“六个一体”推进城乡统筹

　　对国土资源部门来说，支持服务统筹城乡发展是一次难得的发展机遇。
　　
　　统筹城乡发展，是进入新世纪以来党中央、国务院作出的一项重大战略决策。2010年中央一号文件的主题也是“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”，就是要用统筹城乡发展的新理念，突破城乡二元结构，破解“三农”难题，建立城乡经济社会发展一体化的新格局。
　　统筹城乡发展是今后一个时期引领经济社会全面协调可持续发展的一条主线，对促进科学发展、和谐发展意义重大。在城乡统筹发展中，国土资源部门主要担负四大任务：保发展、保资源、保调控、保权益。对国土资源部门来说，支持服务统筹城乡发展是一次难得的发展机遇。我们能做些什么？如何作为？
　　
　　以土地规划修编为契机，推动城乡土地规划一体化
　　土地利用总体规划是统筹城乡发展的重要依据，是推动社会主义新农村建设的基础工作。目前，全国各地三级新一轮土地利用总体规划修编基本实现。以土地利用总体规划引领城乡经济社会发展一体化的时机基本成熟。下一步，应着手推动土地利用总体规划与其他规划的结合。比如，与村镇规划相结合，科学合理规划村镇布点，对镇驻地和拟集中建设村居周边的基本农田进行合理调整，统筹安排好农村居民点、农村基础设施、公益事业和产业发展用地，为促进城乡社会一体化奠定基础。同时，加强与城市规划、农村规划及各专业规划之间的衔接，以城乡一体规划打破城乡二元结构。
　　
　　以保护耕地为基本要求，保障城乡从严管地一体化
　　耕地是农业最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。严格保护耕地特别是基本农田，是提高粮食生产能力、保障农业生产的必然要求，是对新农村建设最大的支持和保障。要认真落实耕地保护责任，严格土地执法，坚守耕地“红线”。每年对各地耕地占补平衡和基本农田保护进行考评，考评结果纳入各地目标管理考核范围；市、县、乡、村逐级签订责任状，层层落实耕地保护责任目标，实现耕地保护从“一家管”变为“大家管”。实施“全覆盖、无缝隙”执法动态巡查，构建发现、报告、制止、查处、问责“五位一体”土地管理共同监管机制，确保各类违法违规行为在第一时间得到发现、制止和受理，有效保护耕地资源。
　　
　　以土地增减挂钩为平台，统筹城乡科学用地一体化
　　城乡建设用地增减挂钩是指将若干拟整理复垦为农用地、耕地的农村建设用地以及废弃的国有工矿用地地块（即拆旧地块），与拟用于城镇建设的地块（即新建地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，实行建新拆旧的增减挂钩，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约用地，城乡用地布局更加合理的目标。通过实施增减挂钩，既盘活了农村建设用地的资源，缓解了城镇用地不足压力，又解决了新农村建设资金不足、农村生产生活方式落后等一系列问题，大大改善了农村生产生活条件，走出了一条以城带乡、工农互补的用地新路。
　　
　　以土地综合整治为抓手，强基固本保障供地一体化
　　开展农村土地综合整治，是大力改善农村生产条件，提高耕地质量，严守耕地保护红线，确保粮食安全的重大举措。当前，农村土地整治已上升为国家层面的战略部署，并写入2009年中央一号文件和温家宝总理的政府工作报告。全国人大正在修订的《土地管理法》中，也把土地整治列为单独一章。我们认为，农村土地综合整治工作要取得成效，必须做到六个结合：与保护耕地、坚守红线相结合；与重大工程项目建设相结合；与现代农业、土地流转相结合；与增减挂钩、城乡统筹相结合；与农业增产、农民增收相结合；与环保同行、绿色经济相结合。
　　
　　以农村土地流转为核心，规范城乡土地市场一体化
　　目前，农村基本实行土地联产承包责任制，人均只有一亩左右的耕地资源被承包得零星分散，极大地降低了土地的利用率，增加了农民的耕作成本，挫伤了农民的生产积极性。在统筹城乡发展、推进城乡一体化的过程中，农村土地的保护与利用矛盾日益突出，土地利益矛盾日益尖锐，小块经营的小生产与发展现代农业的矛盾日益显现。因此，土地流转、大户经营，实现农业产业化、规模化，是城乡统筹发展的“破冰”之策。站在国土资源部门的角度来审视，开展农村土地流转至少有以下几个方面的作用：一是有利于土地资源的优化配置；二是有利于节约集约用地，有利于耕地保护；三是有利于提高农民生产生活水平；四是有利于发展乡镇经济。
　　
　　以创新管理机制为突破，实现城乡依法征地一体化
　　土地管理政策是“三农”政策的基础，统筹城乡土地管理制度改革是统筹城乡发展的重要途径。可以说，农村土地制度管理改革是统筹城乡发展的关键环节。按照中央有关要求，规范有序推进农村土地管理制度改革：一是坚持农村土地整治与增减挂钩有机结合，不断创新运行机制；二是突出规划计划的管控作用，确保县、乡（镇）规划得到落实；三是进一步完善土地流转收益分配制度，建立城乡共享的土地收益分配机制；四是进一步完善土地征收制度和征收程序，切实维护被征地农民合法权益；五是研究规范产业集聚区内项目供地问题，不断完善招拍挂等土地出让方式。当前土地管理要适应城乡统筹发展的需要，必须完善征地保障机制。过去，在城市建设、基础设施建设以及重点建设项目中，由于相关体制机制不健全、补偿标准偏低等原因，形成了诸多遗留问题，成为了社会不和谐稳定因素，也对城乡统筹发展产生了一定的负面影响。近几年来，国务院就依法征地、保障失地农民的权益出台了一系列的政策措施，在落实这些政策措施的同时，必须着力解决失地农民的生产、生活和就业安置问题，建立起“经济补偿、就业扶持、社会保障”三位一体的补偿安置机制。
　　（第一作者系益阳市国土资源局党组书记、局长）
　　
　　在统筹城乡发展，推进城乡一体化的过程中，农村土地的保护与利用矛盾日益突出，土地利益矛盾日益尖锐，小块经营的小生产与发展现代农业的矛盾日益显现。因此，土地流转、大户经营，实现农业产业化、规模化，是城乡统筹发展的“破冰”之策。