宽严相济刑事政策下公诉裁量权的运用和完善

　　公诉裁量权是指公诉机关依照法律的规定，在审查相关案件证据的基础上，就具备足够犯罪嫌疑，符合法定起诉条件的犯罪嫌疑人是否提起公诉问题进行斟酌、选择进而做出处理决定的权力。如何在贯彻落实宽严相济刑事政策的条件下正确运用和完善公诉裁量权，以有效化解和减少社会矛盾纠纷，是当前检察机关为构建和谐社会亟需解决的一个重要问题。
　　
　　一、当前检察机关公诉裁量权运用的制约因素
　　
　　我国长期坚持起诉法定主义，公诉裁量权仅限于“微罪不起诉”的范围之内，存在范围限制狭小、适用率过低等问题。
　　
　　(一)公诉裁量权的适用范围过窄
　　为了防止公诉裁量权在实践中被滥用，立法对相对不起诉规定了较为严格的适用条件，即通过“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”这两个条件予以双重限制，这种严格的条件限制大大减少了能够适用相对不起诉的案件数量。而且。由于立法规定简单原则，司法实践中对相对不起诉的适用条件一般倾向于从严掌握。如在办案中一般将“犯罪情节轻微”理解为适用于法定最高刑为三年以下有期徒刑的轻罪案件，而且只有在同时符合“罪名较轻、犯罪情节也轻”这一“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”这两个条件时，才可以做出不起诉决定。此外。立法也没有体现出对特殊群体的考量，如犯罪嫌疑人为未成年人、老年人或身体有残障，以及犯罪嫌疑人为过失犯罪的，从而在一定程度上难以保障特殊群体的合法权益。也不利于诉讼经济目的，的实现。
　　
　　(二)公诉裁量权的适用率过低
　　不起诉制度虽然在我国已有二十多年的运用历史，但适用率却非常之低。据统计。1998年全国检察机关相对不起诉人数仅占审结总人数的1.5%，而德国每年约有50%的案件由检察官做出不起诉处理，荷兰则有高达60%的案件由检察官做出不起诉处理。可见，我国检察机关行使公诉裁量权的现状与其他国家相比是慎之又慎的。究其原因：一方面是受有罪必罚、有罪必诉等重刑主义观念的影响，检察人员过多地重视刑罚在调节社会关系中的作用。缺乏对犯罪人的宽容思想。另一方面，主要是因为检察机关对不起诉的适用进行了严格控制，有的地方把不诉率的高低作为考评公诉工作好坏的一项重要指标，人为地限制了公诉裁量权的运用。
　　
　　(三)公诉裁量权的行使程序繁琐、复杂
　　根据有关规定，人民检察院拟作不起诉处理的案件，首先由承办的检察人员提出意见，由部门领导审查同意后，报主管副检察长批准，再报检察长批准，之后由主管副检察长提交本院检委会讨论决定。对于拟作相对不起诉处理的案件，如果是人民检察院自行侦查的，还须报经上级检察院同意后才可做出不起诉决定。并且在每次执法检查和案件质量评查中。不起诉案件又往往是检查和评查的重点，为了避免麻烦和承担不必要的责任，检察人员一般不会积极建议对案件适用不起诉。
　　
　　(四)公诉裁量权的监督制约机制不完善
　　根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定。我国对公诉裁量权设置了三种制约机制。即被害人、被不起诉人的申诉制约机制。公安机关的复议、复核制约机制和被害人的自诉制约机制。上述三种制约机制存在两大问题：一是针对申诉和复议复核制约机制，最终的复查权仍掌控在检察机关内部，缺乏社会公众力量的外部监督，同时也不符合“决定与复查相分离”的现代法治理念。二是针对被害人的自诉制约机制，公诉转自诉不尽合理，是“对检察机关公诉权的否定，是对其不起诉决定稳定性和终止诉讼权威的一种损害。”同时。由于立法赋予被害人“公诉转自诉”的权力，可能会导致被害人滥用自诉权，致使立法赋予检察机关公诉裁量权的积极价值和重大意义得不到充分体现。
　　
　　二、完善我国检察机关公诉裁量权的必要性
　　
　　进一步完善我国检察机关的公诉裁量权，不仅符合世界刑事诉讼发展的必然趋势，也是由我国检察机关的性质和司法现状所决定的。
　　
　　(一)完善公诉裁量权符合当代刑事诉讼发展趋势
　　纵观诉讼制度发展史，伴随着起诉法定主义一元制发展到起诉法定主义与起诉便宜主义并存的二元制，检察机关的公诉裁量权经历了一个从无到有的过程。起诉法定主义对于各种犯罪事实和各种犯罪嫌疑人事无巨细一概起诉，特别是对于一些可以不判处刑罚或可以免除刑罚没有起诉必要的犯罪嫌疑人也提交到法院审判，既增加了法院的负担，也不利于犯罪嫌疑人的改造，因此。起诉法定主义“合法”不一定“合理”。加之当前犯罪数量日增，司法资源相对短缺，有罪必罚的绝对起诉法定主义已难以适应形势发展的需要，起诉便宜主义便应运而生。自20世纪初以来，实行起诉便宜主义就成为了世界性的趋势。
　　
　　(二)完善公诉裁量权符合程序正义的本质要求
　　在刑事诉讼领域，公平正义已不再是诉讼程序所追求的唯一价值目标，能否具有良好的社会效益越来越成为人们评价某一诉讼程序的基本标准之一。在刑事司法实践中，某些案件选择不起诉往往能够取得比起诉更好的社会效益，而为了达到这种效果，就必须赋予检察官对一定范围的案件根据具体情况自由裁量的权力。据统计。2003年全国刑事案件生效判决513816件747096人，宣告无罪4835人。免予刑事处罚11906人；给予刑事处罚730355人，其中缓刑1349人，拘役53092人。管制11508人。单处附加刑14275人。上述无罪、免予刑事处罚、缓刑、拘役、管制、单处附加刑6项共计230543人。占生效判决总人数的30.9%。客观地说，这一系列数字显示出有相当一部分案件可以作不起诉处理，并且，这部分案件做不起诉处理的法律效果和社会效果显然会更好。
　　
　　(三)完善公诉裁量权符合现代司法对人权保障的客观需要
　　从刑事诉讼制度的发展趋势来看，保障人权的价值目标越来越受到广泛关注和重视，而日渐成为一种优位价值目标。在整个刑事诉讼流程中，审前程序是对犯罪嫌疑人的人权威胁最大的诉讼阶段。完善检察机关的公诉裁量权，可以对犯罪嫌疑人的人权予以合理保障，使他们免受短期自由刑的弊害。从而有利于他们重新回归社会。据2002年刑事案件被告人判决生效情况统计显示，判处五年以下有期徒刑的犯罪人为345351人；2003年，判处五年以下有期徒刑的犯罪人为357991人。短期自由刑的大量适用，不仅不利于改造罪犯，而且增加了交叉感染，浪费了司法资源。
　　
　　(四)完善公诉裁量权是诉讼经济的基本要求
　　诉讼经济原则要求在确保公正的前提下提高诉讼效率，使被告人及时摆脱诉累，使司法机关能够将有限的司法资源投入到更需要投入的地方。在刑事案件中，轻罪案件占了较大比例。合法有序地办理这部分案件，以便于把有限的司法资源集中于办理重大、疑难、复杂案件。对于提高整个刑事诉讼效率、节约司法成本无疑具有重要作用。检察机关在公诉环节行使自由裁量权，既有利于提高诉讼效率，也可以节约大量司法成本的投入。
　　
　　三、完善我国公诉裁量权的构想
　　
　　立足于我国的社会现状、文化传统和司法实际，合理借鉴国外的一些有益做法，笔者提出完善我国公诉裁量权的如下构想。
　　
　　(一)适当扩大公诉裁量权的适用范围
　　根据《刑事诉讼法》第142条2款的规定。相对不起诉的适用条件是两个：一是犯罪情节轻微，二是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的。这一适用条件是非常严苛的，应在原有条件的基础上予以适当放宽。
　　1、相对不起诉的适用条件应适当突破“犯罪情节轻微”的界限。现在相对不起诉的案件是以“犯罪情节轻微”作为“免除刑罚”的前提条件，但《刑法》第68条规定，犯罪分子有重大立功表现，或者犯罪后自首又有重大立功表现的可以减轻或应当免除刑罚。这些免除刑罚的情况并未要求必须是犯罪情节轻微的犯罪。所以，笔者认为这些情形应当突破“犯罪情节轻微”的界限，即对于依照刑法规定可以或应当免除刑罚的，人民检察院在审查起诉时就可以斟酌作不起诉处理。
　　2、相对不起诉的适用范围应当突破“依照刑法规定可以免除刑罚’的界限，即只要犯罪情节轻微的，就可以适用相对不起诉。在这里，就涉及到对“犯罪情节轻微”的理解，犯罪情节包括定罪情节和量刑情节。实践中，对“犯罪情节轻微”这一适用条件多数办案人按照既要罪名轻。又要情节轻的标准来掌握，即犯罪性质(罪名)与量刑情节双重轻微，甚至认为衡量条件应该是法定刑在3年以下或可能判处3年以下刑罚的案件。在当今世界各国刑事政策普遍出现轻刑化和刑罚个别化的共同趋势下，应对这一适用条件作较宽的解释，即像陈光中先生提出的“无论何种罪名，是轻罪或重罪，只要属于‘犯罪情节轻微’就可以适用相对不起诉。这里的犯罪情节仅指量刑情节”。
　　
　　(二)对于特殊群体的犯罪可以做出特别规定
　　对于特殊群体犯罪且犯罪情节轻微的案件。应允许在综合权衡的基础上做出相对不起诉决定。首先。未成年人犯罪。鉴于未成年犯罪人的年龄小、缺乏知识和生活经验，易受外界影响以及思想尚未定型，可塑性强的特点，笔者认为对待这样的犯罪人，在法律上应当同成年人有所区别。其次，老年人、残疾人犯罪。老年人、残疾人在体力、智力等方面大多弱化，对社会的危害性相对较小，许多国家对老年人、残疾人犯罪采取从轻从宽的处理原则。如70岁以上的老年人、又聋又哑的人、盲人、有其他残疾的人，犯可能判处3年以下有期徒刑的轻罪，可以在自由裁量的基础上作相对不起诉处理.最后，可能判处3年以下有期徒刑、拘役、根据犯罪情节、公共利益和悔罪表现，不起诉后不致再危害社会的，检察机关可以裁量做出不起诉处理。这是参照《刑法》第72条关于适用缓刑的规定而提出的。因为缓刑与不起诉的法律后