对社会管理新格局中“政府负责”的认识与理解

□ 孙德厚

（中共烟台市委党校，山东 烟台 264000）

对社会管理新格局中“政府负责”的认识与理解

□ 孙德厚

（中共烟台市委党校，山东 烟台 264000）

党的十七大报告提出要 “健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。本文通过对“政府负责”的表述进行分析后认为，将 “政府负责”理解为 “政府主导，主体负责”更恰当，并从 “政府主导，主体负责”符合权责一致的行政组织原则等方面进行了分析论证。

社会管理；政府主导，主体负责；创新实践

2007年党的十七大报告提出要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年2月19日胡锦涛同志《在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话》（以下简称 《讲话》）中明确提出，要“进一步加强和完善社会管理格局。”进一步推动了党的十六届四中全会以来我国社会管理创新实践的有序开展。但在社会管理创新理论研究和社会管理实践中，对于“政府负责”的认识存在较多分歧。一种观点认为：既然是政府“负责”，那么，如何“社会协同、公众参与”理当由政府说了算，这符合现代行政管理权责一致的原则。另一种观点认为：虽然是“政府负责”，但我国社会管理创新的方向十分明确，路径十分清晰，党和政府虽然处于社会建设和社会管理的中心位置，但必须以我国社会转型的需要为依据，改革行政管理体制，建立服务型政府，充分发挥各种社会组织和公众在社会管理中的主体性作用，减少甚至避免以往政府在社会管理中常常出现的“越位”、“缺位”、“错位”现象。还有一种观点认为：“政府负责”是分阶段的。第一阶段是社会管理创新的起步阶段，政府负责推动和引导社会管理创新活动，主要是在强化自身社会管理意识和提高社会管理理念的前提下推动理论建设、政策制定、组织体系创新和体制机制创新，激发起社会管理创新各要素的互动和活力，有效地启动这一历史进程；第二阶段是发展时期，在第一阶段的基础上，政府负责促进各种资源的有机结合，主要是制定和完善政策、制度，进一步培育社会组织，做好社会管理创新的宣传，为社会组织和个人的社会管理活动营造良好的社会环境，基本建立起适应我国社会转型需要的科学合理的社会管理体制和机制；第三阶段是维护责任。政府负责对已经建立起的社会管理体制和机制进行有效的维护，通过不断改革和创新社会管理体制开展社会管理活动，保持良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

三种认识的区别十分明显，而且不仅仅是理论认识上的区别，在实践中也必然产生影响。之所以产生不同的认识，其原因是对“负责”一词的理解出现了偏差。不同的认识有不同的依据，或者符合现代行政管理学基本原则，或者符合党的政策导向和社会转型的实际需要，均无可厚非。但我国的社会建设和社会管理创新实践作为一项宏大的系统工程，没有科学且统一的理论认识做指导，尤其是明确、清晰的政策导向是无法顺利实现的。对于党的十七大报告提出的“政府负责”的表述，笔者认为，它是对行政管理体制改革前政府作为唯一社会管理主体的精确表述，而在改革行政管理体制，创新社会管理过程中，将“政府负责”理解为“政府主导，主体负责”更恰当。

一、“政府主导，主体负责”符合我国经济社会发展的现实需要

经过30多年的发展，我国经济社会形势发生了翻天覆地的变化，主要表现为经济结构和社会结构的深刻变化；社会利益关系的日益复杂化；社会利益主体的日益多元化；新的社会阶层基本形成并出现固化趋势以及社会思想和社会需求多元化等。但伴随多年的高速经济发展和深刻的经济社会变化，政府职能转变却始终未能到位，政府的经济管理职能还处于主导地位，长期忽视社会管理，致使我国经济建设和社会建设出现了一条腿长、一条腿短的不协调现象。虽然党的十六大提出了“改进社会管理”，十七大提出了“强化社会管理”、“完善社会管理”，十七届五中全会又提出了“加强和创新社会管理”，但地方政府在社会管理实践中并没有彻底实现职能转变，仍处于政府负全责的单打独斗的状态，企业组织、社会组织和社会公众等社会管理主体仍处于低参与意识和低参与度的状态，远未实现社会管理主体的多元化，与中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局还相距甚远。从十六大提出“改进社会管理”至今已有近十年的时间，我国社会管理实践仍没有摆脱各级政府单打独斗的局面，这既与对“政府负责”的片面理解有密切关联，也与政府在社会管理实践中的角色定位有密切关联。因此，在我国经济社会深刻变化的大环境下，政府只有明确自身的主导主体的角色定位，把自己管不了也管不好的相关社会管理职能转移给社会组织和社会公众等非主导主体，才能够真正满足社会利益多元化和社会利益主体多元化的社会需要。

二、“政府主导，主体负责”符合权责一致的行政组织原则

现代组织理论认为，组织的有效运转依赖于权责一致，精干高效，统一指挥，相互协调的四项基本原则。政府是国家的执行系统，是典型的行政组织，权责一致原则是其必须坚持的基本原则。我国行政管理现实中的一些“乱像”，一些无法避免的“错位”、“缺位”、“越位”现象，正是违背这一组织运转原则的直接反应。

从丢失钱包，到看到捡到信息出现在网上，前后是3个小时，这个速度已经够快了。但是这位警察说，一般情况下，如果有人把捡到的东西送到警察岗亭或警察署，只要有名字可以确认，都会在第一时间直接登录失物招领网站。他说：“丢失东西的人一定很着急。”但是警察打电话去咨询后得知，保管钱包的人已经下班，钱包锁在保险柜里。没办法，只能等过了周末去领。

我们在这里讨论政府在社会管理中的责任问题，当然不是要掩盖政府的责任，而是强调政府的局部责任，强调政府在社会管理活动中必须坚持权责一致的原则。因为，一个不争的事实是，社会建设和社会管理与政府有着十分紧密的联系，社会管理职能是政府的基本职能之一，是政府职能在社会管理领域的自然延伸，尤其是在社会管理活动启动时期，政府的推动与引导作用十分必要，因而强调政府权力与责任的局限性，并不是也不能否定其巨大的作用。因此，如何界定政府在社会建设和社会管理实践中的权力和责任边界，不仅是个理论问题，也是一个实践问题。

我国社会管理创新的内容之一就是变管控型大政府为服务型小政府，剥离以往政府不该管、管不了、也管不好的社会职能，培育和赋权社会组织，提高公众参与意识和公众参与度，调动社会各方积极性，进而形成社会协同局面。既然如此，就需要对“政府负责”进行新的认识和理解。一方面，在我国社会建设与社会管理的新格局中，既然要强调政府负责，就必须充分授权，因为有权才有责；另一方面，在行政管理体制改革、政府职能转变与社会管理创新的大格局下，党的政治导向、理论界的理论导向和我国社会发展新阶段的社会转型需求导向均已明确无误地指明，我国社会管理创新实践必须强调公众参与和社会协同，强调管控型政府向服务型政府转变，这是我国社会管理创新的方向和趋势。这一趋势清楚地显示出，在现阶段的社会管理实践中，不是强化政府在这一过程中的权力，增强其管控色彩，而是恰恰相反。既然不是强化政府在社会管理实践中的权力，当然也就不能让其承担相应的责任，尤其是强化其责任。

以经济体制改革为先导的改革开放使我国社会发生了巨大而深刻的变化，引发了全方位的社会变革，政府职能也由经济建设型向公共服务型转变。所谓公共服务，就是政府和其它社会管理主体为社会提供公共产品，满足公共需要；组织、管理和解决公共事务；为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。公共服务内容广泛，主要包括城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务、环境保护以及教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等。提供公共服务的方式日益强调实现多元化、社会化和市场化。提供公共服务的主体也逐步由政府是唯一主体向多元化主体发展。由此，我国社会管理进入了一个全新的阶段。

由于油页岩中含有较高的矿物质，干馏、燃烧后废渣的生成量也较高，一般为页岩量的60%～80%。对页岩废渣的加工处理，不仅可以清洁、高效、充分地利用资源，增加油页岩利用过程的经济效益，还可以减少环境污染，变废为宝。抚顺矿业集团工程技术研究中心作为国家级页岩油研发(实验)中心，对页岩废渣的理化性质进行了全面分析，开展了一系列的实验室实验，形成了页岩废渣的综合利用技术方案，并分别在建成的小试与中试装置上得到了多种综合利用产品。

三，“政府主导，主体负责”反映了党和政府在社会管理创新实践中的中心地位

政府的四项基本职能均与社会管理密不可分，尤其是其政治职能、社会职能和文化职能，更是与社会管理活动紧密联系，直接决定了政府在社会管理活动中的中心地位，也体现出政府有两大显著特征：第一，政府是一个对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其它组织所不具备的强制力。这就决定了政府在社会管理活动中的主导地位和作用。“政府主导，主体负责”的表述对此进行了充分反映。

社会管理是政府职能的重要组成部分，广义上的社会管理不仅包括政府的社会管理职能，还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义的社会管理是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。狭义的社会管理是指政府组织的社会管理。无论是广义社会管理还是狭义社会管理，政府都在其中占据无可争辩的中心地位，这是由政府的法定地位、组织属性、政府职能和政府职能在公共行政中的地位所决定的。政府是法定的国家权力执行系统，具有公共性、法定性、执行性、强制性、动态性和扩张性等组织属性，其职能包括：政治职能、经济职能、社会职能和文化职能。政府职能在公共行政中的重要地位主要表现为：⑴政府职能满足了公共行政的根本要求。政府职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质和方向。⑵政府职能是政府机构设置的根本依据。政府机构是政府职能的物质载体。政府机构的设置必须依据政府职能这一重要标准。⑶政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。机构改革必须要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能的增、减、分、合，然后再相应进行政府机构的调整和改革。⑷政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。公共行政的最终目标在于追求行政效率的不断提高。检验行政效率高低的标准就是整个政府职能发挥的好坏。政府职能的地位又决定了政府职能必然会产生三方面的作用：⑴政府职能规定了国家行政活动的基本方向。⑵政府职能是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据。⑶行政职能的变化必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整。

四、“政府主导，主体负责”反映了我国社会管理创新实践中的多元化主体的现实

进化与适应观是从“历史—现在—未来”的维度去理解生命的思想与观念，它需要回答“生命从哪里来、现在如何、到哪里去、它为什么是这样”等问题。所有的生命现象，其最终的原因都要到进化里去寻找。因此，进化与适应观是最具有生物学属性的生命观念。

社会管理主体的多元化必然要求责任主体的多元化，这既是权责一致原则的要求，也是社会管理创新活动的现实需要。

本报讯 日前，农业农村部、生态环境部联合印发《国家土壤环境监测网农产品产地土壤环境监测工作方案（试行）》（以下简称《方案》）。《方案》指出，开展农产品产地土壤环境监测，健全全国农产品产地土壤环境监测体系，提升监测预警能力和水平，是强化农产品产地土壤环境监管的有效手段，是落实《土壤污染防治法》《土壤污染防治行动计划》的具体举措，对保障农产品质量安全具有重要意义。

“政府主导，主体负责”的表述，既反映了政府是社会管理创新的主导主体的现实，也反映了现阶段我国社会管理实践活动中，政府已不是唯一主体，而是政府是主导主体，经济组织、社会组织和公众共同参与，社会协同作用的现实。

五、“政府主导，主体负责”反映了多元主体、多元负责的社会管理新格局下的社会管理创新需求

关于我国社会管理主体的构成，理论界观点众多，存在较大差异。综合而言，主要有以下八种观点：一是政府和社会组织；二是以政府为代表的国家机关与社会组织；三是共产党、民主党派、政府和社会组织；四是各政党组织、政府组织、经济组织、社会组织；五是政府组织、经济组织和社会组织；六是政府组织、经济组织、社会组织和公众；七是政府组织、社会组织和公众；八是党政组织、经济组织、社会组织和公众 。这些观点的共同之处在于，政府与社会组织是社会管理的主体，这一观点得到了社会的高度认同；差异点主要是对各类党组织、经济组织、除政府以外的其它国家机关和公众是社会管理主体的认识。笔者对第八种观点更为认同。因为，在我国现有党政体制下，政府是在党的领导下行使公共权力，价值取向和政策取向完全一致，党的十七大报告也明确提出我国的社会管理是在党委领导之下，因此，党和政府事实上是同一主体；公众是社会管理的最基本元素，既是社会管理的客体，也是社会管理的主体。在现代社会中，公众不再是被动的社会管理的客体，而是具有参与公共事务管理的动力和能力的人群；以企业为代表的经济组织应否成为我国社会管理的主体存在较大的分歧，这主要是因为对经济体制改革前企业办社会的负面影响的担忧所致，同时也存在认识上的误解。很多人认为，企业组织的功能就应当是单一地追求利润和创造就业机会，从而忽视了企业组织的社会职能与责任。胡锦涛同志在2011年2月19日的《讲话》中明确指出，要“强化企事业单位社会管理和服务职责”，明确无误地为我们廓清了理论认识上的分歧，为企业组织加入到社会管理主体队伍中来扫清了障碍。关于企业组织的社会管理职责，在理论上和实践中均存在盲点，需要加以澄清。从我国社会管理的现实和我国企业的特点看，企业组织的特点决定了企业组织突出的基础地位和作用。一是组织数量众多；二是从业人员数量大；三是与我国社会阶层中的产业工人、农民工、失业及半失业人员关系密切；四是从业人员高度集中且文化程度相对较低；五是经济状况普遍堪忧，是受教育、医疗和住房新“三座大山”影响最深、最集中的群体；六是企业从业人员作为一个整体，内部阶层分化明显，阶层自我意识强烈，对立情绪暗流涌动；七是地域分布和社会联系广泛，影响全面而深远。社会管理格局如同一张大网，企业组织在这张大网中分布广泛，其作用发挥得如何，直接关系到这张大网的严密性和有效性。如果对这样一个数量众多、特征明显的组织群体不加深入研究，不制订有针对性的社会管理规划，不将其纳入我国社会管理的大格局中，将会使我国社会管理创新活动面临产生疏漏的风险。从国际经验看，社会责任8000认证（简称SA8000）为明确企业组织社会管理职责提供了参考依据。2009年5月1日，欧美等国提高了商品准入门槛，开始强制推行社会责任8000认证标准。［1］对童工、健康与安全、歧视、工作时间和工资等问题做出了具体规定。这被认为是国际贸易中继绿色壁垒、技术壁垒之后的又一壁垒——“人权壁垒”。我国政府和部分企业也转变观念，按照国际通行做法，正在着手研究和制订中国的GB－SA8000标准以应对新挑战。社会责任8000标准认证把我国经济发展与社会发展有机地结合在了一起，一方面，它为政府明确企业社会责任，提高企业社会责任意识，提升企业国际化水平，促进我国企业升级提供了难得的契机；另一方面，它也为政府在落实企业社会责任，消除社会矛盾滋生源头，夯实社会管理基础等方面提供了一个难得的契机。不同规模、不同行业、不同所有制形式的企业组织所面对的问题不同，以其为源头所滋生的社会矛盾和社会管理问题也有所区别。综观我国以企业组织为源头的社会问题和矛盾主要集中在劳资关系、生产安全、产品安全、环境安全及资产安全等领域。因此，查明矛盾源头，明确矛盾性质，既能够为完善企业管理，落实企业责任，发挥企业组织的社会管理职能创造必要条件，也能够为我国社会管理创新做出巨大贡献。

图中x为输入层,给定一个序列xt=(x1,x2,……xt,xt+1)输入到RNN细胞中,根据式(1)、式(2)可计算出一个隐藏层序列st和一个输出序列yt。

政府是社会管理的主导主体，伴随着行政管理体制改革的不断深入，政府在社会管理中的职能和角色开始发生转变，政府由对社会的微观管理向宏观管理转变，由“划桨人”的角色向“掌舵人”的角色转变。政府的职责主要体现在政策制定，制度建设，组织建设，以政策和制度为基础，进行宏观管理；维护和服务于国家秩序、经济秩序、社会秩序，提供教育、社会保障、医疗卫生、环境保护等社会性公共服务上。

在社会管理格局中，社会组织的责任表现在两个方面。一是社会组织是联系政府、市场与公众的桥梁和纽带，是政府职能转变的载体，是人们寻求社会帮助的最直接形式。由于政府与市场均存在“失灵”的状况，在市场和政府的权力责任顾及不到的地方，作为存在于政府与市场之间的各类社会组织就会迅速填补进来，占据政府无力顾及的空间，担负起一部分市场和政府想不到也顾不上的社会责任，从而在一定程度上解决“政府失灵”和“市场失灵”问题。二是社会组织协同政府进行社会管理可以促进政府职能转变。即政府要淡出原本不该涉足的领域，将自己不该管、管不了、也管不好的社会职能归还给社会。而各类社会组织的成熟发展也使之有能力承担政府归还的这部分社会管理职能。由社会组织承载这些社会管理职能，能够使政府从繁杂的微观管理中解放出来，使政府集中精力研究和制定经济和社会发展中长期规划，加强宏观管理，提高决策质量，提高政府社会管理效率，实现“小政府大社会”的改革目标。

在现代民主社会中，任何政府与任何社会事务的合法性均取决于公众的认可和参与，因此，公众在社会管理活动中的地位和作用十分关键。其作用主要表现在两个方面：一是监督政府和社会组织的社会管理活动。公众的深度参与是提高政府和社会组织社会管理活动透明度的重要力量。二是公众的深度参与是保证社会管理活动有效性的群众基础。目前，政府对公众参与社会管理的重要性还缺乏认识，而公众因受传统社会管理体制、民主参与意识、文化水平等因素的制约，对社会管理的参与程度还远远不够，在这一现实状况下，还需要政府这个主导主体开展公民教育，培养公众的参与意识；建立健全民主参与制度，为公众参与提供良好的制度保障；实行政务公开，为公众参与创造良好的环境。

六、“政府主导，主体负责”反映了社会管理理念的转变

“政府主导，主体负责”不仅关系到政府职能定位和对社会管理主体的认识问题，更是一种理念上的转变。一是因为“政府主导，主体负责”的表述有利于对“公众参与、社会协同”理念的深刻理解，也有利于在管理主体上从传统的以政府为主向政府调控、群众参与的转变和在管理力量上由政府单打独斗向力量整合、齐抓共管转变的真正落实；二是因为“政府主导，主体负责”的表述有利于政府在社会管理实践中进一步实现职能转变，从“不该管、管不了、也管不好”的那部分社会管理事务中解放出来，从而大量减少“缺位、错位、越位”现象；三是因为“政府主导，主体负责”的表述有利于提高政府和全社会对社会组织和公众在社会管理中的主体地位的认识水平，引起政府对社会组织和公众参与意识的高度重视，从而加大对社会组织的培育与管理力度，加大对公众参与意识的培养和提高力度，最终把我们的社会管理活动置于深厚的群众基础之上。

［1］http：//baike.baidu.com /view /4323916.htm＃sub4323916［EB /OL］.

（责任编辑：高 静）

A New Pattern of Social Management of “Government is Responsible”for the Understanding and Understanding

Sun Dehou

The party congress report offered to “perfect party committee leadership，government responsibility，social coordination，public participation in the structure of social management”.This article through to the “government is responsible for the expression of” the analysis will be responsible to the government，“think” for “the government leading decomposition， main body responsible for＂more clearly， the more appropriate expression， and from” the government leading，main body responsible for＂responsibilities consistent with the principle of administrative organization is analyzed.

Social management；The government leading；main body responsible for；Innovation practice

D630.1

A

1007－8207（2011）08－0001－04

2011－04－20

孙德厚 （1964—），男，山东蓬莱人，中共烟台市委党校行政管理教研室主任，教授，研究方向为领导科学、行政管理学。