培育健康心态，化解城管与摊贩的矛盾

□ 陈海松

（中共上海市城乡建设和交通工作委员会党校，上海 200233）

培育健康心态，化解城管与摊贩的矛盾

□ 陈海松

（中共上海市城乡建设和交通工作委员会党校，上海 200233）

在快速城镇化进程中，城市管理者与被管理者之间的矛盾冲突呈现出显性化趋势。城管与摊贩矛盾冲突产生的原因是复杂多样的，其涉及到经济、社会、法律、体制等各个方面，其中，不良的社会心态是引发两者矛盾的重要社会因素。培育宽容理性的社会心态，让每个人有尊严地生活是化解城管与摊贩矛盾冲突的社会基础。

公平正义；宽容理性；人格尊严；矛盾化解

社会转型期是社会矛盾的凸显期，特别是随着快速城镇化和城镇人口比重的大幅上升，城市管理者与被管理者之间的冲突呈现出显性化趋势。城管与摊贩矛盾冲突是目前我国城市发展中面临的、不同社会群体之间普遍存在的、经常发生的、十分突出、急需解决的问题。这种矛盾和冲突不但影响了政府的公信力，妨碍了法治政府的建立；而且损害了群众利益，破坏了社会秩序，不利于社会稳定以及和谐社会的建设。已成为转型时期中国复杂矛盾的一个典型样本。城管与摊贩矛盾冲突产生的原因是复杂多样的，涉及经济、社会、法律、体制等各个方面。其中，不良的社会心态是引发矛盾的内在因素，我们必须培育健康的社会心态来化解城管与摊贩的矛盾冲突。

一、“弱势心理”是引发城管与摊贩矛盾冲突重要的心理因素

在社会转型时期，中国传统文化与现代法治思想发生碰撞，使人们产生了心理矛盾进而导致了行为上的冲突。现代法治社会认为公平正义的基本底线是建立在尊重人的尊严基础上的，其基本内容是人权。而中国传统礼制思想认为公平正义是根据个人的地位、身份来分配机会、财富和权力，并形成贵贱地位差别的，而这种思想仍然残存在当今社会。由于身份和地位不同，导致种种社会不公所带来心理上的落差，形成的收入差距加大了其所导致的被剥夺感。社会竞争中的不公平感、面对权力寻租的无助感以及人格权利上的无尊严感，全社会普遍存在着的“受害者意识”和“弱势心理”，会因处理不当而引发各种社会矛盾。

城管与摊贩的矛盾冲突就是“弱势群体”带着“弱势心理”为谋求有尊严生活而引发的。

⒈摊贩渴望有尊严的生活，但现实很让他们受伤害。摊贩主要是指无固定经营场所且无营业执照的商贩，他们多为外来农民，少量是城镇失业、下岗职工等弱势群体。近年来，在快速城市化进程中，许多农民失去土地，不得不流向城市，而大量来到城市的失地农民，无资本、无基本社会保障、无城市谋生技能，只能做技术和资金含量最低的街头摊贩。摊贩渴望通过自己的努力谋求生存；谋求向上流动、向上发展的机会，梦想改变自己的命运，但是城市政府并没有为他们提供更多的岗位，也没有把为他们提供更多的就业机会视为己任，反而摊贩的诉求与政府所谋求的城市秩序和光鲜靓丽市容的政治诉求产生了矛盾，所以摊贩往往被排挤、被压制、被驱赶。摊贩扎根城市的可能性、向上流动的空间和机会被减少、被压缩。于是他们和城市管理者玩起了“猫和老鼠”的游戏。他们生活在社会的底层，受到所谓的主流社会的排挤或鄙视，人格尊严受到损害。他们已经认识到地位差别造成的不公正，抱怨自己被社会所抛弃，认为自己是受害者。于是，生存成为违法的理由，打破这种等级差序，便有了正当性，其结果是极易导致社会的无序和纷争。特别是在城乡差距、地域差距、贫富差距拉大社会现实状态下，在公民利益表达机制、权利维权等公力救济机制缺失的背景下，位于社会底层的摊贩，他们所拥有的社会资源匮乏、生活空间局促，生存生态不断恶化。他们一边渴望有尊严地生活，而另一边却是精神归属的失落；他们一边是融入城市的渴望，另一边却是被疏远的窘困；他们一边努力寻求发展的机会，而另一边却是被排挤被管制。当摊贩丧失了生存的尊严，他们的道德便出现滑坡和坠落，法律便被出现失守和被抛弃。既缺乏道德的自律，又排斥法律的他律，他们的心理便会产生扭曲和心理落差。于是他门变得不理性、迷茫焦虑、越发蔑视甚至仇视权威。再加上社会的舆论一边倒，认为弱势者永远 “有理”，从而出现权利维护上的失控，摊贩往往用拳头来维护自己的生存权利。由于法律与道德往往是要以尊严作为支撑的。没有了人格尊严，也就意味着道德堕落没有代价；没有了人格尊严，也就意味着即便违法也无所畏惧。

⒉被妖魔化的城管，丧失了职业荣誉感，内心充满矛盾。当前，虽然在小贩面前，城管作为城市秩序的维护者和执法者是强势方，但是城管执法部门大多是事业编制，并非行政公务员编制，他们总觉得在地位上低人一等。而且他们的法律地位、执法依据和队伍的合法性也备受质疑。客观地说，城管从诞生之日起，就存在着“先天性疾病”：法律地位不明、执法边界不清、执法程序失范。根据《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”问题在于现在的城管执法部门大多是事业编制，由于人员不足，一些地方采取临时聘用制，聘请协管员管理，而且人员素质不高。同时，城管管的事，都是别人“管不了”、“管不好”、“不愿管”的事；城管管的人，都是管穷人，是在“抢”摊贩的饭碗，当然要受到摊贩的反对，还要受到普通市民的指责，他们在道义上备受煎熬，且执法时因不具有限制人身自由权，而达不到管理目的。而公安管坏人，有限制人身自由权，易管理；工商管富人，好管理。城管普遍感到没有职业荣誉感，没有工作的尊严感。

另外，社会对城管评价有失偏颇，城管被妖魔化。2008年4月7日，网易发布的 《城管被百度百科解释成“打砸抢”》一文中“城管”一词的释义被恶搞。文章称，在百度百科上，城管被这样释义：⑴名词：以暴力手段维持形象，专门欺压租不起商铺、办不起执照的商贩以及其他弱势群体的黑社会组织。例句：城管上道，鸡飞狗跳。⑵形容词：形容残暴、血腥、恐怖。例句：你也太城管了！⑶动词：等同于打砸抢。例句：他不老实就城管他一下！⑷叹词：无奈之意。例句：这世道，城管！⑸代词，例句：关门，放城管。城管被妖魔化，一是与城管队员素质低有关；二是与市民对城管剥夺其享受生活便利和物价便宜的权利不满，以及对摊贩的同情有关；三是与摊贩为了维护利益刻意丑化城管有关。所以，城管面临的压力大且不被理解，他们觉得很委屈、很无奈、很气愤，抱怨自己是体制的受害者。例如：2009年6月19日，河南济源市城管手持“我要生存，还我尊严”的条幅集体在市政府门前上访，不满他们在政府系列中被边缘化的地位。于是，他们便产生一种内心的自我否定，甚至不敢表露自己的城管身份，觉得低人一等，无法产生职业的尊严感；进而产生一种冷漠麻木的心态，对摊贩的疾苦失去了应有的同情，对摊贩所需要的正义对待和人格尊严的渴望无动于衷。

当一群无职业荣誉感和尊严感的人掌握公共权力时，就少了一份宽容，多了一份愤怒；就少了一份自律，多了一份对他律的排斥。而当社会矛盾无法轻易通过说服得到解决时，当公共权力没有得到有效控制时，如果执法一旦遇到挑战，这种麻木冷漠的心态便转化为急躁暴戾的心态，他们的不满、失落、愤怒便会在执法中发泄出来，简单粗暴的暴力执法便成为可能，冲突也就不可避免。

城管与小商贩之间的关系，实质上就是城市管理与居民谋生权之间的矛盾。城管处于一边挥手执法，一边端碗要饭的尴尬境地，只是因为必须完成政府交办的任务，维护城市秩序；摊贩处于一边摆摊谋生，一边违法被赶的无奈困境，只是迫于生存的压力。城管取消摊贩必然会引起摊贩的反对，这本来就是一对矛盾，更何况是两个失落的群体为了维护自身利益和尊严，矛盾冲突必然产生。

二、培育健康社会心态是化解城管与摊贩矛盾的社会基础

人没有尊严，受到不公平待遇，都会觉得自己是弱势，形成弱势心理。弱者要么自卑，自我沉沦；要么无所畏惧，挑战法律，对抗社会。无论哪种都是无法回避的社会问题。化解社会矛盾，在于促进社会的公平正义，培育健康的社会心态，让人有尊严地活着。所以，“十二五”规划纲要明确提出要“培育奋发进取、理性平和、开放包容的社会心态。”培育健康的社会心态，需要文化引领和制度规范。

（一）培育健康的社会心态，需要先进的文化引领

⒈政府要树立宽容和善的以人为本的执政理念。在城市管理中，以人为本体现为城市管理为了谁，城市管理依靠谁的问题。城市管理就是为了让广大市民的生活变得的更加美好。城管是为了人民管理城市，而不是为了城市管理人民。为此，政府必须树立宽容、服务的观念，以服务城市、服务经济、服务市民为宗旨，必须对被管理者多一份体谅、多一份尊重、多一份宽容、多一份服务。这就要求政府应当放松对就业的限制，从行政上指导、经济上引导，积极鼓励和保护被管理者的基本人权——生存权，形成以机会平等为基础的开放竞争的社会。对于13亿人口的发展中大国来说，有些阶段是难以逾越的。摊贩经济应该成为社会主义市场经济的重要补充部分。政府应该取消对摊贩的管制，采取较为宽松的登记制度或者登记豁免制度。政府应为摊贩提供摊位，并作为一种政治责任加以落实。例如：2007年上海推出《城市设摊导则》试行稿，虽是试行，但也体现了服务人民的理念。2009年2月，江西省废止《江西省取缔无照经营办法》；同年5月20日，江苏省十一届人大常委会第九次会议通过 《南京市市容管理条例 （修正案）》，首次以法规的形式明确规定街头设摊的合法化，这是在城市管理方面进步的表现。

⒉全社会要普遍树立社会主义法治理念，形成理性平和的心态。社会主义法治理念的基本要求是人人必须守法。“生存”不是违法的理由，贫穷不是违法的借口，更不是暴力抗法的护身符。无照经营毕竟是违法行为，农民工进城谋生，应该提升素质，树立守法意识，遵守城市的社会秩序，服从城管的管理，不得破坏环境，影响交通。如果法律滞后或者不合理，可以通过人大修法，或通过摊贩自治组织促进法律修改。在法律未修改之前，任何人都不得以任何理由不遵守法律。

当然，城管执法目的是为了社会的和谐有序，执法部门不能“只罚”不管，而应该树立执法为民的理念，必须依法执法、规范执法；必须文明执法，以人为本；必须提高队伍素质。

（二）培育健康的社会心态，需要公平正义的制度规范

当前，社会弱势心理的普遍存在，反映了法制不健全，社会公平缺失的现实。摊贩的弱势心理和“情绪表达”不能一味归咎他们的“不理性”、“不守法”，城管的弱势心理和简单粗暴不能一味归咎他们的 “不宽容”、“不文明”，而应该归咎于管理者在法律制度设计上有失误、在管理理念上有偏差。因此，要用公平正义的制度，构建一个人人肯努力、人人有机会、人人有尊严的社会。

⒈建立摊贩自治组织，构建顺畅的社会沟通机制。利益诉求表达渠道不畅是社会心态恶化的重要原因。由于城管与摊贩沟通不够，造成的误解和偏见，导致了他们之间矛盾的加剧，甚至有时引发恶性事件。因此必须建立摊贩自治组织，使之成为摊贩表达和维护自身利益的代言者。要构建在政府领导下的摊贩与城管之间的协商对话制度、利益表达和博弈制度，构建一个利益相关者共同参与和沟通的平台，才能使决策更符合现实国情和民意。同时，还应该充分发挥物业、居（村）委等基层自治组织和相关社会机构的作用，拓宽社情民意表达渠道；政府应推行领导干部接待群众制度，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。通过教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

⒉完善立法的商谈机制，制定公平正义的良法。现代社会的公平正义是法治的正义。正义只有通过良好的法律才能实现。而良法又是法律得以实施的前提，是社会和谐的基础。如果法律丧失对社会生活的敏锐观察力以及对社会主流价值的良好吸收力，法律的生命必将枯萎。良法必须尊重人权和公平正义。但是，当前城管与摊贩矛盾冲突的背后主要是立法的不公。

一是表现为立法理念的偏颇。城管之法常常被看成“治民”的工具，法律为管理者设定的管理权力大，而城管权力运行又缺乏有效规范和监督，而且责任追究制度也不够完善。

二是立法体制不民主。在缺乏民主决策和监督制度的情况下，在制度设计中，被管理者处于弱势地位。城管立法由于缺乏商谈机制，立法中过度追求单纯的秩序价值，没有考虑到相关利益方的利益诉求；过多强调被管理者的义务，忽视了部分弱势群体的生存现实以及权利的保护。由于立法不公，导致执法不公，执法生态恶化，矛盾激化。相反，如果法律的服从者也是法律的制定者，法律就能在最大程度上满足各方利益，得到普遍认同，其实施的阻力就小。

立法公正是起点的公平。因此，城管立法必须是规范城管执法部门的行政权力，保障行政管理相对人公平竞争谋求有尊严生活的良法，只有这样才能减少矛盾。因为平和的心态来自平等的机会和平等的对待。

［1］蔡定一.城管与小贩的战争如何终结［N］.社会科学报，2010－12－02（3）.

［2］陈海松.法律公正是构建和谐社会的法治基础［J］.行政与法，2007，（03）.

（责任编辑：牟春野）

Cultivate Healthy Mentality to Resolve Conflicts between City－appearance Keepers and Stall－keepers

Chen Haisong

In the quick progress of urbanization，conflicts between city－appearance keepers and stall keepers are gradually exposed to the public，which result from various factors in economy， society，law，social system，etc.with unhealthy social mentality being the main trigger.The government should cultivate tolerant and rational social mentality to make every citizen live with dignity through progressive cultural guidance and equal and just regulations and system，thus constituting the social basis of defusing the conflicts between city－appearance keepers and stall keepers.

equality and justice；tolerance and rationality；personal dignity；conflicts’ defusing

D630.1

A

1007－8207（2011）08－0061－03

2011－05－13

陈海松 （1969—），男，江西人，中共上海市城乡建设和交通工作委员会党校副教授，研究方向为宪法与行政法学。

本文系上海市委党校2010年一般课题的阶段性成果。