浅析日本“为实现新增长战略的三段经济对策”

施锦芳

(东北财经大学 国际经济贸易学院，辽宁 大连 116025)

浅析日本“为实现新增长战略的三段经济对策”

施锦芳

(东北财经大学 国际经济贸易学院，辽宁 大连 116025)

2010年日本菅内阁提出了“三段经济对策”，分3大步骤展开实施。内容涉及就业及人才培养、新增长战略的推进及加速、养育子女及医疗看护福利、地域活力社会资本整合和中小企业对策、制度改革五大领域。如果菅内阁的“三段经济对策”能获得国民支持和全社会参与、能进一步将施政方案详实化、能针对就业和财政提出具体而有效的措施，那么该对策将成为一个振兴日本经济的发展战略。

日本；三段经济对策；就业

一、引言

2008、2009连续两年日本政府多次出台了刺激经济增长的政策和措施，然而效果似乎不大，其经济形势也不容乐观。2009年12月30日鸠山内阁推出了包括环境及能源大国、健康大国、亚洲经济、观光立国及增强地域活力、科学技术立国、就业和人才六大战略的所谓的日本“新增长战略”。“新增长战略”充分考虑了日本经济和社会的发展实际，是泡沫经济崩溃后日本国家发展战略的整合和延伸。然而随着鸠山首相的更迭，人们给鸠山内阁的制定的新增长战略的可持续性又画上了一个问号。如何将新经济增长战略具体展开实施就成为了摆在新上任的菅内阁面前的一个重要课题。2010年9月10日，菅内阁提出了“为实现新经济增长战略的“三段经济对策”，10月8日又补充提出了“日元升值、通货紧缩下的紧急综合经济对策”。本文将通过笔者于2010年10月至12月在日本做访问学者期间展开的实地调查，并结合收集到的最新资料和数据，首先分析现任菅内阁“三段经济对策”出台的背景、其次考察其基本内容，最后探讨该对策能成为振兴日本经济发展战略所需具备的条件。

二、“三段经济对策”出台的背景

20世纪90年代以来日本经济的持续低迷以及首相的频繁更迭使得日本国民渐渐怀疑日本政府恢复和促进经济发展的能力产生。2008年的全球金融危机导致日本国内经济形势进一步恶化，2009年以来持续的通货紧缩又严重地阻碍着日本经济的发展，2010年的严峻的就业形势及日元的一路飙升又使得日本经济雪上加霜。2010年6月菅内阁上任后立即将“摆脱通货紧缩”定为主要经济战略目标，并明确指出：要迅速实现物价稳定，到2011年底使消费者物价增长指数(CPI)变负为正，从而使经济增长立竿见影。然而，实现上述目标并非容易之事。于是，2010年9月10日菅内阁推出了所谓的“为实现新增长战略的三段经济对策”，以2011年年底为目标全面实现经济增长。组阁仅3个月的菅内阁为什么急于推出如此促进经济发展的战略呢？日本国内可谓众说纷纭，笔者认为主要有以下几大方面的因素。

（一）抑制经济继续滑坡的需要

首先，简单回顾战后至今日本经济的发展状况。众所周知，二战使日本经济变成了一遍废墟，然而从1945～1955年，日本用了10年的时间就完成了战后的经济重建。正如1956年的《日本经济白皮书》中的一句名言：“现在已经不是战后了”，这标志着到1955年为止日本经济已经恢复到了战前的最高水平。从1956～1973年，日本进入经济高速发展时期，也就是在这18年时间里，日本一跃成为仅次于美国的世界第二经济大国，据日本政府公布的统计数据，这一时期的国内生产总值(GDP)的实际平均增长率为9.1%。从1974～1990年日本经济进入低速稳定发展时期，这一时期的GDP的实际平均增长率为4.2%。1990年10月1日随着东京证券交易所日经平均股价暴跌，泡沫经济在日本彻底崩溃，日本经济从此由低速增长走向萧条，经济发展呈现出衰退状态。20世纪90年代末期，日本国内外许多学者将日本泡沫经济崩溃后的经济停滞，即从1991～2000年的约10年的经济不景气称之为“失去的10年(The lost decade)”，这10年GDP的实际平均增长率仅为1.1%。然而，跨入21世纪以来，日本经济持续低迷，如图1所示，2001～2009年GDP的实际平均增长率仅为0.6%。纵观“失去的10年”之后至今日本经济的发展状况，从1991～2009年GDP的实际平均增长率为0.9%，因此，现今，又有学者提出日本经济应该从“失去的10年”更新为“失去的20年”，换言之，泡沫经济崩溃后的20年，日本经济发展基本处于原地踏步状态。在“失去的20年”这一关键时刻走马上任的菅内阁面临的首要任务就是阻止日本经济继续滑坡。因此，菅内阁出台了为“实现新增长战略的三段经济对策”，着手整治日本经济结症尽快促进经济发展。

图1 日本GDP实际增长率的变化

（二）稳定民主党政局的需要

2010年6月2日，由于政治与金钱丑闻以及悬而未决的美军驻日普天间机场搬迁等问题处理不当，日本前任首相鸠山由纪夫不得不宣布引咎辞职。2010年6月8日时任副首相兼财政部长的菅直人接任鸠山由纪夫当选为日本首相。菅直人在担任首相3个月后的9月14日，又以721分对491分击败民主党代表候选人小泽一郎，当选为民主党代表，继续担任日本首相。从1990年至现今即在所谓的“失去的20年”。时间里，日本先后更换了14任首相：海部俊树、宫泽喜一、细川护熙、羽田孜、村山富市、桥本龙太郎、小渊惠三、森喜朗、小泉纯一郎、安倍晋三、福田康夫、麻生太郎、鸠山由纪夫、菅直人。日本政局可谓频频换马，这在日本甚至其他国家政坛历史上也属罕见。国家领导人的频繁更迭对日本的社会和经济产生了巨大影响，这也是造成近20年来日本经济难以复苏的主要原因之一。菅直人接替鸠山任日本首相反映了日本国民希望国家政治稳定、发展经济的愿望[1]。然而，面对当今日本经济的现状，特别是2008年金融危机给日本经济带来的重创以及前几任内阁遗留下来的众多亟待解决的问题，菅直人可谓受命于危难之中。2009年12月30日鸠山内阁出台了“新增长战略”，这可以说是一个日本经济改革的全方位的方案。菅直人和鸠山由纪夫同属民主党，如何推进实施前任鸠山内阁提出的“新增长战略”就成为摆在菅直人面前的重要课题。因此，身为民主党代表的菅直人也不得不考虑民主党所倡导的政策的连贯性和国民对民主党的信任，以及来自以自民党为首的在野党的批判和压力。于是，2010年9月10日菅内阁在鸠山内阁提出的“新增长战略”的基础上创造性地提出了为“实现新增长战略的三段经济对策”。

（三）改善严峻的就业、金融及财政状况的需要

众所周知，2008年的金融危机给日本经济带来了很大的影响，如图1所示，2008年日本GDP的增长率降至近20年来最低水平为-3.8%。进入2009年以来，持续的通货紧缩又严重地阻碍了日本经济的发展。2010年6月菅内阁上任后立即将“摆脱通货紧缩”定为主要经济战略目标，并明确指出：要迅速实现物价稳定，到2011年底使CPI变负为正，将摆脱通货紧缩定位为政府目前经济面临的重要任务。然而，当前日趋严峻的就业形势、日元的持续升值及财政困窘就成为实现上述目标需要克服的重大难题。

首先，2009年以来，日本很多地区的就业形势都极为严峻，大学生就业率创新低。据文部科学省和厚生劳动省的调查显示，截至2010年10月1日，2011年春季毕业的应届大学生的就业签约率仅为57.6%，比上年度同期下降4.9个百分点，创下1996年调查开始以来的新低，同比下降6.5个百分点，也创历年同期最低纪录。2009年的就业形势被视为与2000年前后相似的“就业冰河期”，而2010年的这一数据进一步恶化，反映了由于长期的经济不景气导致学生面临更为严峻的就业挑战。如果不改善宏观的经济环境，国内产业真空继续扩大，就业会越来越难。菅直人在就职演说中反复强调，“当务之急第一是就业、第二是就业，第三还是就业”，要尽快制定扩大就业的具体政策。菅直人内阁也一直将应届大学毕业生的就业问题作为政府的首要政策任务。2010年10月8日菅直人在召开的落实新经济增长战略会议上向经济团体干部表示，“应届毕业生的就业是当前最要紧的问题”，要求各企业积极录用。政府在2010年度补充预算案中加入了把中小企业与应届毕业生相联系的措施，以及向录用新人的企业发放补贴等援助措施，力争早日在国会通过。

其次，2008年金融危机后迎来的日元一路飙升也成为了阻碍日本经济恢复和发展的绊脚石。2010年8月日元兑美元的汇率创下了1995年4月以来15年的最高值。日元升值对出口企业是致命打击，对日本的对外贸易产生重大了影响，出口企业股价指数也持续下跌。2010年9月14日，由于菅直人连任民主党党首，日元曾一度升到1美元兑83.09日元。不断加速的日元升值迫使菅内阁不得不实施外汇干预。日本很多经济专家认为，日本政府应采取更加有力的措施干预汇市，以表明日本的态度。这样可以对投资者心理造成一定的影响，在一定程度上阻止日元继续升值。2010年9月15日上午10点35分，日本政府实施外汇干预，抛售日元、购入美元。15日早1美元兑82.86日元，15日下午6点1美元=85.44日元，与前一交易日比日元对美元贬值2.20日元。受外汇干预影响，15日日本经济平均指数全天上涨2.34%，以9516.56日元报收，较前一交易日涨217.25点。然而，此次外汇干预属于日本政府单独行动，并且日本政府没有正式公布干预金额、美国等国暂时不大可能协助日本来压低日元。因此干预效果并不明显。2010年10月5日，日本银行决定进一步实施货币宽松政策，把银行间无担保隔夜拆借利率从0.1%下调到零至0.1%。这是日本时隔4年后再次实施零利率政策。然而，外汇干预和货币宽松政策也没有真正扭转日本严峻的经济形势。

最后，严重的财政赤字困扰着菅内阁。日本2009年的财政赤字为53兆日元，2010年预计大约是44兆日元。假设这44兆日元的债务如果用消费税收入来抵充，那么消费税税率大概要提高到18%，然而众所周知，日本现行消费税税率仅为5%，现实相差甚远。2011年以后日本经济保持在正常轨道上运行的前提条件是必须实施积极的财政政策、削减不必要的开支、严格控制2011年度国债发行额度、增加税收收入等。只有组合实施上述政策才能真正解决现今日本财政存在的问题。日本现存债务余额是GDP的1.8倍，比爆发债务危机的希腊还高出很多，因此，操纵财政之舵可以左右日本的未来，责任很重大[2]。在菅内阁的努力下，2010年12月9日国会终于在“2011年度预算编成的基本方针”决定中明确将2011年度国债的发行额度控制在44兆日元之内，换言之，不超过2010年的发行规模。然而，随着日本人口低生育、高龄化的加剧，庞大的社会福利支出敦促菅内阁必需制定节省财源、促进经济再生的财政政策。

因此，菅内阁认识到，要改善目前严峻的金融状况和经济形势，必需从就业和财政制度改革入手实施有效的经济政策。

三、“三段经济对策”基本构成

（一）含义及方针

在如上所述的经济形势背景下，2010年9月10日菅内阁出台了为实现新增长战略的“三段经济对策”。“三段经济对策”中的“三段”包括以下两层含义：第一，经济对策将立足于时间、扩大就业、“财政”及“规制制度改革”相配合的3大视点。视点1，将以时间为基轴强调加快经济复苏的速度；视点2，以扩大就业为准线，实现经济增长。扩大就业可带来收入增加从而刺激消费，最终使经济充满活力。将从预算、税收体制、企业、社会体系整体出发，全力以赴扩大就业。瞄准看护、医疗、保育、环保、观光旅游等领域全面鼓励和提倡创业；视点3，“财政”及“规制制度改革”相配合。想清除日本经济发展道路上的障碍，仅动用预算和税收体制等财政措施是不够的，还需要考虑实施开源节流的规制制度改革。

第二，经济对策具体分3大步骤展开。第1步是针对目前日元持续升值和日本经济通货紧缩状态，制定积极有效的紧急经济政策；第2步是为了使经济尽快恢复景气，必需推进扩大就业政策；第3步是从2011年起正式实施新增长战略。

在“三段经济对策”里还针对就业和人才培养、新增长战略的推进和加速、养育子女及医疗看护福利、地方活力社会资本整合中小企业对策、规制制度改革五大领域五大领域明确了具体的指导方针(参见表1)①资料来源：[日]经济产业省.为实现新增长战略的“三段经济对策”[R],http://www.meti.go.jp/.和详细阐述了基本内容。

表1 “三段经济对策”实施领域及指导方针

（二）主要内容

1.就业和人才培养

“三段经济对策”在就业和人才培养领域里就强化应届毕业生及年轻人就业、调整就业补助金从而实现就业保障和生活支援、创业和人才培养三个方面提出了具体措施：(1)针对强化应届毕业生及年轻人就业，提出实施“应届毕业生就业援助计划”、提高对以正式员工身份录用年轻人单位的特别奖励金、以中小企业为中心尽快整合企业和学生之间存在的不吻合因素。(2)就调整就业补助金实现就业保障和生活支援方面，提出放宽申请就业补助金的必要条件、提高录用派遣劳动者为正式员工单位的奖励金支援额度、延长对“住宅对策”的支援、实施对贫困阶层的“纽带”重建支援、探讨将对个人支援服务的政策制度化。(3)就创业和人才培养提出加大对重点部分的创业支援、延长实施急需人才培养支援事业、实施对具有成长空间的人才培养支援政策、推进取得从业资格支援政策、完善促进“新的公共”的自立发展环境。

2.新增长战略的推进和加速

“三段经济对策”就新增长战略的推进和加速具体提出了包以下5个方面的对策：(1)在通过绿色技术创新实现环境及能源大国战略方面，要加大对稀土等天然资源保障的支援；促进环保住宅以及环保家电的普及；推进绿色公共交通；促进对绿色化的投资；加速对绿色技术创新的研发支援；促进环保和能源技术在海外的推广运用。(2)推进对生活创新的研发支援，通过医疗服务信息化和国际化从而实现健康大国战略。(3)推进实施亚洲据点化及协调实施经济合作协定(EPA：Economic Partnership Agreement)、开展对基础设施体系海外发展事业的支援以及全面推进亚洲经济战略。(4)加强科学技术开发，加大对企业开展实证研究评价的设备支援，积极有效利用产业革新机构，从而实现科学技术、信息、通信立国战略。(5)有效利用日元升值的优势，由国际协力银行(JBIC：Japan Bank for International Cooperation)、石油天然气金属矿物质资源机构（JOGMEC：Japan Oil,Gas and Metals National Corporation)、产业革新机构等联合实施海外投融资战略，进一步有效发挥外汇资金特别会计的作用。

3.养育子女及医疗看护福利

面对现今严重的人口少子高龄化现象及日趋加大的社会福利负担，“三段经济对策”在养育子女及医疗、看护、福利方面提出了具体对策：(1)在养育子女方面，进一步完善婴幼儿托保设施，防止虐待儿童事件的发生。放宽对“安心养育孩子基金”补助支援的必要条件，同时准备向2011年通常国会提出包括幼儿、保育在内的一体化法案。强化支援孕妇妊娠期间的14次常规检查，2011年度将继续提供国家资金援助，同时将对孕妇提供导致成人T细胞白血病的“HTLV-1”病毒的抗体检查。(2)在医疗保障方面，促进地方医疗体系的重建和加大强化医疗机构的职能，推进疾病预防体系建设，在C型肝炎救济特别措施法基础上确保补偿金支付金顺利到位，继续推进实施减轻高龄老人医疗负担制度。(3)进一步充实看护服务，创建地方日常互助体系，扩充看护作为重点部门的就业支援，以确保高龄老人能安度晚年。(4)实施对生活贫困人口的救助制度，创建残疾人福利支援新体系，推进预防自杀、抑郁症和家庭暴力的支援体系建设，开展通过医疗保险实现对生活保护者的支援。

4.地方活力社会资本整合中小企业对策

地方经济和中小企业的发展支撑着整个日本经济的发展。然而近年，特别是2008年全球金融危机爆发后日本地方经济持续衰退，中小企业的发展也遇到了很多问题。加大振兴地方经济及对中小企业发展支援就成为了当务之急：(1)促进地方经济充满活力。完善住宅的防震体系建设，推进电视数码放送，加速扩大对与国民饮食生活息息相关的农林水产业支援，培育农林业中具有成长力的部门，推进具有魅力的观光旅游景点建设和激发国内旅游活力，充实以地方为主的支援政策，增加地方交付税的交付额度。(2)通过改善能促进地方经济增长的基础设施建设以及加大对地方公共部门在小型基础设施建设上的支援，以次来整合社会资本。(3)加大对中小企业在融资、技术革新、海外投资建厂等方面的支援。通过以上措施，从地方、国民日常生活及中小企业角度入手加大支援力度以带动整个日本经济充满活力。

5.规制制度改革

当今发展日本经济最急需的是既能节约财源又能促进经济健康发展的两立政策，规制和制度改革将成为一个重要的工具赋予实施。在确保现行政策实施的基础上，还将把绿色技术创新、生活创新、地方经济活力、亚洲经济战略、金融这五大领域作为主要部分来展开。将要采取的主要手段首先是充实和强化“使日本充满活力的规制改革100”，其次是推进与规制和制度改革有关的分科谈论，最后是研讨开展综合特区制度下的规制和制度改革。

四、评价分析

2009年12月鸠山内阁的“新增长战略”出台时，在日本国内确实受到了很大的关注。例如：《日本经济新闻》、《读卖新闻》及《朝日新闻》等几大日本国内较大的报纸都先后发表评论评述“新增长战略”，并在一定程度上对这一战略给予了肯定。与此相比，2010年9月菅内阁提出的“为实现新增长战略的三段经济对策”并没有受到舆论和国民的太大关注。菅内阁推出的“三段经济对策”究竟能否成为一个振兴日本经济发展的战略？笔者认为可以从以下几个方面加以评价和分析。

（一）国民支持和全社会参与是菅内阁施政的前提

菅直人上任后面临的问题可谓堆积如山：首先是政治问题，例如，如何处理民主党内的团结问题特别是核心人物小泽一郎被强制起诉后的国会召见问题等；其次是外交问题，例如，钓鱼岛事件、北方四岛事件、朝鲜半岛局势等；再次是经济问题。其中经济问题最为棘手也最为复杂，它直接关乎着日本国民的生活及今后日本在国际经济社会中的地位。菅内阁可谓内外交困，稍有闪失国民支持率立即大幅降低，进而使政权亮起红灯。实际上，据2010年12月12至13日日本产业经济新闻社和富士新闻网的联合舆论调查显示菅内阁的支持率为23.6%，跌至菅内阁组阁以来的最低点。就是在这样复杂多变的环境下，菅内阁提出的“三段经济对策”失去了政策本身应该具有的影响力和魅力，菅直人的经济对策注定命运多舛，能走多远殊难预料。菅内阁的“三段经济对策”要获得成功的条件之一是“三段经济对策”必需尽快获取国民的支持和全社会的参与。

（二）进一步制定详实的施政方案是成功的关键

考察一下战后日本经济发展中的两位著名人物池田勇人和前田春雄。1960年年底，深受凯恩斯主义影响的时任日本首相的池田勇人宣布启动了为期10年的“国民收入倍增计划”。池田勇人认为，日本的经济增长率很快就可以稳定在年均增长7%左右，并在此基础上制定了详细的包括10项内容的详细的发展计划和实施步骤，结果仅用了7年时间就实现了国民收入倍增。时隔近20年后的1985年，广场协议的签订导致日元急剧升值，日美和日欧贸易摩擦加剧，日本经济不得不进行重大的结构性调整。在这种情况下，时任日本银行行长的前川春雄于1986年4月和1987年4月先后发表了《前川报告》和《新前川报告》。两次前川报告可以说是当时日本各项经济改革政策的大集合，指出了今后日本经济发展的基本方向。遗憾的是两次报告都未提出一个完整的实施计划，对改革前景的判断也是模糊而不肯定，因此，前川报告仅仅勾画了一幅日本经济转型的蓝图，对没有真正推动经济增长。

与池田勇人和前田春雄一样，菅直人的“三段经济对策”也是一个促进日本经济全面复兴的计划，与前川春雄的“前川报告”和“新前川报告”相比，菅内阁的“三段经济对策”也提出了一些具体的实施方案，例如，在养育子女及医疗·看护·福利方面制定了放宽对“安心养育孩子基金”补助支援的必要条件以及强化支援孕妇妊娠期间的14次常规检查等具体措施。然而，与池田勇人的“国民收入倍增计划”相比，菅内阁的“三段经济对策”却显得比较空洞。如前所述，菅内阁在“三段经济对策”中强调将以时间为基轴加快经济复苏的速度，然而他并没有制定出一个各时间段的具体的达标措施和步骤。因此，菅内阁如果想真正实现经济增长，还需要在以后的时间段里不断细化和完善“三段经济对策”。

（三）扩大就业和财政出动是创新点

剖析菅内阁的“三段经济对策”发现，其所倡导的对策和小泉纯一郎内阁提出的“结构改革和行政改革”的所谓新自由主义路线的许多政策有很多相似之处。例如，采取回归现实路线，重点强调尽快促进经济增长等。小泉内阁改革一定程度上可以说推动和稳定了日本经济发展，但是，小泉内阁改革也给日本经济社会带来很大的影响，例如，随着结构改革和行政体制改革的深化，如何确保公众安全和公众利益以及消除各地区经济发展不平衡等就成为新问题引起了社会的关注。实际上，菅直人的经济思想主要是受到了两位学者的影响：一位是兼任内阁府经济社会综合研究所所长、宏观经济学专家小野善康的“经济萧条理论”；另一位是兼任国家税制调查委员会专家委员会委员长、财政学家神野直彦的“共同分担经济学理论”的影响[3]。小野善康强调在经济长期不景气下政府应该强制加大对就业和创业的支援。而神野直彦则强调开源节流的财政政策以及规制及制度改革的重要性[4]。菅内阁的“三段经济对策”与小泉内阁的改革措施相似，但其最大的区别就是从扩大就业和促进创业、实施积极的财政政策这两点，这也是菅内阁的“三段经济对策”的最大的创新之处。如上所述，现今的日本面临着严峻的就业形势，财政也处于极度困窘的状态。如果今后菅内阁确实能在就业和财政方面提出具体而有效的实施方案，那么菅内阁的“三段经济对策”就会成为一个真正使日本经济复苏的发展战略。

[1]何德功.菅直人经济政策能走多远[N].经济参考报,2010-09-16（4）.

[2][日]菅直人官方网页（http://www.n-kan.jp/）《最近每天一句话栏目》,2010年5月检索。

[3][日]神野直彦.共同分担经济学[M].岩波新书,2010:2-4.

[4][日]小野善康.经济不景气机制[M].中公新书,2007:1-4.

Study on Japan’s Three Steps Economic Policy for the New Growth Strategy

SHIJin-fang

(College of International Economics&Trade,DUFE,Dalian 116025,China)

In 2010,Japan’s Naoto Kan Cabinet puts forward“Three Steps Economic Policy”which would be put into practice in three steps.The policy involves five fields such as employment and personnel training, promotion of new growth strategy,child-raising and medical care welfare,integration of social capital,regulation of small and medium-sized enterprises and system reform.It would become a development strategy to re-energize Japan’s economy if this policy of Naoto Kan Cabinet could win national support and the participation of the whole society,make the program full and accurate,specific and effective.

japan;three Steps economic policy;employment

F13.313.0

A

1008-2395(2011)05-0098-06

2011-06-09

施锦芳（1971-），东北财经大学副教授，经济学博士，主要丛事日本经济及国际经济合作研究。