者运用公共权力实施行政管理，后者利用公共资源提供公共服务；二是决策、执行和监督分开，政府对事业发展进行决策并进行监督，事业单位负责具体实施公共服务；三是出资人职能与公共管理职能分离，政府对事业单位仅仅从举办者的角度进行管理；四是机构分离，即授予事业单位独立的法人地位，直接对社会公众（或代表机构）负责，而不再是政府部门的附属机构。在实践中，如何界定政事关系，形成法定关系模式，仍需要深入研究。

完善内部治理机制

事业单位内部治理机制的改革涉及社会公众、服务对象、事业单位职工等诸多相关主体的利益，包括事业单位内部党政关系的调整、法人治理结构的建设、干部人事制度改革等事业单位管理的各个环节。其中，根据不同事业单位特点，积极探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，是本次改革的重点之一，《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》成为改革的重要配套文件。

法人治理结构建设需要协调党委会与董事会等在事业单位决策、干部管理中的作用，让法人机构真正发挥作用；需要明确理事会与管理层的不同权限和职责，协调法人机构决策与事业单位原已实行的行政首长负责制的关系；需要明确公众、服务对象以及职工代表参与法人机构的权利和保障措施，完善法人治理的基本准则，避免法人机构流于形式。

改革动力机制的形成，关键在于事业单位已经习以为常的“拨款+创收”的运行模式能否改变。对于事业单位工作人员而言，改革的动力取决于这种改革是增量改革还是减量改革。

形成改革的动力机制

改革动力机制的形成，关键在于事业单位已经习以为常的“拨款+创收”的运行模式能否改变。“拨款+创收”模式是上世纪90年代事业单位财政困境和市场化改革导向双重作用孵化的结果，已经成为多数事业单位基本和常规的生存之道。在这种模式下，事业单位一方面依靠财政补助维持运行，另一方面积极利用自身资源从市场获取收益，成为单位扩张式发展和个人发挥潜能的强大动力，是事业单位最为行之有效的激励模式。

但这种模式最大的问题是背离了事业单位的公益性的基本目标。要改革这种模式，促进事业单位形成与公益属性相一致的动力和激励机制，需要资源和监管的双重保证。

首先，政府应切实保障公共服务的财政投入。根据分类改革的财政政策，对公益一类事业单位，财政将根据业务需要提供经费保障；对公益二类事业单位，财政将根据其业务特点和财务收支状况，给予经费补助，并通过购买服务等方式予以支持。但其保障力度和对现有创收受益的替代水平，将对改革产生至关重要的影响。

在加大财政投入情况下，要使资源投入产生相应的公共服务效益，另一重要的保障措施就是如何加强监管，规范事业单位及其职工的行为，以完善的制度和有效的监督，将事业单位拉回公益服务的轨道。

对于事业单位工作人员而言，改革的动力取决于这种改革是增量改革还是减量改革。“拨款+创收”模式是他们在财政困境下的被动和无奈的选择，无论是家长的赞助、医生的回扣，还是科研人员的项目劳务，现有的财政和工资制度，迫使他们无一不处于道德和法律上的尴尬地位，让知识分子的尊严和脸面面临前所未有的挑战。

从现有改革的措施看，正如人们所观察到的，聘用制度、工资制度、住房制度、社会保障制度等的改革以及权益保障措施的不完善，对事业单位工作人员与相关社会群体的利益关系产生了巨大影响。公共部门内部存在的事实上的资源和利益分配的不公平，使他们对自身的职业前景感到担忧，对自身专业人力资本的价值和公共服务的意义产生怀疑。如果在这一问题上采取放任态度，必将对改革动力机制的真正形成造成损害，也将不利于公共服务事业的健康发展。