陕北能源资源开发中的中央与地方利益分享机制研究
2011-12-29仲伟周郭人为付争江王新红
人文杂志 2011年2期
内容提要 本文采用博弈论的方法剖析了陕北能源资源开发中中央与地方利益冲突的问题，揭示了中央政府、中央企业、地方政府作为不同利益主体之间的博弈行为及博弈结果；并在此基础上提出了构建中央与地方利益分享机制的政策建议，即通过建立有效的环境保护和生态补偿机制、建立维护开发地居民权益的机制、建立健全利益冲突化解机制最终解决中央与地方政府的利益分享等。
关键词 陕北 能源资源开发 中央与地方 利益 分享机制
[中图分类号]F062.1 [文献标识码]A [文章编号]0447-662X(2011)02-0079-06
一、引言
陕北地区是我国能源资源储量丰富的一个区域，但由于我国特有的资源所有体制而导致其能源资源开发中中央与地方政府之间利益冲突日趋严重：一方面，中央企业将陕北地区的能源开采后主要作为一次性能源输出，对地方经济增长贡献甚微，而地方政府希望通过能源资源带动地方经济长远发展，这势必引起两者之间对能源资源开采的争夺；延长集团作为国家特许经营陕北地区唯一拥有地方开采矿藏资源权力的企业，地方政府当然希望地方企业能够通过更多对能源资源的开采提高地方的财政收入，加快地方的经济发展，这必然会引起中央企业利益的减少，利益的冲突自然愈演愈烈。另一方面，陕北地区生态环境问题日益突出，生态环境目前与能源一样成为全球关注的焦点，在能源开采过程中出现的对于生态环境的破坏怎样处理急需关注和解决；陕北地区生态环境破坏已经非常严重，水污染、大气污染、地表塌陷、植被破坏等等一系列的生态环境问题普遍存在，由于生态环境的恶化，众多的当地居民已经无法在原居住地正常生活，由于生态环境破坏引起的一系列社会问题也亟待解决。总之无论是哪一方面的矛盾和问题，最终都将表现在利益分享的层面上。因此，本文将尝试性探讨陕北能源资源开发中的中央与地方利益分享机制问题，期望能提高陕北能源资源开发利用效果，实现中央与地方经济效益双赢结果。
二、利益相关主体及其权利界定
在陕北能源资源的开采利用过程中，涉及的利益相关者主要有中央政府、地方政府、中央企业、地方企业以及当地民众，本文主要研究中央与地方政府之间的利益冲突问题，所以在此处的博弈分析中利益相关者主要考虑中央政府、地方政府、中央企业这三个利益主体，对于地方企业、民众在本文中作为利益的间接相关者先不做考虑。
中央政府、中央企业、地方政府这三个利益主体各有自己的权力和利益，中央政府在很多方面都拥有绝对的权力，无论矿产权、土地所有权等在我国都归国家所有，表现为以中央政府为代表；地方政府拥有对地方的管理权以及对地方经济发展的保障权，而且作为集体土地使用权的代表拥有对集体土地的支配权，但地方政府在很多方面又必须听从于中央政府；中央企业从属于中央政府，在很多方面不受地方政府的管制，拥有相对的自主权，这也是中央企业与地方冲突较大的原因之一。三个利益主体各自代表的利益也不相同，中央政府代表全国人民的利益，所有决策都要从宏观上把握，尽可能做到全国经济最大增长的同时兼顾社会和谐发展；地方政府既要维护国家的整体利益即跟随中央政府的步伐，又要兼顾地方的利益，为地方的经济增长做出最大贡献，这就使得在利益追求方面必须两面兼顾，不能只单纯的为了地方经济利益的实现而影响整个国家的经济利益，然而当地方政府被假设为一个经济人的时候追求自身利益最大化则是他的目的，那么矛盾也将必然出现；中央企业对于利益的追求则非常明显，作为企业当然最大的追求就是企业自身的利益最大化。
三、基于各方利益冲突的博奕关系分析
1 相关利益者的博弈行为
对于中央政府、地方政府、中央企业这三个利益主体，在研究其相互之间的博弈关系时将只考虑中央政府与地方政府、中央企业与地方政府这两个博弈关系。在运用博弈论分析中，无论是因为矿权和土地产权的争端还是对地方缺乏统筹规划的能力最终都表现在利益分配上，而最后的表现形式就是地方希望通过生态补偿这个环节获得足够的利益来平衡这些问题，那么下面的博弈行为都是基于对生态环境保护及补偿这个观点做出的。
2 中央政府与地方政府间的博弈
根据博弈分析以及各方的利益特征，我们可以建立其博弈分析的基本前提假设：(1)中央政府和地方政府都是在生态保护过程中追求自身利益最大化的“理性经济人”；(2)中央政府和地方政府资源占用不平衡；(3)中央政府和地方政府之间的信息是公开的对等的；(4)产权明晰，权利明确。
有了这样的基本假设，作为局中人的中央政府和地方政府，其行为博弈策略是：中央政府对于地方政府在生态环境保护方面有照顾和不照顾两种选择，地方政府对于中央政府的指示有服从和不服从两种选择(其博弈行为及其结果如表1所示)。
从表1中可以看出中央政府和地方政府对于在处理生态环境保护方面各有两种选择，中央政府有照顾地方利益和不照顾地方利益两种选择，地方政府有服从中央决策和不服从中央决策两种选择。针对表1结果作如下分析：先考虑中央政府，当地方选择服从中央决策的时候，中央选择照顾的收益是a，中央选择不照顾的收益是a，因为中央选择照顾地方利益必须负担一部分费用，即a
现在加入一个因素，就是如果中央政府在照顾地方利益的情况下地方不服从中央政府的决策，中央政府就会给予一定程度的处罚记为c，如果地方政府服从中央的决策但中央政府没有给与地方利益照顾，那地方自行在收人中扣留一部分上交给中央的收益，同上述处罚量一样记为c。重新建立模型如表2所示。
由表2可以看出在有了一定的奖惩基础上最优的选择将有所改变：依然先考虑中央政府，当地方政府选择服从中央政府的决策时，中央政府选择照顾地方利益的收益是a，选择不照顾地方利益的收益是a，在这里我们可以得到a，a3一C，这个是因为如果地方选择服从中央的决策，那么他们必然希望中央能够在政策上照顾地方的利益，如果中央选择不照顾，那么地方就可以扣留一部分应该上交的利益c，直到a，>a山时中央就会选择照顾地方的利益，所以当地方政府选择服从中央政府的决策时。中央政府同样会选择照顾地方的利益；当地方政府不服从中央政府的决策时，中央政府选择照顾地方利，益的收益为a，…选择不照顾时的收益为a4。a，+，和a，之间的大小不能确定，假设a，+c’a+，那么中央政府选择照顾，也就意味着无论地方政府是服从或者不服从，中央政府都会选择照顾地方利益，那么在中央政府照顾地方利益的情况下让我们看看地方政府的选择，在中央政府照顾地方利益的情况下，地方政府选择服从的收益是b，，选择不服从的收益是b。…我们可以得到b，，b2一C，因为当中央政府选择照顾地方利益的时候必然希望地方政府能够服从中央的决策安排，如果地方政府不服从那就给予一定的惩戒c，直到b，’b，一，时，地方政府就会自动选择服从中央政府的决策获得收益b，。那么就得到一个均衡解(a，，b，)，即中央政府选择照顾。地方政府选择服从。假设a2+。‘a4，那么也就意味着当地方政府选择不服从中央政府的决策时，中央政府会选择不照顾地方利益来维护自己的最大收益a，，这就意味着如果地方政府选择服从，中央就会选择服从，即(a，，b，)，如果地方政府选择不服从，那么中央政府也会选择不照顾，即(a，，b，)。接着考虑地方政府的选择，当中央政府选择照顾地方利益时，地方政府选择服从中央政府的决策的收益为b，，选择不服从的收益为b，…上面已经解释过b，’b，…所以地方政府会选择b，，也就是服从中央的决策；当中央政府选择不照顾地方利益时，地方政府选择服从的收益为b真…选择不服从的收益为b，。这里L真真+。与b真之间的大小依然不能确定。假设b山’b，，那么地方政府选择服从，这也就意味着无论中央政府选择照顾还是不照顾，地方政府都会选择服从中央政府的决策，而在地方政府选择服从的时候中央政府也会选择照顾，所以就得到一个均衡解(oI，b，)，即即中央政府选择照顾，地方政府选择服从。假设b山《b，，那么也就意味着当中央选择不照顾地方利益的时候地方会选择不服从中央决策，这也就是说如果中央政府选择照顾，地方也会选择服从，即(a，，b，)，如果中央政府选择不照顾，地方政府就会选择不服从，即(a，，b，)。因此，如果a，+。>a，、b山’bd该博弈就会得到一个纳什均衡解(a，’b，)，中央选择照顾，地方选择服从；如果82+c《a4、b3+c《b4该博弈就不能找到一个完美的纳什均衡解，而会得到两个均衡解(a，土，)，(a，，b，)，即中央选择照顾，地方选择服从；中央选择不照顾，地方选择不服从。
在考虑(a，，b，)，(a，，b，)的选择时我们就需要考虑另外一个重要因素，即生态环境破坏后的修复费用，假设中央政府和地方政府对环境破坏的修复费用都为d且d值很大，因为生态修复是一个庞大而复杂的工程，需要大量投入，其建立模型如表3所示。
表3与表2中不同的就在于当中央政府不照顾地方利益，地方政府也不服从中央决策的时候的收益为(a，一d，b，一，)，由于上面说到d值很大必然有a：+。，a4小b山，b，一，，这在表2的模型中已经分析过，模型能得到一个完美的纳什均衡即(a，，b，)。所以将各个因素考虑进去后我们最终能得到一个纳什均衡解，就是中央政府照顾地方利益，同时地方政府也要服从中央政府的决策。
总结上面三个模型，我们可以看到，对于两个利益主体中央政府和地方政府，只要有明确的监管制度，清晰的惩戒制度，以及法律上规定对于生态环境保护明确的补偿费用，那么在陕北地区必定能找到一个双方主体的利益均衡点。也就是说中央对于地方的能源资源开采必须有管理的开采，有明确的对于地方利益的补偿机制，考虑到当地作为能源开采地的利益；同时，地方政府也不能因为能源在自己管辖的土地上就不听从中央政府的总指挥，只有从整个国家的全局出发地方政府的利益才能得到最大化的实现。
3 央企与地方政府间的博弈
同样，对于央企与地方政府之间的博弈，其前提假设主要是：(1)地方政府和央企都是理性人，在博弈中都追求利益最大化；(2)双方的信息不对称，央企完全了解地方政府的政策信息，地方政府不完全了解央企的政策信息，也就意味着央企是在地方政府之后做出决策；(3)产权明晰，权利明确。 作为博弈局中人的中央企业和地方政府，其策略是：中央企业对于地方政府指定的政策有配合和不配合选择，地方政府对于中央企业有监管和不监管选择(如表4所示)。
从表4中可以看出中央企业和地方政府在能源资源开采过程中两个利益主体之间的选择各有两种。中央企业有配合地方政府制度安排和不配合两种选择，地方政府有监管中央企业和不监管两种选择。这样作如下分析：因为中央企业和地方政府的信息是不对称的，中央企业对地方政府的政策是完全了解的，也就是说中央企业可以在地方政府做出决策以后再做出自己的选择，那么现在考虑当地方政府选择监管时，中央企业选择配合的收益是a，，选择不配合的收益是a3，这里a，《a，，因为中央企业配合地方政府的制度安排必然要在生态保护，产量限制等方面影响经济利益，所以中央企业会选择不配合；当地方政府选择不监管时，同样的中央企业依然会选择不监管，那就意味着无论地方政府怎样选择，中央企业都会选择不配合。现在考虑中央企业不配合的情况，地方政府选择监管的收益为b，，选择不监管的收益为b，，显然b，《b，，因为监管是需要费用支出的，那么我们就可以得到一个纳什均衡解(a4，b，)，即中央企业选择不配合，地方政府选择不监管。
但这里分析忽略了一个问题，当地方政府实施了监管，而中央企业不配合的时候，地方政府并不只是简单的口头警告，而会采用相应的经济上的处罚或者其它经济利益上的惩戒，假设由于中央企业不配合而遭到的经济处罚为c，那么建立新的模型(如表5所示)。
同样来地方政府的策略选择，当地方政府选择监管时，中央企业选择配合的收益为a，，选择不配合的收益为83一c，同样我们可以分析得出a，，a，一；，因为政府既然做出了监管肯定希望中央企业能够配合自己的制度安排，那么一定会给定一个足够大的c使得央企最终选择配合，即地方政府选择监管，央企选择配合，当地方政府选择不监管时，如上解释，央企会选择不配合，那么这里就会出现两个均衡解(a，，b，)，(a+，b，)，显然我们可以得知(a4，b，)可以使得地方政府和中央企业同时都达到利益的最大化，也就是最优解。
然而，在上述过程中我们没有考虑到另一重要因素，就是能源资源开采利用过程中对当地的生态环境的破坏，假设当地生态环境破坏后的修复完全由地方政府承担，费用为d，且d值相当大，因为环境修复是需要极其庞大的资金投入的，那么上述模型就变为表6所示。
通过表5的分析我们可以得出两个均衡解为(。，，b，)，(a4，b，一，)，现在对于地方政府而言必然会比较b，和b，一。的大小，显然b。’b4一d，因为上面提到生态环境的修复是需要极其庞大的资金投入的，那么地方政府就会选择b，作为他最大化的利益，也就是说地方政府会选择监管，在前面分析中已经提到过当地方政府选择监管的时候中央企业会选择配合地方政府的制度安排。所以就得到了一个均衡解(。，，b，)，即中央企业选择配合，地方政府选择监管。
综上所述，对于央企和地方政府而言，只要地方政府拥有足够的权利能够在经济奖惩上对于中央企业落到实处，那么地方政府必然会选择监管使得自己的利益最大化，同时在地方政府选择监管的情况下，中央企业也会选择配合地方的制度安排来使自己的利益最大化。
4 博弈分析结论
通过上面对中央政府与地方政府、中央企业与地方政府之间的博弈分析可以看出，明确各利益方的利益所得即制定合理的利益分享机制可以解决陕北地区面临的一系列实际问题，而且伴随着各种问题的有效解决各利益主体的利益也能得到最大化的实现，这对于任何一方都是有利可图的，这就深刻地揭示了建立利益分享机制的必要性以及各利益主体对于解决实际问题的动机性。在博弈论的分析过程中通过层层深入的办法逐渐加入现实中的种种因素，最后明确在种种因素的制约下各利益主体的利益最大化是可以实现的，这些因素就是各利益主体需要具体实施并按规定做到的，所以中央政府需要做的就是制定明确的生态补偿以及对地方政府的奖惩制度，并且具有严密的监管体系可以将这些政策落到实处；地方政府需要做的就是配合中央政府的决策并将这些决策落到实处，尤其是对于有关当地民众的政策安排，并对中央企业进行法制框架内的有效监管与合作；中央企业也要考虑的当地的经济发展，不能一味的追求自己的利益，要配合中央和当地的政策安排，服从监管，否则看似追求利益最大实则损失更多。所以只要各利益方明确自己的权利与义务并落实到位，再加上健全合理的法律法规，明确、严格的管理监管制度，那么各利益主体自身的利益可以实现最大化，能源资源开采中面临的种种问题也可以得到有效地解决。
四、建立合理有效的利益分享机制
1 建立中央与地方协调一致的环境保护和生态补偿机制
能源资源开采过程中一个重要问题就是生态环境的保护以及生态环境破坏后的补偿问题。在经济快速发展的今天，不能只因为一时的利益而使得生态环境遭到破坏和恶化，更需要的是两者统筹兼顾，在经济稳定发展的情况下保护生态环境，在保护生态环境的条件下加快经济增长。所以目前急需建立一套有效的环境保护和生态补偿机制。
统筹规划能源资源开发和生态保护。生态环境的保护是一个庞大而复杂的工程，需要统筹规划，不能单靠一方面的力量来解决，需要中央政府、地方政府、企业、民众携起手来共同维护。在治理过程中，既不能“先开发，后治理”，也不能因为担心生态环境的破坏而不开采利用，要始终坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁治理，谁利用谁补偿”的原则。要把生态环境的保护纳入到地区经济发展的框架中来，让生态环境的保护也成为地区经济发展的一个指标，要将经济发展、资源开发、生态环境保护三者统一规划。
制定生态补偿原则。当生态环境遭到破坏时，对于生态补偿必须有一个明确的规定：生态补偿的范围、生态补偿的主体、生态补偿的标准、生态补偿的原则等。主要建议如下：确定补偿主体和补偿对象并明确其权力和责任；明确补偿方式和途径；确定补偿标准，尽早确立全国统一的生态补偿税；加强政府监管。
2 建立维护开发地居民权益的保障机制
无论经济怎样发展，人才是最根本的利益创造者和利益获得者。在能源资源开发利用中以人为本是必须坚持的政策制度，所以必须照顾资源所在地的居民的生存状况，先保障资源所在地居民的生活，然后再考虑其它区域的居民以及经济增长。要开采资源必然会引起当地居民生活条件的改变，如果生态环境破坏甚至会影响到当地民众的基本生存问题，那么必须建立维护开发地居民权益的机制。
建立严格的开采制度：坚决杜绝那些会造成居民生存条件严重恶化的开采行为，永远以保证地方民众的基本生存为根本；给予当地居民经济利益上的补偿；在开采过程中以及开采结束后，必须对地方的生态环境进行维护和修复。
3 建立健全中央与地方利益冲突化解机制
资源开采中由于存在不同的利益主体，各利益主体间出现矛盾冲突在所难免，但是当矛盾冲突出现时时候，怎样最快速、最有效的解决这些冲突非常重要，若不然，就有可能使得矛盾冲突升级，引起暴力冲突，阻碍社会的经济发展，引起社会动乱等。建立健全利益冲突化解机制主要包括加强立法和设立专门的利益冲突协调机构。一般的利益冲突必然出现在很多法制体系不健全的地方，那么加强立法，给予各个利益主体足够明确的利益所得，利益冲突就会减少；当由于矿藏资源引起的利益冲突发生时，必须有一个专门的协调解决矛盾冲突的机构，该机构熟悉掌握国家各方面的政策法规，充当一个法官的角色，集中处理由于矿藏资源引起的各利益主体利益上的矛盾冲突。
参考文献
1 庞明川：《中央与地方政府间博弈的形成机理及其演进》，财经问题研究，2004，(12)：55—61。
2 王雁，刘红亮：《能源经济发展中的利益分配问题探析一一以陕北地区为例》，资源与产业，2007，(10)：102—105。
3 胡红安，李海霞：《西部资源开发与生态环境保护的博弈分析一一以S县煤矿资源开发为例》，陕西科技大学学报，2008，(2)：141—145。
4 王卫：《环境保护过程中的博弈及对策分析》，环境保护科学，2008，(6)：95—97。
5 王凤：《政府、企业与公众环保行为博弈分析》，经济问题，2008，(6)：20-23。
6 韩洪今：《论矿业权与土地物权的冲突与协调》，学术交流，2006，(12)：58—60。
7 胡健，吴文杰：《油气资源矿权与土地产权的冲突一一以陕北油气资源开发为例的分析》，资源科学，2007，(5)：8—15。
8 何金凤：《陕北能源开发生态环境补偿对策研究》，中国环境管理干部学院学报，1999，(]2)：23-27。
9 潘新华，张静：《陕北能源化工业发展的生态环境治理途径》，延安大学学报，2007，(4)：55—57。
10 姜巍：《西部地区能源开发综合效应评价》，资源科学，2007，29(1)：9—14。
11 杨敏英：《正确认识、处理好我国能源发展中的各种关系问题》，能源政策研究，2007，(3)：48-53。
责任编辑：
