土地出让金:危险的ATM机

　　众多的公共事业建设项目纷纷将目光瞄向了土地出让金，土地财政似乎成了取之不尽的自动取款机——其背后是陷入两难境地的地方政府。
　　
　　近期，关于土地出让金的使用方向问题被国务院和中央有关部委多次提及。7月1日公布的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》中，提出“为确保明年实现财政性教育经费占国内生产总值4%的目标，从明年起，从土地出让收益中按10%比例计提教育资金。”而在7月8日，财政部官网称，财政部与水利部近日将印发通知，要求各地贯彻落实“中央1号文件”中的“10%土地出让收益用于农田水利建设”的规定。
　　回顾近年出台的相关政策，众多的公共事业建设项目纷纷将目光瞄向了土地出让金这块“唐僧肉”，土地财政似乎成了包治百病的“灵丹妙药”，一旦遇到财政难题，都要让土地出让金去堵“窟窿”。除了最新出炉的教育资金和今年中央1号文件提出的农田水利建设资金外，还有不低于10%的土地出让净收益被用于保障性安居工程建设。
　　从法律规定的土地出让金使用范围来看，除上缴的部分外，主要还是用在耕地开发、城市基础设施建设和土地开发方面。但随着各项公共事业建设的力度不断加强，庞大的资金需求使得政府不得不多次调整土地出让金使用方向，进一步扩展到教育、保障房、农田水利建设等方面，粗略计算其比重已经占到30%，土地出让金的使用范围被大幅度扩展。
　　土地财政作为地方政府事实上的“第二财政”，用于公共事业建设本是无可厚非的，问题在于，不断地向土地要收入、持续地向土地施加收入压力，使得本已受到紧缩性调控政策重压的土地财政压力大增。
　　从具体的政策落实来看，情况似乎也并不乐观——在开发“新财源”的能力和渠道有限的现实约束下，在大量地方公共事务和基础建设支出的现实压力下，地方政府执行政策的积极性明显有所欠缺。
　　
　　土地财政掏钱难
　　以水利为例，今年4月水利部、财政部共同宣布的全国小Ⅱ型病险水库除险加固规划，“十二五”期间，全国4万多座小Ⅱ型病险水库将全部完成除险加固。其中，2.5万余座一般小Ⅱ型病险水库除险加固由地方安排资金，于2015年底前全面完成。
　　水利部年初与湖南、江西、福建、河南四省皆签署了任务责任书，确保未来五年如期完成小Ⅱ型病险水库除险加固任务。
　　庞大的病险水库治理计划遇到了地方配套资金困难的大问题。
　　作为病险水库居全国之首的湖南，矛盾尤为突出。其纳入除险加固规划的小Ⅱ型病险水库，不到三分之一由中央全额投资规划，其余需地方自筹资金解决6225座小Ⅱ型水库，注定步履艰难。湖南省水利厅一位人士称：“规划要求地方自筹资金一共60亿元，平均是每座省级投资96万元。这笔庞大的资金怎么可能到位？而规划还要求项目启动后的前三年，需完成总量的40%，对这很难完成的任务，只有硬着头皮向前推，最坏的结果就是拖欠工程款。”
　　湖南各地方都在组织力量，积极上报病险水库，以期获得更多的中央资金。各地水利部门寄望的是，今年“中央1号文件”《中央国务院关于加强水利改革发展的决定》中所提到的，10%的土地出让金用于农田水利建设。
　　2010年全国土地出让金达2.7万亿元，扣除土地出让的成本、手续费等相关费用，预计每年用于农田水利建设的资金应在2000亿元左右。
　　全国很多地区水利部门对此“创新之举”寄望，但中央却未再出详规和落实方案。成了始终未能落地的“靴子”，久盼不至。据水利部一位退休官员此前对媒体分析称，这不只是水利与财政就能做主的，由于土地出让金大部分收益是地方政府的，因此牵涉各级政府，而此项工作协调亦较复杂。
　　在财政部与水利部关于“要求各地贯彻落实10%土地出让收益用于农田水利建设规定”的通知中要求：从2011年7月1日起，各地统一按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等相关成本性支出项目后，按10%计提农田水利建设资金。
　　然而实施的实际效果如何，仍需进一步观望。
　　
　　变相鼓励“卖地运作”？
　　土地出让金已是地方政府主要收入来源，从中提取10%分别作为教育、保障房和水利资金，相当于切地方财政的几块“优质蛋糕”。但强制式的“切蛋糕”，并不一定就意味着地方政府加大投入意愿的转变。事实上，地方财政早已经为土地收益所绑架，依赖其解决公共投入和公务支出的不足。那么，“强切蛋糕”之下，可能会为了保证财政正常的可支配支出，转而向土地再索取。如此，所提供的这一系列资金，更像是为教育、保障房、水利建设等“多卖一块地”。
　　有评论人士认为：将土地出让金作为显性的分配“蛋糕”，从某种意义上讲，是对地方土地财政的默许，甚至是纵容。那么，公众不得不面对一方面子女享受着较好的教育待遇，而另一方面又为房价上涨而担忧，这样的局面无疑很尴尬。而既然中央政府明文规定可以从土地出让金中计提教育资金、农田水利建设资金、保障性安居工程资金以及用于农业土地开发的资金等，地方政府就可以堂而皇之地在“运作”土地出让金上大做文章。
　　据审计署6月27日披露，截至2010年年底，地方政府债务余额达10.7万亿元，超过2010年全国财政收入。而根据《预算法》，地方政府不能举债，只能通过中央政府背书每年发2000亿元，这与地方债总额相比，可谓九牛一毛。况且地方政府将在两年内迎来还债高峰，土地出让收入一直是还债的主要来源，一些地方政府的财政已进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。
　　现行土地出让金的实质，可概括为既具有累计若干年的地租性质，又是一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。准确地说，土地出让金是土地使用权的交易价格，其价格高低取决于土地市场的供求关系。
　　在地方政府没有稳定财源的约束下，只能通过不断举债来完成上级的强制性任务，从土地出让金中按比例计提资金，会不会出现新一轮卖地高潮？会不会“羊毛出在羊身上”，最终还是要老百姓掏腰包？土地出让金收入过多与财政支出挂钩，势必使土地财政的根基越发不可动摇。
　　
　　地方政府陷两难
　　让地方政府更感处境艰难的是，随着房价调控政策的严厉执行，卖地收入出现了大幅缩水。
　　根据中国证券网数据显示，1-5月全国128个城市土地出让金相比去年同期下滑了5%，其中住宅土地出让金下滑14%，北京、上海等一线城市的下滑幅度更为明显。
　　事实上，土地出让金同比增速自2月份开始就已转负，绝对量从4月份开始处于较低水平。
　　据统计，1-3月128个城市土地出让金总额均保持在千亿以上，1月甚至高达2143亿元，但到了4月份，迅速下降至786亿元。5月土地市场延续4月较弱水平，土地出让金以及溢价水平仍然较低，流拍率提高。这反映出随着调控效力的释放，开发商预期资金紧张而减少购地的心理。不过，由于1月份土地出让金增长明显，暂时弥补近期土地出让金的收缩，因此1-5月份 128个城市土地出让金相比去年同期仅下滑5%。
　　分城市来看，一线城市中，北京、上海受政策影响最大，1-5月土地出让金分别下滑56%和37%，深圳小幅下滑5%。从住宅土地来看，一线城市下滑幅度更加明显，北京今年1-5月住宅土地出让金同比下滑了84%，上海则同比下滑了44%。
　　业内人士分析，上半年土地收入的减少与推地量缩减有关，下半年供地量或有增加，但由于开发商资金压力不断加大，土地成交金额料将维持较低水平，地方政府尤其是调控严厉城市的全年土地出让收入明显下滑基本定调。
　　在地方融资平台最旺盛的地区，土地作为地方政府最重要的资产，被大量收储，注入平台公司，目前这些地方恰恰就是资金最吃紧的地方。地方融资平台贷款大部分是土地抵押贷款，很多还款主要依靠土地出让收入。如果土地市场继续低迷，地方的土地出让收益继续缩水，会使土地抵押贷款的债务开始恶化。
　　收入缩水只是问题的一面，另一面则是土地出让金使用监督进一步升级。最新消息披露，财政部综合司与国土资源部财务司已在全国范围内展开“土地供应及收支管理情况”检查等，地方土地财政面临“后有追兵，前有堵截”的局面。
　　一边批判土地财政不可持续，一边又让它不断与重要支出项目挂钩，摆给地方政府的是一个“两难推理”，当土地财政缩水的时候，教育资金、农田水利建设资金和用于农业土地开发的资金的提取是否也将受到影响？最终会不会陷入“建设任务越多越重——向土地财政要钱——土地财政压力越来越大——地方政府想方设法增加土地出让收益金——对土地财政依赖性越来越强”的恶性循环当中？这个疑问无法回避。
　　
　　（部分资料来源：《国土资源报》、《财经》《南方周末》）
　　
　　土地出让金收入过多与财政支出挂钩，势必使土地财政的根基越发不可动摇。
　　
　　全国很多地区水利部门对此“创新之举”寄望，但中央却未再出详规和落实方案。据水利部一位退休官员此前对媒体分析称，这不只是水利与财政就能做主的，由于土地出让金大部分收益是地方政府的，因此牵涉各级政府，而此项工作协调亦较复杂。