精神卫生法，在争议中前行

■马钰朋 李秋萌

精神卫生法，在争议中前行

■马钰朋 李秋萌

酝酿起草26年的精神卫生法草案自6月10日面向社会公开征求意见以来，引起强烈关注。被诟病多年的精神病院收治乱象能否得到根治？精神病患者的合法权利能否得到保障？人们充满期待。

26年立法空白，“被精神病”乱象亟待规制

6月10日，对中国法律界而言是个不平凡的日子。酝酿起草26年的精神卫生法草案终于出台，面向全社会公开征求意见。

据中国疾病预防控制中心2009年统计数据显示，我国有各类精神病人1亿多，重性精神病患人数也已超过1600万。根据世界卫生组织的研究，精神病发病率已占我国所有疾病发病率总数的20%，而全世界的平均水平为10%。

与我国精神卫生领域的严峻形势形成鲜明对比的是，该领域的立法一直空白：从1985年起草开始，精神卫生法数易其稿仍未出台。

法律缺失的后果是可怕的，近年来“被精神病”事件时见报端：辽宁教师李启东因地方政府强征“公粮”时与政府人员发生冲突后不久被送入精神病院；河南漯河上访农民徐林东被强行送到精神病院关了6年；广东富翁何锦荣被妻子强行送入广东脑科医院……该收治的不收治，不该收治的却被收治，如此乱象，为人诟病。

此次国务院法制办公布的精神卫生法草案，共7章75条，分为总则、精神障碍的预防、精神障碍的诊断和治疗、精神障碍的康复、保障措施、法律责任和附则。

迟到的法案还是让人眼前一亮。公益律师、深圳“衡平机构”负责人、《中国精神病收治制度法律分析报告》主笔人黄雪涛在接受采访时表示，草案较以往有了实质性的进步，它突破了地方立法和部门立法的局限。

“草案确定了精神病人有拒绝住院的权利，对诊断结论表明不能确诊为精神障碍的，任何单位或者个人不得限制其离开医疗机构，非法限制精神病人人身自由的行为要承担法律责任等。”黄雪涛说，“虽然目前一些地方还有争议和漏洞，但草案的出台，确实对精神障碍患者的权益保障起到了积极的推进作用。”

南京大学法学院教授邱鹭风还特别赞赏草案将部分“非自愿收治”的法律责任提高到刑事责任的高度，“这将极大地保护精神障碍患者的合法权益，对近年来频频发生的‘被精神病’现象，将有明显遏制作用”。

北京市回龙观医院院长、精神科领域专家杨甫德也提到，此次出台的精神卫生法草案除了保护患者权益的内容外，还有针对普通人群的精神卫生教育等内容，关注到了公众的精神健康，“就这点来说，比国外的相关法律更为完善”。

精神卫生法草案已于6月25日提前结束意见的公开征集，目前国务院法制办正在整理社会各界的意见。究竟什么样的人应该被强制收治？谁有权力把人送进精神病院？有病没病谁说了算？类似的讨论仍未平息。

谁有权强制送诊

45岁的陈国明（化名）在福建南平经营一家金店。2011年2月10日晚，他被妻子及岳父等4人强行捆绑，送往当地一家精神病院。其妻向值班医生表示，陈国明“已经失眠两年了，总是怀疑有人要害他，很冲动，还伤过人，毁过物”。

4天后，陈国明姐姐打听到陈国明被送往精神病院，立即向当地派出所报案。警方介入后，妻子才允许给陈国明做精神病鉴定。但直到56天后，陈国明才从精神病院离开，“出院小结”上写着：患者目前无精神病症状。陈国明出院后发现，金店里价值400多万的珠宝不翼而飞，自己股票账户上近80万元也被人套了现。

邹宜均，2006年10月21日，27岁的她被家人强制送到广州白云心理医院接受治疗。邹某对自己要被强制送治—事先有预料，因此早在10月8日，她就与律师签订了授权委托书，表示亲属间存在利益冲突，亲属有虚假陈述、强送她进精神病院的可能，全权委托律师代理行使她的一切权利。

陈国明、邹宜均的遭遇绝非个案。遗憾的是，这个问题在新出台的精神卫生法草案中并未得到彻底解决。草案规定，除个人自行到医疗机构进行精神障碍诊断外，疑似精神障碍患者的监护人、近亲属可以将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。疑似精神病人的监护人、近亲属有权将要发生伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序行为的疑似精神病人送往医疗机构进行精神障碍诊断；当地公安机关有权将有严重危害公共安全或者他人人身安全行为的疑似精神病人送往医疗机构进行精神障碍诊断。

专家表示，草案对送治程序规定稍显简单，监护人和近亲属不需任何前置程序就能限制其人身自由并将其送交医疗机构诊断。“如此轻率的送治程序会导致大量的家庭纠纷被送到精神病院处理。先把‘危害他人人身安全’的人在医疗机构关上72小时；如果再碰上个‘不负责任’的精神病医师，那么普通公民就会轻而易举地‘被精神病’。如此一来，‘被精神病’者将无法逃脱某些亲人和不负责任的公职人员的黑手”。

有关专家表示，同其他疾病相比，精神障碍患者接受治疗有其自身特殊性，他们一般不愿接受诊断和治疗，因此送治的制度设计有其存在的必要性。但草案规定过于原则，具体规则仍要细化，同时应加强救济制度设计，才能保障普通公民权益，保证正常人不“被精神病”。

“非自愿入院”收治权的争议

“没有一个合理的程序，每一个公民都有可能被作为‘精神病人’而受到强制。”这是一份由清华大学法学院卫生法研究中心提交给国务院法制办关于精神卫生法草案修改意见报告的开篇。

由于对精神病人采取强制收治涉及到对公民人身自由的限制，因此精神病人的强制收治程序一直就是立法的重点。

应该说，强制收治程序在保证真正的精神病患者得到及时治疗，防止其对社会普通公众的人身财产安全构成威胁方面有积极作用。但不可忽视的一个事实是，近年频发的“被精神病”问题中的确存在着有利害关系的家属和极个别的基层政府将精神正常的人送往精神病院，同时医院和医生限于医疗环境和自身水平的限制，出现误诊而将其收治的现象，这导致社会各界对强制收治问题颇多非议。

草案第二十六条规定，疑似精神障碍患者发生或者将要发生伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序行为的，医疗机构应当将其留院，立即指派2名以上精神科执业医师进行诊断，并在72小时内作出书面诊断结论。

草案第二十七条规定，精神障碍患者的住院治疗由患者自主决定。只有精神障碍患者不能辨认或者不能控制自己行为，且有伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序危险的，才能对患者实施非自愿住院治疗。

这两条规定是精神卫生法草案的一大争论焦点，它明确规定了如何对精神病人收治入院：精神病人入院治疗应当以自愿治疗为原则，以非自愿入院收治为例外，是否非自愿收治由医院决定。可见，草案将疑似精神病人的收治权完全划分给了医院范畴，而没有将它置于司法程序之下，这在法律界引起了相当大的争议。

对人身自由的限制关乎基本人权，各国在对待这一问题上都采取了极为谨慎的处理方式，通行的做法是，是否收治精神病人基本上都由法院独立裁决。例如联合国大会通过的《保护精神病患者和改善精神保健的原则》规定，认定某人患有精神病，并判定其没有行为能力，应当经过国内法设立的独立公正的法庭进行公平听证。

《香港精神健康条例》也规定：精神障碍者无论入院、出院，均由法院聆讯后裁定；如不服，可向上级法院上诉。如接受特别治疗，例如电震荡，须经本人书面授权同意，不得由监护人决定。

中华全国律师协会宪法与人权专业委员会秘书长、中央财经大学法学院副院长李轩分析说，精神障碍的认定以及精神障碍患者的强制住院或者非住院治疗在程序操作上都应当实行严格的司法化和去行政化，然而目前草案规定的收治程序是行政化思路，排除了司法的介入。

此外，非自愿收治的标准——不能辨认或不能控制自己的行为、有伤害自身、危害公共安全或他人人身安全、扰乱公共秩序危险——对医院和医生来讲，是没有办法进行医学判断的。这些标准是法官判断民事主体有无行为能力的标准，是司法部门判断行为人有无人身危险的标准，而不是医学上将精神病人是否强制入院治疗的标准。

北京大学医学部卫生法学教研室副主任王岳认为，当前法案对非自愿住院医疗的判断主要依赖的仍然是医生的诊断、复诊以及精神卫生司法鉴定，这些都不足以保护公民权利不受到侵害。

“扰乱公共秩序”如何不被滥用

在过去几年中，许多上访者都被扣上了“扰乱公共秩序”的帽子而被强制送进精神病院。从辽宁教师李启东到河南漯河上访农民徐林东，无一不显示了公权力在其中若隐若现的身影，“扰乱公共秩序”简直成为了少数公职人员打击上访、举报的利器。

草案明确规定非自愿住院医疗措施的适用条件，即只有精神障碍患者不能辨认或者不能控制自己行为，且有伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序危险的，才能对患者实施非自愿住院医疗。

黄雪涛律师表示，“扰乱公共秩序”内容相当宽泛，刑法规定的“扰乱公共秩序罪”包含“妨害公务罪”“招摇撞骗罪”等28个罪名，治安管理处罚法确定的“扰乱公共秩序行为”则包含“破坏选举”“追逐拦截他人”等20种行为。如果将“扰乱公共秩序”作为非自愿住院医疗措施的适用条件，无疑存在被滥用的可能。

李轩表示，由于“扰乱公共秩序”词义的开放性和模糊性，常常被滥用为限制公民人身自由和给予治安、刑事处罚的借口，如将“扰乱公共秩序”作为非自愿住院医疗措施的适用条件，应对这一概念予以细化。“在有关精神障碍患者强制收治的国际标准中，并没有‘扰乱公共秩序’或‘扰乱公共秩序的危险’这样的条款。”李轩说。

曾经参与起草精神卫生法草案的北京大学第六医院副院长唐宏宇认为，草案对非自愿住院患者采用的完全是“危险性标准”，即只有当患者有伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序的行为时，才能强制收治。“其实精神病患者中有极端行为的并不多，我国现有1600多万重性精神病患者，只有10%左右有‘危险行为’，大部分是胡言乱语、不吃不喝、裸露、妄想等。现在的规定有可能导致这些实际上需要治疗的患者得不到及时治疗。”

期待“列入财政预算”落地

“草案的亮点很多，但财政保障这一基础问题却没提及。”作为参与起草精神卫生法草案的医学专家之一，唐宏宇在1999年至2007年间，共参与研究论证了草案第11稿至第17稿。

“与发达国家的精神病患者的治疗康复经费多由政府‘买单’不同，我国精神疾患的治疗费用则主要由患者、家属和单位三方承担。”唐宏宇说，由于精神疾病反复发作，须长期服药和治疗，且患病者大都丧失了一定劳动能力，所以因病致贫和因病返贫的情况并不鲜见。“一项统计数据显示，精神病人的贫困率是一般人口贫困率的20倍。”

此次公布的草案，并未将精神疾病列入公共卫生服务体系，这意味着“无底洞”般的支出仍由患方自己扛。

对于精神病患者的治疗费问题，黄雪涛律师认为，与高发病率形成鲜明对比的是国家经费投入过少。“国外精神卫生投入占卫生总投入的比例约为20%，而我国仅有1%。这有限的投入却要负担起占所有疾病20%的精神疾病。财政投入严重不足使我国目前仍有70%左右的精神病患者没有接受有效治疗。”

6月18日在京召开的精神卫生法草案研讨会上，河北省精神卫生中心院长栗克清提供了一组严峻的数字：“我国目前注册精神科医师不到两万人，精神科病床在20万张左右。仅河北省就有1600万的精神障碍患者每万人病床1.2张，每十万人仅有一位精神科专业医师。河北省的数据还是略高于全国平均水平的。”

此次草案中，除第五十五条“各级人民政府应当根据精神卫生工作需要，将精神卫生工作经费列入本级财政预算”外，再无具体说明。对此，医学和法学专家均认为，如无相关配套细则明确财政投入的比例和金额，则此条款基本“形同虚设，无执行力”。

“政府、社会对精神卫生方面关注较少、投入不足。在科研调查中，河北省有46%的精神卫生机构仅处于可生存的状态，获取利润可能就会导致‘过度治疗’和‘被精神病’。这已不仅仅是一部法律规范的问题，政府的领导实施和必要的财政投入都应成为该考虑的问题。”在上述的北京研讨会上，栗克清说。