关于查办危害土地资源源渎职犯罪的几个问题

　　土地资源是人类赖以生存和发展的基本条件，在推动国家经济社会的科学发展中具有十分重要的战略地位。近年来，由于各方面的原因，国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等破坏土地资源渎职犯罪屡屡发生，给国家和人民利益造成了巨大损失。依法查办国家机关工作人员在土地保护和监管领域渎职犯罪案件是法律赋予检察机关的重要职责。笔者拟结合查办案件工作情况，对当前危害土地资源渎职犯罪的特点、原因及查办对策谈些看法，供参考。
　　
　　一、关于危害土地资源渎职犯罪的情况及特点
　　
　　多年来，在各级党委的领导、人大的监督和社会各界的大力支持、协助下，全国检察机关贯彻落实党和国家保护土地资源的方针政策、法律法规，认真履行职责，先后采取“集中查办严重破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作”、“深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作”等专项治理方式，以及积极参加“深入开展国土资源领域腐败问题专项治理”等活动，突出重点，不断强化工作措施，依法严肃查办了一大批危害土地资源滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等渎职犯罪案件，为推动科学发展，保障社会和谐稳定发挥了积极作用。据统计，2005年1月至2010年12月底，全国检察机关共查办危害土地资源渎职犯罪3245人，占同期查办渎职侵权犯罪案件的6.6%。从查办案件的情况看，危害土地资源渎职犯罪具有如下特点：
　　一是从发案趋势看，总体呈上升趋势。2005年342人，2006年432人，同比上升26.35%；2007年478人，同比上升10.6%；2008年669人，同比上升40%；2009年698人，同比上升4.3%；2010年626人，同比下降10.31%。
　　二是从所涉嫌的罪名看，玩忽职守罪和滥用职权罪突出。从各地查办案件的情况看，危害土地资源渎职犯罪共涉及到15个罪名，但玩忽职守罪和滥用职权罪占的比重较大。其中，玩忽职守犯罪1677人，占51.68%；滥用职权犯罪1229人，占37.87%：非法批准征用占用土地罪198人，占6.1%；徇私舞弊不移交刑事犯罪案61人，占1.87%；非法低价出让国有土地使用权案21人，占O.7%；其他渎职犯罪59人，占1.82%。
　　三是从涉嫌人员身份看。涉及人员广，大多为担任一定领导职务的工作人员。从检察机关查办案件的情况看，危害土地资源渎职犯罪的涉案人员一方面涉及面广。另一方面，这些涉案人员85%以上都是担任一定领导职务的国家工作人员，且土地管理和执法部门的负责人占的比例较大。这主要是由于土地资源是不可再生的资源，随着国家经济社会的发展，土地作为一种紧缺商品国家保护的越来越严格，没有一定职务的工作人员往往无法实施滥用职权罪、玩忽职守、徇私舞弊等危害土地资源的犯罪行为，
　　四是从造成的危害后果看，危害土地资源渎职犯罪造成的损失后果十分严重。此类案件多发生在与人民群众切身利益相关的环节，涉及人民群众“最关心，最直接，最现实”的问题，社会危害性较大，影响社会和谐安定。
　　五是从发案形态看，窝案、串案多，且渎职犯罪与贪污贿赂犯罪相互交织。危害土地资源渎职犯罪往往涉及多个环节或多个部门，通常是“办一案、挖一窝、揪一串”的效果，并且与贪污贿赂其他刑事犯罪相伴而生。渎职犯罪背后往往隐藏着贪污贿赂等职务犯罪，表现为官商勾结、钱权交易。
　　
　　二、关于当前危害土地资源渎职犯罪表现形式
　　
　　从查办案件情况看，当前危害土地资源渎职犯罪主要发生在土地的审批、流转、征用、利用和监督管理等多个环节。具体表现为：
　　一是有的国家机关工作人员在土地审批环节严重失职渎职，给国家造成重大损失。我们国家土地管理法规规定了严格的审批标准，但在实践中有的国家机关工作人员违反土地管理法等法律法规，擅自简化审批手续，超越职权或滥用职权批地、办证；审查把关不严，对手续不全甚至弄虚作假的用地申请，不认真依法审查便上报审批或擅自审批：徇私舞弊，采取“化整为零”的方式，违规将实为一次性征用的土地分若干次报批，以合法手续掩盖非法目的，骗取上级政府批准；对一些单位违法私自占用土地的行为不予处理。以其它名义为其补办征用、占用土地手续：徇私情为明知不符合条件的企业办理土地使用权证等。
　　二是有的国家机关工作人员在土地流转环节失职渎职，严重破坏土地资源。近年来随着市场经济建设和城市化步伐的加快，土地作为一种商品，出让、转让等流转较多，有的国家机关工作人员在监管活动中徇私情私利，与申请用地者相互勾结，擅自决定减免土地出让金，或降低土地类型、等级，或将专项土地指标批作他用，使土地受让者少缴甚至不缴土地出让金；有的在出让金、规费未缴清的情况下，就予以办理相关土地转让手续：有的内外勾结，将土地转让、更名处理，给受让人进行土地更名登记发证，致使国家应收的税费流失：少数地方党委、政府在招商引资中以“零地价”、“以租代征”等所谓的优惠条件，实际将土地无偿送给投资商使用，致使国家巨额土地出让金流失。
　　三是有的国家机关工作人员在土地利用环节严重失职渎职，给国家、集体和公民利益造成重大损失。近年来，随着城市化建设步伐的加快，房地产开发、工业建设等项目的增多。土地需求日益加剧。为此，部分国家机关工作人员，利用手中的权利，在土地的征用、占用、审批等环节。违法问题日益突出，有的违反规定擅自批准土地利用规划申请，变更土地性质和规划要求，将低价值用地变更为高价值用地。增加土地附着价值，包括将工业用地变更为商业用地、提高土地建筑容积率等，造成国家损失；工作不负责任，滥用职权，违规审批许可改变土地用途，导致土地严重损毁；徇私舞弊，指使他人占用土地：在土地开发整理工作中擅自立项，导致国家专项资金损失等。
　　四是有的国家机关工作人员在土地的征用、拆迁以及拆迁补偿等环节失职渎职，严重侵害国家、集体和公民个人利益。如有的国家机关工作人员对征地拆迁补偿管理不规范，对征地内的青苗和附着物的清点和丈量工作，把关不严。造成丈量和清点数据夸大、虚报的情况：或是丈量人员与补偿对象一起对拆迁范围、安置补偿面积或数量联手作假，骗取政府的安置补偿；或擅自抬高土地收购价格，给国家造成经济损失。
　　五是有的国家机关工作人员在土地执法、监管环节失职渎职，造成严重的社会危害后果。从查办案件情况看，有的承担土地执法和监管的国家机关工作人员。对工作严重不负责任，对土地违法行为疏于稽查、放任不管，造成违法用地和土地损毁，或对发现的违法用地行为处理不力、监察滞后，导致违法行为没有得到及时查处和纠正，致使国家利益遭受重大损失：为谋取个人或小团体利益，以罚代刑，不移交刑事案件，致使破坏土地资源犯罪逃避刑事处罚等。
　　六是有的国家机关工作人员贪赃枉法，滥用职权、徇私舞弊，甚至与不法人员相互勾结，沆瀣一气，充当违法犯罪分子的保护伞。近年来，随着土地资源需求量的增大，特别是在部分地区可用土地越来越紧缺，导致一些国家机关工作人员与不法商人相互勾结，大肆搞权钱交易，严重破坏土地资源：有的不认真履行土地执法监管职责，不依法查处土地违法案件，执法犯法，徇私舞弊不移交破坏土地资源的刑事犯罪案件，有的甚至充当破坏土地资源刑事犯罪的“保护伞”。帮助犯罪分子逃避处罚。
　　
　　三、关于查办危害土地资源渎职犯罪中存在和遇到的问题
　　
　　从检察机关查办案件的情况看，危害土地资源渎职犯罪案件的发生，以及犯罪高发、多发的原因是多方面的，正因如此，检察机关在查办这些案件中遇到不少的问题，影响了对犯罪的查办。
　　一是客观上存在发现难、立案难、查证难、处理难和干扰阻力大的问题。(1)案件线索发现难。危害土地资源的国家机关工作人员素质较高，熟悉相关法律法规，且其渎职犯罪大多发生在职务活动中，作案手段比较隐蔽，犯罪行为不易暴露，难以被发现。同时，由于国家机关工作人员的特殊身份和地位，一些群众特别是自身或者亲属有过错的群众，在利益受到侵害后，存在一定的畏难情绪，往往为了息事宁人而放弃举报：还有一些单位和部门，出于部门利益的考虑，发案后不愿意移送司法机关追究刑事责任，往往大事化小。小事化了，致使很多案件检察机关难以获取举报线索。
　　(2)案件立案难。危害土地资源渎职犯罪从主体上看具有特殊性，即都是各级国家机关工作人员，大都为有一定职权，是各级国家机关及其部门的领导人员较多，且素质较高，身份的特殊性影响的案件的及时立案查处。
　　(3)案件调查取证难。首先，危害土地资源渎职犯罪主体均是国家机关工作人员，其知识结构、工作阅历、工作经验以及对法律的了解熟悉程度等均远高于普通群体，对所实施的犯罪行为可能造成的社会危害以及法律后果等早有心理准备，反侦查能力强，心理防线一般难以突破，获取口供的难度大；其次，除一些有被害人并能直接证明外，危害的土地资源是国家的，没有相应的受害者个体。其他知情人往往出于利害关系考虑，以种种理由推托搪塞，甚至暗中通风报信，证人证言难以收集、完善和固定。第三，发案单位出于各方面考虑，往往不愿意配合检察机关的调查取证工作，致使很多证据材料无法获取。
　　(4)案件处理难。由于是国家机关人员犯罪，这些犯罪分子长期从事职务工作，编制了周密而广泛的社会关系网，往往是牵一发而动全局，一些发案单位及主管部门领导，常常认为犯罪嫌疑人“都是为了工作”，同情犯罪嫌疑人，希望检察机关、法院从轻处理。
　　(5)干扰阻力大。由于国家机关工作的特殊性，其工作人员职业敏感，身份特殊，加之多重管理体制的影响，一旦发生犯罪案件后，有些犯罪嫌疑人熟悉司法机关内部运行情况。给检察机关收集其他证据造成了巨大的障碍。
　　二是主观上，存在“不让查、不敢查、不会查和不重视”的问题。(1)不让查。有些地方领导干部出于各方面的考虑，案件发生往往以各种理由，不让检察机关查处案件。
　　(2)不敢查。由于检察机关管理体制和机制不顺，加之一些地方侦查办案水平不高，保障能力不足，影响对司法人员职务犯罪的查办。
　　(3)不会查。国家机关工作人员一般具有较好的素质和专业知识，其作案的手段隐蔽，且反侦查意识较强。这就要求检察人员必须具有较高侦查能力。从司法实践看，一些检察机关侦查办案能力低的问题尚未得到根本解决。
　　(4)不重视。有些地方对土地保护和监管工作重视不够，盲目发展和开发，导致土地领域渎职犯罪屡屡发生。
　　三是在有的地方没有形成惩治土地领域渎职犯罪合力，存在对危害土地资源渎职犯罪打击不力的问题。惩治和预防土地领域渎职侵权犯罪是一项综合性的系统工程，但在实际执法中，各部门分散执法，没有形成-合力，影响执法效果。
　　四是相关法律法规不健全和不完善，影响了对土地资源的司法保护。近些年来，我们国家制定实施了一大批保护土地资源的法律法规，但由于各方面的原因，在司法实践中，暴露出法律法规依然存在诸多不足，影响了对违法犯罪的查处。
　　五是部分地方查办危害土地资源渎职犯罪的执法环境亟待改善。这主要表现在两个方面：一方面是土地资源监管部门执法压力大。另一方面是检察机关查处土地资源渎职犯罪中，发现难、立案难、查证难、处理难和干扰阻力大的问题十分突出。有些地方领导和主管部门对危害土地资源渎职犯罪的严重性、危害性认识不到位，对检察机关的查办案件工作不予以支持。
　　
　　四、关于进一步做好查办危害土地资源渎职犯罪的建议
　　
　　当前，全国检察机关查办危害土地资源渎职犯罪任重而道远。而要切实承担起这一繁重的工作任务，笔者认为应从如下几个方面下功夫：
　　
　　(一)要在解决思想认识，进一步增强查办案件工作责任感和使命感上下功夫
　　提高认识，统一思想，进一步增强做好查办危害土地资源渎职犯罪的紧迫感、责任感和使命感是履行好职责，切实承担起查办维护土地资源渎职犯罪的前提。面对查办案件工作中遇到和存在的问题，必须从思想认识上着手：要充分认识到做好查办危害土地资源渎职犯罪，是检察机关贯彻落实国家“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策和《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》的客观需要。要充分认识到做好进一步加大查办危害土地资源渎职犯罪，是发挥好检察机关在保护土地资源中职能作用的迫切需要。要充分认识到做好查办危害土地资源渎职犯罪工作，是在服务大局中实现反渎职侵权工作科学发展的需要。
　　
　　(二)要在突出重点，抓好查办案件这一中心环节上下功夫
　　衡量当前和今后一个时期履行保护土地资源职责的根本标志就在于反渎职侵权职能是否得到充分发挥，在案件质量有保证的前提下查办案件的力度是否加大，在服务党和国家工作大局上能不能有更大的作为。要突出查办案件的重点。在查办危害土地资源渎职犯罪案件中，要严格执行法律。始终做到“一要坚决、二要慎重，务必搞准”。要正确处理好办案力度、质量、效率和效果的关系，始终坚持走办案力度大、执法水平高、执法效果好的良性发展路子。要坚持打防结合，结合办案开展渎职侵权犯罪预防工作。认真贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败方针，要正确处理好查办案件与开展预防犯罪的关系，不断增强犯罪预防工作的针对性和实效性，将预防犯罪寓于办案工作之中。惩治与教育相结合，办理一案、教育一片、警戒一方，追求最佳的办案效果，推动保护土地资源的法律制度完善，从源头上遏制危害土地资源渎职犯罪的发生。
　　
　　(三)要在提高反渎职侵权能力，解决会办和善办上下功夫
　　执法素质的高低，执法办案能力的强弱，直接关系到能否有效地履行职责，能否切实承担起查办案件工作任务，更是能否有效地破解发现难、立案难、查证难和处理难问题的关键。要着力提高发现犯罪的能力，解决无案可办的问题。提高突破犯罪的能力，解决查证难的问题。要增加办案的科技含量，把现代科技手段运用到收集信息情报、采集固定证据和组织指挥调度、有效突破案件的过程中。要综合运用司法鉴定、勘验检查、文检痕检、侦查实验、录音录像等侦查手段，不断提高侦查办案的综合素质。根据侦查工作需要，必须使用技术侦查手段时，要严格履行审批手续，商请有关机关予以配合。提高运用法律政策打击犯罪的能力，解决执法水平不高的问题。在现行体制机制下，要不断加大查办危害土地资源渎职犯罪工作力度，就必须强化学习，提高法律政策水平，并且在会用上下功夫。提高组织协调能力，解决合力不够的问题。惩治和预防危害土地资源渎职犯罪，单靠检察机关或反渎职侵权部门很难完成，必须加强协调联系，在内外部形成合力，共同完成任务。
　　
　　(四)要进一步健全和完善办案公开机制
　　要公布办案流程，通报办案情况，组织重大案件公开听证等，畅通人民群众对检察机关工作人员违法违纪行为的举报、控告渠道，加大对不作为、消极作为、乱作为等行为的监督力度，严肃追究有案不查、压案不办的渎职责任。要继续推进各项接受监督和内部监督制约制度的落实，认真落实职务犯罪案件批捕工作上提一级的改革措施，进一步抓好人民监督员和同步录音录像等改革措施的落实。要探索完善扣押款物管理监督机制，探索和完善以自我管理、内部制约(纪检监察备案监督等)和外部监督、保障当事人申请复议权为主要内容的扣押款物管理监督机制，切实禁止滥用职权，搞利益驱动。要进一步健全和完善考评机制，建立适合反渎职侵权工作实际的、科学的考核评价体系，推进反渎职侵权工作走上办案力度大、案件质量高、执法效果好的良性发展之路。要强化渎职侵权犯罪情报信息工作，加强信息管理工作，探索建立信息的收集、研判、管理专业工作，建立信息引导犯罪侦查机制，积极探索完善渎职侵权违法犯罪案件的发现和调查工作机制，全面推行情报信息引导侦查。
　　
　　(五)要提高服务大局的能力，解决服务水平不高的问题
　　在查办危害土地资源渎职犯罪中，要紧紧围绕科学发展的主线和转变经济发展方式的主题，围绕构建社会主义和谐社会这个发展目标全面开展，自觉地把反渎职侵权工作融入改革、发展和稳定的各项工作之中，在服务大局中求作为、谋发展。要不断分析反渎职侵权工作面临的形势和任务，研究新情况、新问题，根据发展和谐稳定的需要，适时调整和确定反渎职侵权工作的思路和部署，不断明确新要求，提出新举措。准确把握党和人民群众对查办渎职侵权犯罪的新要求，找准反渎职侵权工作服务大局的切入点和着力点，始终把影响构建和谐社会，妨碍经济社会发展，扰乱市场经济秩序，破坏社会公平正义和损害人民群众切身利益的渎职侵权犯罪作为查办案件的重点。紧紧抓住人民群众反映强烈、党委政府关注、损失后果严重和新闻媒体曝光的案件加大查办的力度，并适时组织专项活动。要善于谋划全局。使反渎职侵权工作的力度、效果与和谐稳定、改革发展的要求相适应，与人民群众的要求相适应。改进办案方式，注重办案效果。要努力改进办案方式方法，注意维护发案单位正常的工作秩序和生产经营秩序，防止因执法方式不当造成负面影响或激化矛盾。要注重对改革发展和谐稳定的促进，坚持打击犯罪和保护人权并重，实体法和程序法并重，做到办案的法律效果和政治效果、社会效果的统一。要尊重犯罪嫌疑人的人格，支持律师依法履行职责，保障犯罪嫌疑人和诉讼参与人的合法权益，充分体现人文关怀和司法文