缓刑交付执行的法律监督

　　近年来社区矫正作为新型的刑罚执行方式越来越受到社会的关注。2009年最高人民法院等部门发布了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，标志着社区矫正在全国范围内全面试行。2011年颁布的《刑法修正案(八)》将社区矫正写入刑法，规定对被判处管制、缓刑以及对假释的犯罪分子依法实行社区矫正。这意味着社区矫正作为一项刑罚执行制度被法律正式确立下来。社区矫正制度将更加全面、规范、深入的推行开来，社区矫正工作的运行和发展必然给检察监督工作提出新的要求。社区矫正的法律监督贯穿于社区矫正的准人、交付、执行和终止等各个环节，其中缓刑犯的交付执行问题尤其值得引起重视。实践中缓刑犯在社区矫正的对象中占据很大的比例，以北京市顺义区为例，2007年至2009年每年缓刑犯占监外执行人数的比例均在65%以上，2007年甚至达到83.2%。成为社区矫正的主要对象。与此同时，缓刑执行中的一些问题也日益凸显，尤其是缓刑交付执行环节存在的漏洞直接导致缓刑犯的脱管、漏管，甚至使缓刑变成了免刑，严重影响刑罚的严肃性和社区矫正的效果。因此加强对缓刑交付执行环节的监督对加强社区矫正法律监督、确保刑罚顺利执行具有重要意义。
　　
　　一、缓刑交付执行中存在的问题
　　
　　在缓刑交付执行中主要存在以下突出问题：
　　
　　(一)交付执行的接收机关无法实际进行监管
　　在缓刑的交付执行中存在接收机关无法实际对缓刑犯进行监管的情况。造成这种现象的主要原因是，实践中普遍存在人户分离的现象，即因缓刑犯在户籍地之外打工等原因导致户籍地与居住地不一致，包括户籍地与居住地不在同一省市和居住地与户籍地在同一辖区，但是不属于同一公安派出所、司法所管理两种情形。2009年中央社会治安综合治理委员会办公室等五部门联合出台的《关于加强和规范监外执行工作的意见》(以下简称《意见》)第1条中规定，法院应将判处缓刑的相关法律文书送达罪犯居住地的公安机关。但在实践中，由于人口的流动性较大、对罪犯在缓刑期间的义务告知不明或对缓刑犯的监管不严格等原因，缓刑犯的居住地常有变动，再加上出于维护地方治安的考虑，一个地区往往不愿意接收外地的罪犯进行监管，所以有些法院不核实或不认真核实居住地，而是将判决书和执行通知书直接送达缓刑犯的户籍地。但在人户分离的情况下，因缓刑犯不在户籍地居住，所以户籍地的执行机关往往是“只见文书不见人”，要对其进行监管教育也就无从谈起，最终导致了缓刑犯的漏管。例如，户籍地为辽宁省丹东市的缓刑犯李某，因故意伤害罪于2009年8月5日被北京市某区法院判处拘役五个月缓刑五个月，李某在犯罪前一直在该区某歌厅工作并居住在该区，而相关法律文书却被送达李某的户籍所在地，但被判处缓刑后李某一直未回到户籍地，而居住地司法所也因没有收到相关法律文书没有对其列管，造成李某处于无人管理状态。
　　
　　(二)文书送达与交付执行脱节
　　在缓刑交付执行中存在因文书送达不及时、不规范，文书送达与交付执行脱节。导致缓刑犯的脱管、漏管的情况。这个问题主要表现在两个方面：
　　第一，文书未及时送达相关单位和部门。《刑事诉讼法》第213条第1款规定：“罪犯被交付执行刑罚的时候，应当由交付执行的人民法院将有关的法律文书送达监狱或者其他执行机关。”因此对缓刑犯人民法院应负责送达法律文书。2009中央综合治理委员会办公室等五部门的《意见》第1条中规定，人民法院对罪犯宣告缓刑的，应当在判决、裁定生效后5个工作日内，核实罪犯居住地后将判决书、裁定书、执行通知书送达罪犯居住地县级公安机关主管部门，并抄送罪犯居住地县级人民检察院监所检察部门。但即使有上述规定，实践中还是存在两个问题：一是相关法规只规定了法律文书送达公安机关和检察机关的期限，但对于何时送达司法行政机关则没有明确规定。而在社区矫正中司法行政机关恰恰是对缓刑犯进行矫正和监管的主要机关，实践中存在未及时将文书送达司法行政机关的情况，造成司法行政机关一直没有对罪犯进行列管，监外执行罪犯的交付和执行脱节，在这种情况下如果罪犯不按时报到，则直接导致漏管现象的发生。二是监所部门是检察机关内部具体负责刑罚执行监督的主要部门，虽然《意见》规定了将法律文书送达监所部门的期限，但实践中有些法院只在法定期限内将法律文书送达公安机关和检察院公诉部门，而不及时送达监所部门，导致监所部门不能及时掌握缓刑犯的情况，造成对缓刑的执行情况难以进行有效监督。
　　第二，外地法院的裁判文书不能及时送达。虽然存在前文所述的法律文书未及时送达的现象，但对于本区法院做出的裁判，相关部门尚能通过定期与法院联系、主动核实等方式掌握监外罪犯的相关情况。但是对其他区县或是外地法院作出的缓刑判决，如果未能及时送达有关法律文书，相关机关根本无法对缓刑犯进行列管，更谈不上监管和矫正了，而执行地和判决地的检察机关对缓刑犯的情况都无从得知，直接影响到对缓刑犯刑罚执行的监督。
　　
　　(三)未履行告知义务
　　实践中有些法院、公安机关未告知或未明确告知罪犯在被判处缓刑后应履行的义务和遵守的规定，导致相当一部分缓刑人员认为自己被宣告缓刑之后就“没事了”，很快外出打工或干其他事情，没有按时到居住地公安机关报到，执行机关对缓刑犯的情况无从掌握，导致脱管、漏管。
　　
　　(四)未及时交付执行的责任追究制度不健全
　　相关法律法规对未及时交付执行如何承担责任没有明确规定，缺乏一套完整健全的责任追究制度，导致实践中有些地区在交付执行方面相同的问题反复出现。另外法律对社区矫正法律监督的规定比较笼统。缺乏具体的监督职责和监督手段，检察监督措施的效力不够明确。也导致监督的效果不理想。例如检察机关发现违法的情况，一般只能采取纠正违法通知书或检察建议的方式，而这两种方式都没有强制执行力，如果被监督单位不执行或不认真执行，也无法追究相关单位或人员的责任。
　　
　　二、缓刑交付执行法律监督的重点
　　
　　针对上述问题，检察机关法律监督的重点在于缓刑交付执行的各个衔接环节。缓刑交付执行中涉及的单位和人员有：作出缓刑判决的法院、执行地的司法行政机关、公安机关、执行地的检察机关以及缓刑犯。根据相关法律规定，这些单位和人员之间要通过送达、告知、报到等程序进行衔接，完成缓刑的交付执行，因此检察机关监督的主要内容是上述单位和个人是否履行了相应的职责、是否遵守了相关规定。具体包括：
　　第一，法律文书是否及时、规范的送达。包括：法院是否在规定期限内对罪犯的居住地进行核实，并将法律文书送达罪犯居住地的公安机关和司法行政机关：法院是否在规定期限内将法律文书送达罪犯居住地的人民检察院监所检察部门：执行地公安机关在收到法院送达的法律文书后是否在规定期限内送达回执。需要指出的是，在交付执行时，如果法院依据《刑法修正案(八)》的规定在判决中作出禁止令，应特别加以注意。
　　第二，相关单位是否履行了告知义务。包括：法院作出缓刑判决后是否按规定书面告知罪犯必须按时到居住地公安派出所报到，以及不按时报到应承担的法律责任：执行地公安机关是否告知缓刑犯缓刑期间应遵守的规定及不遵守规定应承担的法律责任。
　　第三，司法行政机关、公安机关是否及时对缓刑犯进行列管，缓刑犯是否及时报到。未报到、未列管的原因是什么。以此监督是否存在外地法院将法律文书送达本地，但缓刑犯却不在本地无法进行监管的情况。
　　
　　三、完善缓刑交付执行法律监督的途径
　　
　　在缓刑交付执行的法律监督方面，有些问题最佳的解决途径可能是完善立法，但立法完善需要一定的时间。因此检察机关在积极推动立法完善的同时，也要在现有法律制度之下积极寻求解决问题的方法，履行法律监督职责，最大限度的维护法律的统一正确实施。
　　针对缓刑交付执行存在的问题和法律监督的重点内容，目前法律监督的难点就在于信息渠道不畅通，不能及时掌握各相关部门和人员在交付执行环节履行职责和义务的情况，因而不能进行及时有效的监督。另外监督措施的效力保障方面也需要进一步完善，因此完善缓刑交付执行法律监督的措施应主要围绕两个方面：一是畅通法律监督的信息渠道：二是建立健全责任追究制度，明确监督措施的效力，保证法律监督的效果。具体来说可以从以下方面展开：
　　
　　(一)构建内部一体化监督机制
　　对社区矫正工作进行监督是整个检察机关的职责，在其中一个或几个内设机构不能有效行使监督权的情况下，要积极探索适应社区矫正工作特点的检察监督方式，整合检察机关内部的监督力量和资源，加大监督力度。保证监督效果。目前不妨由公诉部门与监所部门共同对缓刑交付执行工作进行监督。公诉部门参与缓刑交付执行监督工作的优势表现在：第一，公诉部门能够及时掌握判决情况，可保证判决与交付执行的“无缝”衔接。实践中，监所部门一般要被动等待法院的判决，在判决漏送或送达不及时的情况下，监所部门对交付环节的监督就无法实现。而法院一般会在法定期限内将法律文书送达公诉部门。通过公诉部门的反馈，可以及时掌握罪犯被判处缓刑的情况和法律文书的送达情况，避免监所部门接收法律文书的滞后性，提前介入监督。及时发现交付执行环节的漏洞和问题，提早采取补救措施，保证监督效果。第二，公诉部门在办理案件过程中，对案情非常熟悉。对缓刑犯的基本情况也比较了解，有助于监督法院是否正确核实缓刑犯的居住地，并及时规范的送达法律文书。当然，将公诉部门引入缓刑交付执行监督工作。并不排斥监所部门的监督，实践中可以以监所部门为主，公诉部门为辅，二者相互配合，破除监督工作的盲区，保证监督效果。
　　现阶段公诉部门参与到缓刑交付执行监督中，是畅通监督信息渠道的有效方法，而更为长远的解决方案是完善社区矫正检察监督的机构设置，整合内部资源，成立专门的刑罚执行检察部门，在社区矫正试点地区设置相应的派出机构，其职责是按照相关法律的规定，对各种社区矫正措施与各运行环节、社区矫正机关及其工作人员执行职务、社区矫正服刑人员及社会公众权利保障等进行全程检察监督，以确保社区矫正工作各个环节依法进行。
　　
　　(二)完善外部信息通报机制
　　要完善缓刑交付执行的监督除了在内部构建一体化监督机制之外。还要在外部完善信息通报机制，进一步畅通信息渠道。及时发现问题，进行监督。具体措施包括：
　　1、加强与司法行政机关、法院、公安机关等相关单位的沟通联系，形成制度。定期召开联席会议，了解、通报有关情况。发现问题及时提出和纠正。
　　2、构建网络信息平台。及时掌握情况。与法院、司法行政机关及公安机关就社区矫正情况建立网络信息平台，进行信息联网，实现信息共享和即时沟通，推动监外执行的动态化监督。
　　
　　(三)畅通缓刑犯合法权利受到侵害的救济渠道
　　在交付执行环节，如果相关单位在法律文书送达、权利义务告知等方面违反相关规定，损害缓刑犯合法权利的，缓刑犯可以依法到检察机关申诉、控告。另外，检察机关可以通过定期检查与不定期检查相结合、约见检察官等制度。听取缓刑犯和相关人员的意见，发现问题及时纠正，保障缓刑犯的合法权利，同时也能够加强对缓刑交付执行的监督。
　　
　　(四)完善责任追究制度，确保法律监督的效果
　　在立法上明确检察机关在社区矫正工作中的法律地位，完善监督的实体和程序保障，对不履行或不认真履行法律监督意见的行为，规定责任追究制度。确保检察机关法律监督的力度和效果。同时，积极探索行之有效的监督方式，综合运用纠正违法、检察建议、直接查办案件等多种形式开展对缓刑交付执行的法律监督。例如，对监督中发现的涉嫌贪污受贿、玩忽职守严重不负责任导致缓刑犯脱离监控并造成严重后果等情形，检察机关应依法行使职务犯罪侦查权，通过追究职务犯罪形成强制性监督，确保法律监督的效果。
　　
　　(五)加强对《刑法修正案(八)》等法律新规定的内容在交付执行环节的监督
　　《刑法修正案(八)》对缓刑作出了一系列的修改，新修订的内容如何具体操作还需要在实践中进一步探索，因此对这些新规定在社区矫正中的施行应加强监督，保证法律的正确实施。特别是以下两项内容应引起重视：一是作为适用缓刑条件之一的“宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响”：二是法院可以针对缓刑犯发出禁止令，即“宣告缓刑可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。”虽然上述内容的监督点主要在于缓刑的准入、具体执行等环节，但是在交付执行环节也应引起足够的重视。有针对性的加强监督，及时、全面的掌握情况，列明重点，确保对缓刑犯社区矫正的顺利进