论实现包容性增长的条件和限度

2011-12-26范广垠

天府新论 2011年6期

范广垠童星

论实现包容性增长的条件和限度

范广垠童星

实现包容性增长，需要保持经济持续稳定的发展，而要提高增长的包容性，就必须坚持公平为社会首要价值，不断完善制度规范，并以公共政策有效平抑社会不公现象。公平与效率、自由没有冲突，公平相对于效率和自由具有优先性，公平对于加强社会团结和维护社会道德局面也具有重要作用。国家制度与公共政策既相互联系，又相互区别，在维护社会公平和实现包容性增长中扮演不同的角色。实现制度公正和公共政策的公共目标，都需要民主参与。包容性增长的战略构想具有重大意义，要实现这一战略转型，需要包容性民主。

包容性增长;公平;制度;公共政策;包容性民主

一、问题的提出

2005年，亚行经济研究局和亚行驻中国代表处联合开展“以共享式增长促进社会和谐”研究，林毅夫、樊纲等中国学者参与其中。作为研究成果之一，由林毅夫等学者编写的《以共享式增长促进社会和谐》一书于2008年出版，这本书的英文版将 “共享式增长”一词译为 “inclusive growth”。〔1〕现在通行的译法则是根据 “inclusive growth”回译成中文的“包容性增长”。2009年11月，亚太经合组织第十七次领导人非正式会议讨论了包容性增长议题，中国国家主席胡锦涛发表题为《合力应对挑战，推动持续发展》的演讲，指出实现包容性增长的根本目的是让经济发展成果惠及所有人群。2010年9月，胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式上再提包容性增长。胡锦涛指出: “我们必须坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。”至此，包容性增长这一战略思想引发了热烈讨论，众多相关议题的探讨有待展开。30多年的改革开放历程表明，经济发展、“蛋糕做大”并不必然是包容性的增长。从政府管理的角度来看，要提高增长的包容性还必须具备以下条件:(1)以公平为社会首要价值;(2)公平正义的制度体系;(3)公正高效的公共政策与执行。公平是包容性增长的核心价值，而公平的限度在哪里?包容性增长的三个条件如何才能达致?这就是本文要予以讨论的问题。

二、公平的意识形态化及其首要价值地位

经过30多年的改革、开放与发展，中国经济建设已经取得重大成就，经济匮乏问题得到初步解决，贫富悬殊和社会不公成为主要社会矛盾。在这种背景下，包容性增长战略的提出有着重要意义:这既可以通过社会保障与社会福利水平的提高使国民普遍享受经济增长的成果，缓和乃至解决当下的主要社会矛盾，实现社会稳定与和谐;也能够带动国内消费，促进经济结构转型，使经济平稳持续发展。但是，战略不仅是基于实际利益的考量与选择，战略追求还要具备卓越品质，坚持核心价值观。国家和社会发展战略的确定及其实施不能采取实用主义的态度。坚持了战略的核心价值观，就能在遇到具体冲突和两难选择时坚持战略的导向，延续战略的总体规划;如果不能坚持战略的核心价值观，战略就会退化为策略和权宜之计，走向实用主义与机会主义。即便相同的战略规划，如果依据的价值观不同，战略也会大异其趣，战略自身的品位也就不可同日而语。要贯彻包容性增长战略，就必须坚持公平正义，坚信公平正义比太阳还要有光辉。公平正义作为首要价值，是包容性增长战略的内在品质，应明确其在国家意识形态中的核心价值定位，而不能局限于“兼顾公平”。

意识形态是特定的社会集团 (或社会共同体)对自身的社会地位和利益要求的自我意识和自觉表达，是类似于哲学或世界观的理论学说或主张。意识形态不仅是知识体系，更是为人们思想与行为定向的价值体系和信仰体系。〔2〕只有明确公平价值观在国家意识形态中的核心地位，并借助于意识形态的教育和强化，才能使公平价值观成为“世俗的宗教”，提升公平价值观的合法性。道德、习俗和意识形态是正式制度安排的“先验模式”，〔3〕只有实现对公平价值观的普遍认同，才能极大地提升对包容性增长战略的认同感，从而降低相关制度创新的成本，减少相关决策与执行的阻滞，充分发挥公平的“政治软实力”作用。

传统发展战略已经深刻地型塑了人们的思想与行为方式，并造就了一定的利益格局，传统战略的惯性还将在一定程度上影响着今后的发展路径。新战略的提出，意味着思想、行为方式的调整和公共政策的转型。国家战略的转变，需要全社会成员的思想跟进，“瓶颈”在瓶子的上部，因而管理层的思想转变尤为重要。公平价值观的意识形态化，需要加强思想宣贯，更要深刻理解公平的作用和意义。学界已经就公平正义做了大量的研究工作，论述了公平正义的诸多形态，如道德正义、政治正义、经济正义与社会正义，分配正义与矫正正义，程序正义与实质正义，机会公平与结果公平等，为当下的战略转型做了充分的理论准备。

公平首先是个伦理学概念，其原初的本质含义是“一视同仁和得所当得。”〔4〕用中国俗语来说，就是“善有善报，恶有恶报”。公平是有善要奖，有恶须罚，如果两者都没有实现，那社会就处于高度扭曲异化的状态。用智者学派的话来说，“正义就是给每个人以适如其份的报答”。〔5〕麦金太尔(A.Macintyre)也认为:“正义是给每个人——包括给予者本人——应得的本分”。〔6〕柏拉图不同意智者学派的观点，认为正义是给予善的行为，而不是给予伤害。但是，“正义不同于仁爱或其他纯粹利他主义的德行”。〔7〕公平是一种对等性的等利害交换，大致平衡的以牙还牙是公平的，只是这种社会关系中的报复性正义已经由国家代为操作而已。柏拉图的观点是有失偏颇的，应该看到，合理的惩罚也是正义，并且是维护正义局面的主要手段，因此，惩罚的正义又被称为“矫正的正义”。〔8〕现在，公平的基本含义不断完善，用来表达社会生活中人们的创造力及其成效与他们的社会地位及其报酬之间、权利与义务之间、行为与责任以及赏罚之间的适当平衡状态，并被视为符合人的本质需要和为社会认可的应当具有的状态;在用来衡量以个人或集体、社会为主体结成的关系是否适当时又成为道德评价的价值尺度，公正的是善，不公正的是恶。公正与正义、公平、公道常常同义。〔9〕

从公平的本质含义出发，可以引申推导出公平正义的意义和作用。当然，“意义”和“作用”是不同的概念:“意义”的揭示主要依靠阐释，这种阐释依托于一定的文化体系，其方法是解释学的;“作用”是可以证明的功效，是深受科学主义思潮影响的概念，其方法是实证主义的。公平正义既是一种道德情感的表示与道德标准的选择，也是一种关于利益的认知与选择。公平正义不是纯客观的事物，其功效自然也就存在于主观和客观两个层面，并对应于“意义”和“作用”这两个概念。具体而言，公平的意义和作用表现在以下几个方面:

第一，公平在道德建设方面的意义和作用。正义就是要公平地对待每个人，实现行为与回报的均衡。正义的原则与制度具有约束和激励双重功能——抑恶扬善。如果社会不能基本实现“善有善报，恶有恶报”的正义要求，人们就会弃善从恶，就会普遍采用不道德手段来获取自己的利益，就会出现“劣币淘汰良币”的现象，社会的道德防线就会崩溃。事实上，社会道德状况的滑坡，最直接、最主要的原因就是没有很好地实现公平公正。

传统伦理学认为，正义主要是人的品德公道和人格正义。传统社会生活公共化程度不高，人际交往以自然人伦与人际直接交往为主，人际交往的规范主要不是诉诸于公共制度，而是风俗、习惯和人际伦理。个人品质的公道正直与否，直接决定了人际交往的公正程度。〔10〕而现代社会的公共生活，主要靠法律制度来维护，个人道德品质的作用大为降低。但是，社会规则和社会道德状况是各种互动的结果，个人的行为直接或间接地参与了社会互动，个人也就事实上参与了社会建构，在这个意义上，现代社会中个人的公道正直与否仍具有重要意义。

第二，公平在效率和自由方面的意义和作用。罗尔斯 (John Rawls)认为，在无知之幕状况下，理性的人们会选择公平作为首要价值;如果承认人类社会一直存在着对道德情感的需求，而不仅仅考量利益问题，那么，价值选择的天平会更加向公平倾斜。要理解公平在效率方面的作用，可以参见亚当斯 (J.S.Adams)的公平激励理论。美国心理学家亚当斯认为，当一个人做出成绩取得报酬后，他会通过比较来确定自己所得报酬是否合理，比较的结果影响今后工作的积极性。常见的一种比较是横向的，即把自己获得的报酬 (包括金钱、工作安排、赏识等)与自己的投入 (包括教育程度、努力程度、工作所花的时间精力和其他无形损耗等)的比值与其他人做比较，只有在比值相等时，他才认为是公平的。如公式所示:

其中，Op——对自己所获报酬的感觉; Oc——对他人所获报酬的感觉;Ip——对自己所作投入的感觉;Ic——对他人所作投入的感觉。

当感觉公平时，他会保持工作的积极性和努力程度;如果Op/Ip＞Oc/Ic，他会在开始时多投入一些，不久就会心安理得，认为这是自己应该得的，投入又回到原来的水平;如果Op/Ip＜Oc/Ic，他的工作积极性就会下降，就会减少自己的投入。此外，通过和自己收入状况的纵向比较，也得出了同样的结论。〔11〕

亚当斯的公平激励理论告诉我们，公平本身就是一种激励，只要公平，就会有效率。不公平没有激励意义，即便回报已经超过应得报酬，也没有真正的积极性，许多垄断国有企业就是例证。公平可以带来效率，但效率不一定有公平，不公平的效率又一定是短命的，因为不公平会严重损害效率。因此，公平应该优先于效率。必须明确的是，公平是一种比例的平等，即“分配的公正在于成比例”。〔12〕报酬总量的平等是平均主义，而不是真正的公平。与效率相矛盾的是结果的总量平等，而不是公平，真正意义上的公平与效率并没有冲突。

学界对公平与效率二者关系的认识有两种偏向:一种是矛盾论或优先论，即认为公平和效率是矛盾的，只能根据形势的需要，或效率优先，或公平优先;另一种是并重论，即认为效率与公平可以相互协调，并重而行。矛盾论的误区主要在于把公平等同于结果的平等;并重论的理论阐释模糊，实践中难以操作。这两种偏向的共同误区是局限于物质生产和利益分配上探讨公平与效率的关系，没有把道德情感需求作为一个重要变量加以考虑。

相应地，公平与自由之间也没有冲突。从个人权利和个人自由看，人们自然会选择以个人自由作为首要价值;但从相互权利看，只要考虑到他人的权利，我们就必须承认相互的同等的权利。承认自己的自由，就必须承认别人同等的自由;否认别人同等的自由，自己的自由也得不到别人的承认，也就否认了自己的自由。只有承认平等，才意味着别人无权干涉你，你才是自由的。也就是说，公平的平等的权利是个人自由的前提，没有公平，就没有普遍的自由。总之，在目的诉求上，公平与自由是相容的，不仅如此，公平甚至是自由的基础与保证。进一步说，有公平才会有普遍的自由，而有自由，却不一定能导出公平。公平相对于自由的优先性也就一目了然。

第三，公平在社会合作与和谐中的意义和作用。在罗尔斯看来，秩序良好的社会，其合作条款具有互惠性 (reciprocity) 和相互性 (mutuality)，〔13〕而公平恰恰是“对人们彼此关系中根本对等性的认同……这个对等性并非在于所有一切的简单同等性，而在于非对等性必须得到辩白。”〔14〕公平首先是一种平等待人的正义态度，其次是做事的原则，允许表达与讨论。平等待人，民主表达，是人本精神的体现，符合社会文明的潮流和发展趋势。公平理念“提供了相互承认的观点，从这种观点出发，公民们能够相互判定他们在其政治制度中拥有什么政治权利，或者反对什么政治权利”，〔15〕公平为人们提供行为知识和行为规范，这是社会合作所必需的认知和价值判断。公平正义具有双重秉性，既重视道德义务，又重利益的满足。〔16〕“满足个人的合理需要和主张，并与此同时促进社会进步和提高社会内聚性的程度——这是维续文明的社会生活所必需的——就是正义的目标”。〔17〕社会的稳定与合作并不取决于利益的增长，而是仰仗于共同利益的增长和共同体内利益的公平分配。只有坚持社会公平，才能增强社会凝聚力，加强社会成员之间的信任与合作。

公平不同于一般道德的秉性，它既表达了道德情感，又要求不偏不倚地处理利益问题，是道德情感的有克制地表达，更具现实主义。撇开公民基本权利不论，单从公平的原初含义出发，我们也可以重新阐释对弱势群体的社会保障与社会福利。对弱势群体提供的社会保障和社会福利，有道德情感的成分，但又并非纯粹的道德情感的表达，也有社会合作和社会和谐方面的利益考量。由于弱势群体忍受了贫困，提供了社会合作，成全了社会和谐，理应获得和平红利与合作盈余——这是公平的;富有阶层获得了更多的利益，更多地利用了社会合作和社会资源，应该上交更多的税收——这也是公平的。即便出于同情怜悯而向弱势群体提供义务以外的福利帮助与支持，会收获精神崇高、心情愉悦或良心的安宁，这种道义上的公平也是值得的。有必要强调的是，那种出于对社会不公的义愤是一种正义的道德情感，这种情感不仅有道德文化的支持，也有抑制不公的效用;如果这种义愤不断集聚，社会信任和社会合作体系就会崩溃。

综上所述，公平是道德本身，并维护着社会道德局面;公平促进效率，是公平合理的差距带来效率，而不是悬殊的差距带来效率;公平本身就可以带来人的精神愉悦，是人类社会追求的目标，具有目的性的价值，而效率则是工具意义上的价值;公平对于社会合作与和谐具有重要意义，与自由也是一致的。“就道德境界来说，公正远远低于仁爱和宽恕。然而，就道德的社会效用，即就道德对其目的的效用来说，公正却远远重要于仁爱与宽恕，也重要于其他一切道德。”〔18〕也就是说，公平在其内在机理和诉求上符合人类社会需求，而在道德效用上优于其他价值，公平应该作为社会首要价值。当面向社会现实的时候，我们发现在风险的可接受性上，“社会不公”是目前我国诸多风险中最不可接受的风险，〔19〕因而，公平作为社会首要价值已经具有迫切性。

三、公平的制度体系、公共政策与包容性民主

在道格拉斯·诺思 (Douglass C.North)看来，观念和意识形态是重要的，它型塑了个人用以解释周围世界并做出选择的主观心智结构;但是，观念和意识形态重要性的程度却主要由制度决定。〔20〕一旦认定公平价值的首要地位，就必须以制度确认其重要性，并提升其重要性。“正义秉性的特征是他律”，它“只能在一定条件下才能导致正义的行为”。〔21〕有公平正义的观念，并不一定造就公平正义的行为;必须有良好的制度设计与运作，才能促成公平正义的行为。在社会普遍实现公平状态之后，不公平的行为才会受到强大的社会压力并遭受强烈的道德义愤;不公平行为难以获得实际收益，人们才会自愿遵循公平原则，公平才表现出自律的表象。因此，提升公平价值理念的战略地位，并把这一理念转化为行为，离不开制度的保障。

“制度是一个社会博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”〔22〕制度规定的人们互动方式可以有多种选择，那些能够促成公平正义行为的制度本身也必须具有公平正义的特征。罗尔斯认为，主要制度指的是政治结构和主要的经济和社会安排，它深刻地并自始至终地影响着正义，是正义的主题;〔23〕公平的制度是一个体系，应该使主要的政治制度、社会制度和经济制度融合为社会合作的统一系统。〔24〕

现代国家的正式制度主要有两部分:一部分规定权利义务及其相互关系，追求权利义务一致的实体在结果上的公正;另一部分规定操作程序与原则，追求程序上的公正，以程序的公正保证结果的公正。关于权利的规定，制度应该确保基本权利完全平等，非基本权利比例平等，在这个基础上实现权利义务一致。基本权利就是人权，是人们生存和发展的必要的、起码的、最低的权利，主要包括生存权、政治自由以及竞争职务、权力和财富的机会权。非基本权利是人们生存发展的比较高级的权利，包括经济上的致富权、政治上的晋升权、科教文艺上的成名成家权等。基本权利完全相同是公平的，因为人生下来就是同样的缔结社会的“股东”;非基本权利比例平等也是公平的。〔25〕基本权利完全平等体现的是机会的公平，非基本权利的比例平等则体现了“按劳分配”的公平原则。至于程序公正，它既是为实现结果公平而设计的行为规范，也有其自身独立的价值，即程序公正直接体现出来的民主、法治、人权和文明的精神，这些本身就是社会正义的组成部分。〔26〕

国家政治制度规定了各阶级、阶层或集团在国家中的政治地位，并由此影响着经济利益的分配和社会地位。国家的正式制度规范了各阶层的利益格局和实现程序，因此，制度的公正是最大最重要的公正，最大的不公正是制度的不公正。制度公正有着丰富的内涵，它指的是规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构的公正性。制度公正强调制度本身应当是公正的，同时强调制度化了的公正才是具有真实客观性的公正。〔27〕制度的不公正就是没有很好地贯彻公平公正的理念，具体表现为权利分配的不公平、程序的不合理，或者有权利方面的规定却无具体实施的程序，有关公正被“虚拟化”了。要实现包容性增长，就要重新审视既有的制度体系，努力实现起点公平，奠定社会合作的基础。

国家制度的制定依据抽象的原则，非个性化是制度的一个重要特征。因此，即便制度十分完备而公平，由于不确定因素和个性化的主客观原因，结果未必尽合公平，这就需要公共政策加以调整和救济。公共政策与国家制度既相互联系又相互区别。“政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期里都发生着决定性影响。”〔28〕公共政策遵循国家制度规定的价值导向和行为原则，但更具有问题意识，它“总是为解决特定时期的特定问题 (或表现为某种需要)而制定实施的”。〔29〕如果说制度是关于个人或团体的利益结构与行为模式的话，那么公共政策则是工作计划和行动方案，是制度在实践中的延续。与国家制度相比，公共政策具体而灵活。制度的稳定性、权威性，以及围绕制度展开的复杂的利益博弈和严肃的立法程序，都决定了纠正制度性缺陷的艰难;公共政策的灵活性使公共政策扮演了救火者的角色，如加大基础教育的投入、增加福利支出、破除公立医院的垄断经营格局、改善对农民工的公共服务等，有利于平抑社会不公现象。公共政策是公共利益的权威分配，制度所规定的利益格局最终通过公共政策来实现。公共性是公共政策的本质属性，公平合理地分配利益，是公共政策公共性的具体体现。实现包容性增长，不仅需要常态的公平公正的公共政策，也需要矫正不公平结果的有针对性的公共政策。

中国政治、经济和社会的基本制度是公平公正的。农民和工人的基本政治权利应该是同等的，但相当长一个时期里事实上并不平等，最近刚刚修订通过的《选举法》才确认城乡居民“同权同票”。此外，《劳动合同法》致力于“同工同酬”，赔偿救助实践中推行“同命同价”，都是在向制度公正迈进。然而，尚有一些具体的不公平的制度有待改进，如户籍制度，以及与此相关的城乡二元分立的社会保障制度;身份歧视制度还表现在公务员和事业单位的养老体制与企业养老体制之间的巨大差异，以及公务员和事业单位人员在养老待遇方面正在拉大的差异等。至于程序不公正则是一个较为普遍的问题，程序不公正不仅不能实现结果公正，甚至加大结果的不公正程度，如经济适用房分配不公。公共政策不能很好体现公共利益的直接原因仍是程序性的。公共政策目标是公众选择的结果，需要公众的高度参与，民主参与是公共政策的基石。〔30〕维护公共政策的公共性，实现公共利益的公平合理分配，必须坚持政策过程的程序正义。受何正平、胡燕关于程序公正论述的启发，〔31〕我们认为实现分配公平必须坚持如下程序标准，如表所示:

分配公平的程序标准结构标准(静态标准)公平与程序理性管理者自主中立核心标准运行标准(动态标准)信息公开民主参与科学决策一般标准行政三分听证及时

关于静态标准。这是应该具有的嵌入性、结构性的标准。公平理性，是指正确地理解公平的含义与意义，并对不公平行为产生义愤的正义感。程序理性，就是不仅认识到程序公正对于结果公正的工具性价值，还要认识到程序本身的民主价值。在政治体制改革尚待深化的情况下，程序民主就承载了更为重要的意义和更多的历史担待。管理者自主，是要求管理者遵守管理伦理和管理职责规范，不受利益集团或利益群体的左右。管理者中立，是指管理者对当事各方坚持不偏不倚的原则立场。

关于动态标准。这是管理过程中要具体操作运转起来的标准。信息公开不仅是决策前信息公开，决策过程与结果也要公开，使公正成为看得见的公正。民主参与不是形式的、虚拟的参与，而是能够对切身利益问题发挥影响的实质性参与，以保证公众对公共利益的选择权，防止“被代表”和“强迫性自由”。科学决策，指决策既要从实际出发，也要发扬民主，是科学与民主相结合的程序要求。

至于行政三分，指的是决策、执行、监督三者相对独立，互相制衡，这是贯彻权责一致原则、有效规约权力的一种技术形式。在大部制组织体制内，组织功能更加复杂，按照“决策、执行、监督”互相协调、互相制衡的原则重塑权力结构和运行机制就更加必要。〔32〕听证及时，这是要确保公正的时效性，因为过时的正义就不再是正义。

静态的结构标准和动态的运行标准之所以是核心的标准，因为它们内含民主要求，而一般标准则主要是技术性的要求。没有民主，就没有真正意义上的共享与包容性增长。

胡锦涛在阐述包容性增长战略时提出要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，这实际上强调了制度公正的重要性;提出要以解决人民最关心最直接最现实的利益问题为着力点，这就要求各级政府以灵活、务实、高效的公共政策还福利欠账，解决不公平问题，使广大人民分享经济发展成果;提出要不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍，这就要让人民既参与经济发展，也参与发展成果的分配，包容性民主 (inclusive democracy)的重要性就此凸现出来。

在塔基斯·福托鲍洛斯 (Takis Fotopoulos)看来，世界面临经济的、生态的、社会的、文化的和政治的危机，这些危机是由于权力集中在各种精英的手中引发的。实行权力公平分配的包容性民主，是走出当今世界多重危机的唯一途径。〔33〕包容性增长，需要我们在互为主体的主体间性中重新审视精英与大众的主体地位及其相互关系，需要我们确认社会的合作与和谐是精英与大众共同努力的结果，因此，权利要在精英和大众之间公平分享。这对于包容性增长是十分必要的。

四、结束语

实现包容性增长，需要保持经济持续稳定的发展，坚持公平正义为社会首要价值，不断完善制度规则，并有针对性地制定实施公平高效的公共政策。在这重大的社会转型与社会重构的过程中，民主参与不可或缺。应该看到，以社会公平为价值导向的包容性增长是有限度的。首先，包容性增长是实现比例平等，而不是结果的平均主义。这样既保护了精英，也维护了大众的利益;既可以保持经济发展的效率，也奠定了可持续发展的社会基础。其次，福利增长速度与国民经济增长速度持平，这是公平的应有之义，这可以避免高福利陷阱。不过，论及包容性增长的限度，在目前是前瞻性的预设，当务之急则是要平抑社会不公，弥补福利亏空。

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