当前涉及城市建设拆迁和人防工程领域渎职犯罪案件侦查的基本方法

　　编者按：2011年3月，最高人民检察院部署了为期两年的严肃查办危害民生民利渎职侵权犯罪的专项工作，旨在查办危害民生、侵害民利的渎职侵权犯罪大案要案，着力解决损害群众利益和人民群众反映最强烈、最突出的问题。针对该专项工作中重点查办的八个方面的案件，本专题选择了工程建设领域、社保基金领域、土地资源领域渎职犯罪案件的查办方法与技巧，并对渎职罪认定中“前案”及“徇私、徇情”进行解读，以期能积累检察官查处此领域犯罪的知识储备，积极应对危害民生民利渎职侵权犯罪的新态势，有效打击了这些领域的犯罪。
　　2009年9月，最高人民检察院召开全国检察机关电视电话会议，部署开展工程建设领域突出问题专项治理工作。北京市检察机关立足检察职能，紧紧围绕首都工作大局，深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，不断加大在工程建设领域，特别是在城市建设拆迁和人民防空工程建设领域打击和预防渎职犯罪的力度，并结合办案分析查找容易引发犯罪的风险点和环节，提出预防建议，为党委、政府决策提供参考和依据，在治理工程建设领域突出问题方面积极发挥法律监督作用。
　　
　　拆迁成为城市建设中的热点难点问题
　　
　　随着经济的快速发展以及世界城市建设理念的提出，北京市城乡一体化的步伐不断加快。在城市化建设进程中，房屋及附属建筑的拆迁成为一项长期任务。拆迁工作具有政策性强、涉及范围广、工作量大、利益多元化等特点。由于拆迁与国计民生、经济发展、社会稳定密切相关，已成为当前城市建设中的难点和热点问题，极易引发渎职犯罪，加强查办和预防工作重要而且必要。
　　
　　一、直管公房拆迁中的主要问题
　　直管公房，是指由国家房地产管理部门享有所有权或直接经营管理的房屋，是国有财产的一种特殊形式，房屋所有权属于国家，作为承租标的物，其只具有使用价值，只有在拆迁过程中。经过评估，才能取得获得货币价值。房屋管理局做为所有权单位，是直管公房的管理机关，其所属房管所负责直管公房的租赁、变更、分户、维修等管理工作。在城市建设加快的进程中，直管公房拆迁领域成为渎职犯罪案件多发的重点领域。主要发案环节：
　　(一)直管公房的承租环节
　　拆迁补偿的前提是被拆迁人对被拆迁的直管公房拥有合法的承租权。涉及直管公房的违规承租和变更承租的。主要有以下几种情况：一是违规在内控冻结期间批准办理直管公房的承租和变更承租。为了保证拆迁补偿工作的顺利进行，各地政府在拆迁前一定期间内都禁止办理直管公房承租和变更承租的相关手续。一些房管部门工作人员为徇私情私利，违规予以承租或变更承租审批；二是违规批准职工以直管公房名义承租直管公房附属建筑。根据规定，直管公房院内的门道、厕所作为直管公房的附属建筑，不纳入直管公房的计租范围，在拆迁中按补偿价格作价对所有权单位进行补偿。但在实践中。个别房管人员为谋取利益，将房屋附属建筑以直管公房形式分配给本单位职工，并通过办理直管公房租赁合同予以确认。
　　(二)直管公房的分户环节
　　直管公房就分户标准、分户条件、审批程序都有严格规定，在内控范围和内控期间的直管公房分户，在房管所审核后，应按程序报拆迁单位进行审批。但个别房管人员为谋私利，违规办理分户手续，在拆迁中谋取非法利益。如对不符合“分户后每间使用面积不小于10平方米”“独立单元楼房不得分户”条件的违规进行分户，使承租人在拆迁中获取非法利益，给拆迁单位造成经济损失。
　　(三)租赁合同登记发证环节
　　房管部门对空白“公有住宅租赁合同”管理和使用缺乏规范管理。空白“公有住宅租赁合同”的填写使用由房管员决定，无使用登记，房管所对房管员出具的“公有住宅租赁合同”没有进行必要的审核，使能够证明直管公房承租权的租赁合同处于失控状态，使租赁合同丧失了真实性，使“公有住宅租赁合同”成为被拆迁人骗取拆迁款的工具。
　　
　　二、储备土地拆迁中的主要问题
　　土地储备制度，是指政府依照法律规定，按照土地利用总体规划和城市总体规划，将通过征用、收回、置换和收购等方式取得的土地予以储备，并进行前期开发和利用，再以公开挂牌招标、拍卖等方式出让并按市场需求供应土地。政府土地储备库是土地供应的来源，经营性商用土地按政府批准的年度土地出让计划，由土地储备中心经国土产权交易中心挂牌、招标、拍卖供应。储备土地开发拆迁案件，具有环节多，人员多，罪名多的特点。主要的发案环节：
　　(一)拆迁公告发布后的冻结环节
　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为。房屋征收部门应当将前款所列明事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。从法律层面而言，拆迁公告的发布，意味着拆迁人和被拆迁人法律关系的确--立，在拆迁公告发布至拆除完毕的整个期间，法律要求被拆迁范围处于冻结状态。然而，个别负有监管职责的工作人员，在明知有违反上述行为的情况下，对工作严重不负责任，如对抢建建筑予以确认。
　　(二)拆迁实施的入户调查环节
　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布：被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房屋征收评估办法由国务院住房和城乡建设主管部门制定。制定过程中，应当向社会公告征求意见。根据《房地产估价机构管理办法》规定，房屋价值的确立，需要入户调查测量相应的房屋基础数据，并将该数据材料保管10年以上。但在入户调查环节，存在拆迁主体对如虚增拆迁面积等问题的监管不力，致使国家拆迁补偿款被骗取。
　　(三)被拆迁人受偿资格确定环节
　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。而之前的《城市拆迁管理条例》中对被拆迁人的界定是指被拆除房屋及其附属物的所有人和被拆除房屋及其附属物的使用人。从立法而言。新的条例明显简洁，且受偿主体简单。在城市地区，由于具有完备的产权证明制度，可以通过房屋产权证和不动产登记薄来确定，但在农村地区，则面临拆迁资格的确认问题。在这一环节，极易出现故意造假或者渎职行为。
　　(四)拆迁补偿资金发放环节
　　拆迁资金监管一直是立法关注的重点。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：实施房屋征收应当先补偿后搬迁。原《城市房屋拆迁管理条例》及其配套法规则要求建立足额的拆迁款银行专户。但在拆迁项目中。政府一般是将项目委托实施后，对拆迁款的发放仅是进行程序性审查，容易发生犯罪。新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了政府房屋征收部门作为拆迁人的职责，对在委托范围内实施的房屋征收和补偿行为房屋征收实施单位要负责监督，旗帜鲜明的突出强调了政府职责，及其委托时的监管责任。
　　(五)拆迁房屋拆除环节
　　房屋拆除是整个拆迁项目的扫尾环节，房屋签订补偿协议并搬迁后，即可以由专业的拆除公司予以拆除。但在现实中，拆除公司往往雇佣没有资质的人员拆除房屋，实施拆除的人员复杂，容易发生寻衅滋事等犯罪；另一方面，拆除公司在拆除过程中，雇佣的人员，大都没有经过专业训练或者器材保护，在房屋拆除中容易发生安全事故。
　　(六)停业停产补偿问题
　　在拆迁过程中，由于房屋出租经营，将产生租赁人停业停产补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》规定：因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。租赁人获得停业停产补偿应提供(1)工商营业执照；(2)持续至拆迁时一段纳税或社保证明：(3)租赁协议。由于停业停产不涉及房屋价值补偿，缺乏透明公开，在没有有效监督的情况下，容易发生渎职等职务犯罪。
　　
　　三、拆迁问题的普遍规律和特点
　　在查办涉及城市拆迁领域渎职等职务犯罪案件中，主要有以下规律和特点：一是贪污贿赂犯罪与渎职犯罪相互交织，窝案、串案多发。从北京市2010年对41起案件的总结调研来看，在拆迁领域职务犯罪案件中，分别涉及行贿、受贿、贪污、挪用、滥用职权等多个罪名。从已经查处的案件来看，窝案、串案占到了1／3：二是犯罪涉及规划、房屋管理、土地管理、质量技术监督、住房和建设、乡镇政府、农村自治组织、评估公司、拆迁服务公司等多个部门、单位和环节，犯罪主体中多为乡镇领导和具体基层工作人员：三是犯罪手段多样，日趋隐蔽和专业化，如在违建房变产权房的犯罪过程中，将申请时间、测绘时间及初审、复审、审批时间提前，从而使后建的临时建筑变成了在有效年限内取得正式房产证的合法建筑；如伪造规划许可证和测绘报告，进行虚假公证登记，使“抢、改、扩”建或自建房屋有了合法的房产证明等。
　　
　　四、导致渎职犯罪的主要原因和预防
　　任何一种犯罪的产生都是基于一定的时代背景，由于多种因素而诱发，是一种复杂的社会现象。拆迁领域职务犯罪也不例外，其成因是综合、多元、复杂的，是由主、客观诸因素决定的。如拆迁法规体系复杂、规定散乱，导致在政策、制度适用上的漏洞：拆迁工作管理混乱、监督缺位，导致拆迁主体“失律”。拆迁程序“失范，现场查验“失明”，内部监控“失效”，外部监督“失察”。同时，在“发展优先”指导观念下的拆迁，带有明显的时代印记。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》对拆迁模式进行了实质性的变革，将政府作为拆迁人，强化了政府的监管责任。这种模式，从法律层面上明确了政府主体责任，为打击和预防渎职犯罪工作指明了方向。
　　
　　人民防空工程建设领域问题应当引起关注
　　
　　人民防空，是指动员和组织人民群众防备敌人空袭、消除空袭后果所采取的措施和行动。是国防建设的重要组成部分，是现代城市建设当中的重要内容，也是一项全民的社会公益事业。从战略意义上讲，在新的历史条件下，加强人民防空建设，将城市建设与人民防空建设相结合，可以提高城市的整体防护功能，促进资源的优化配置和可持续发展。同时，随着国民经济和科学技术的发展，人民防空的功能和范围也在不断扩展，它除了战时防备敌人空袭，减轻战争危害以外，在和平时期还承担了防止自然灾害、突发事故以及保障和促进经济发展等方面的职能。所以，人民防空事业具有重要地位和作用，是关系到广大人民群众生命和财产安全的千秋大业。
　　
　　一、民防系统渎职犯罪发案的主要环节
　　从目前查办民防系统渎职犯罪的情况看，在这一领域存在一些突出问题，多集中在以下环节：
　　(一)人防工程并地建设的审批环节
　　根据规定：防空地下室建设要随民用建筑项目计划一同下达，坚持同步配套建设，不得收费。对按规定需要同步配套建设，但确因下列条件限制不能同步配套建设的，建设单位可以申请异地建设：采用桩基且桩基承台顶面埋置深度小于三米(或者不足规定的地下室空间净高)的；按规定指标应建防空地下室的面积只占地面建筑首层的局部，结构和基础处理困难，且经济很不合理的；建在流砂、暗河、基岩埋深很浅等地段的项目，因地质条件不适于修建的；因建设地段房屋或地下管道设施密集，防空地下室不能施工或者难以采取措施保证施工安全的。但在现实中，许多建筑单位由于建筑成本、经济效益等原因。往往采取以缴纳异地建设费的方式予以规避，从而达到该建而不建地下人防工程，获取更大经济效益的目的。
　　(二)人防工程异地建设费减免审批环节
　　根据《关于规范防空地下室异地建设收费的规定》的规定：防空地下室异地建设费的收费标准由省、自治区、直辖市价格主管部门会同同级财政、人防主管部门按照当地防空地下室的造价制定。新建民用建筑项目防空地下室异地建设费，在四种情形下适当减免：享受政府优惠政策建设的廉租房、经济适用房等居民住房，减半收取：新建幼儿园、学校教学楼、养老院及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取；临时民用建筑和不增加面积的危房翻新改造商品住宅项目，予以免收：因遭受水灾、火灾或其他不可抗拒的灾害造成损坏后按原面积修复的民用建筑，予以免收。按照规定，除以上四种可以减免的情形以外，任何部门、任何个人不得批准减免异地建设费。但在事实上，建设单位多希望在项目上减少开支，会尽可能的申请减免，这是民防系统渎职犯罪的高发易发环节。
　　(三)人防工程异地建设费缴纳环节
　　民防部门经过审查，对于确因地质等原因，不能修建地下人防工程，只有在建设单位足额缴纳异地建设费后，才能发放《人防工程建设规划设计条件意见书》。对于异地建设费的收取标准和程序，各地也有相应的细则。实践中，有的建筑单位通过一些渠道，在缴纳部分异地建设费后，就取得民防部门的审批许可，达到先行开工的目的，导致有的所欠异地建设费无法追缴，最终造成经济损失。
　　(四)已建人防工程的验收认可环节
　　关于人防工程的验收认可，有《人民防空工程建设管理规定》和[2001]国人防办第ll号《人民防空工程质量监督管理暂行办法》等法律规章做依据，各地也据此有相应的实施意见或者细则。据1998年3月19日《人民防空国有资产管理规定》规定，在建的地下人防工程，经民防局验收认可后，属于国家资产，由民防局统一管理、使用和维护。按照程序，民防部门应当对这些国家财产，进行确权并登记造册。但个别人员存在违法出具虚假确权证明，致使国家利益遭受重大损失。
　　(五)人防工程设施的经营管理环节
　　为促进人民防空工程(含结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室)及与工程配套的地面附属设施的平时开发利用。国家人民防空办公室出台了《人民防空工程平时开发利用管理办法》，国家国防动员委员会、财政部出台了国动字[1998]2号《人民防空预算外资金管理规定》，1998年3月19日《人民防空国有资产管理规定》等规范性文件。规定了对于人防工程的有偿使用原则，对于收益，要求上缴国库，进行收支两条线。但在执行中存在漏洞，有的民防部门违反有关规定，借此谋取非法利益。
　　
　　二、民防系统渎职犯罪的主要表现及原因
　　通过案例分析，民防系统渎职犯罪的表现形式及原因有以下几点：一是滥用职权，违规行政。表现为依法行政观念不强，不认真履行职责：二是为了小团体和局部利益，集体参与违规操作。表现为巧立名目，截留资金等：三是徇情徇利，权钱交易；四是监管体系存在缺陷，管理形式化导致监管缺位；五是权力过于集中；六是内部监督制约乏力。如有些地区的有些人防工程建设项目的审批过程是程序倒置，即先由局“一把手”审批，然后再由职能部门填报补办相关手续。
　　
　　三、民防系统渎职犯罪的预防建议
　　一是加强宣传。人防工程建设，战时可以预防空袭，减轻战争危害，平时防止自然灾害，突发事件，从而保障和促进经济发展，提高对建设人防工程重要性的认识，可以民房部门工作人员的责任心和使命感，树立依法行政的执法观念，为预防和查办渎职犯罪奠定基础：二是完善机制，强化监督。如建立对人防工程事项的检查机制：审计部门要加大对异地建设费缴纳情况的审计力度，检查减免款项的合法合规性；规划、建委、质量监督等部门要全面审查人防工程审批的相关内容，及必备材料，拓宽对在建工程的监管、验收和检验范围，发现问题，既时提出改进意见；三是加大惩防力度。通过加大惩治力度，达到办理一案，教育一片，警示一方的目的，推动民防部门依法行政，有效地维护民防工作的正常管理工作秩序。同时，认真抓好民防系统工作人员廉洁自律和预防渎职犯罪的教育，完善廉政制度，从源头上发现和预防渎职犯