论公共财产权的法律性质——对《宪法》第12条第1款的一种解释

□ 黄中林，刘耀彬

（南京航空航天大学，江苏 南京 210016）

论公共财产权的法律性质
——对《宪法》第12条第1款的一种解释

□ 黄中林，刘耀彬

（南京航空航天大学，江苏 南京 210016）

现行 《宪法》第12条第1款规定：社会主义的公共财产神圣不可侵犯。公共财产权这一权利有别于一般的财产权和私人财产权，其主体是国家和集体，客体包括一般客体和特殊客体，它的实现需要从积极和消极两个方面推进，对它的保护应从源头抓起，同时需要在整个过程中加以治理。只有真正实现公共财产权， “社会主义的公共财产神圣不可侵犯”才不至于只是一个宣示。

财产；公共财产；公共财产权

现行《宪法》第12条第1款规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”但由于我国宪法解释事实上的缺失，①虽然现行《宪法》规定全国人大常委会具有解释宪法的权限，但事实上现行宪法颁布至今没有发布过任何宪法解释。何为公共财产，却没有相应的法律（宪法）解释予以明确。在法律实践中，“公共财产”、“公共财物”、“公有财产”、“国有财产”经常被不加区别地混用，从而导致公共财产的归属不明确，以致不能很好地对公共财产进行保护。为了解决此问题，本文从法律角度探讨公共财产的性质，明确公共财产的宪法地位，以期真正实现公共财产权。

一、公共财产神圣性的一般分析

什么是财产？由于立场或者参照体系不同我们可以得到多种不同的回答。哲学家们认为，财产是社会关系的产物，财产起源于行窃，财产是物化的劳动等。经济学家则认为财产是一组权利，而这些权利的价值决定着交换价值，更犀利的说法是，“财产是一组权力，这些权力描述一个人对其所有的资源可以做些什么，不可以做些什么：他可能占有、使用、改变、馈赠、转让或阻止他人侵犯其财产的范围”。［1］（p125）但法律意义上的财产概念才是本文的题中之意。财产一词由来已久，但是概念却一直在变动之中，其中以民法学家注释居多。我国台湾地区民法学家王泽鉴先生认为，通常所谓财产，是指由具有金钱价值的权利所构成的集合体。具有金钱价值是指得获有对价而让与，或得以金钱表示者。［2］（p233）魏振瀛先生主编的民法学教课书认为：财产有广义狭义之分，其中狭义的财产指的是金钱、物资、房屋、土地等物质财富，用民法的术语说，财产是指具有金钱价值的有体物。广义的财产是指具有经济价值的权利和义务的综合，包括物权、知识产权、债权和债务。并且没有形成权利的具有经济价值的利益也属于财产的范围。［3］（p9）可以概括地说，具有经济价值的利益一般情况可以是财产的范围。这句话同时也蕴含着某些具有经济价值的利益并不是财产，譬如人身利益。那么关于财产的概念我们至少可以这样表述：除人身利益以外的具有经济价值的利益可以是财产的范围。关于财产的定义一直在变动之中，目前还没有一个更确切的界定。像林来梵先生指出的那样，财产权是一个极为宽泛的权利概念，如果我们非要下一个定义的话，那么可以说，所谓财产权，就是一切具有财产价值的权利。［4］（p55）对财产的保护一般是设定财产权来保护的，在法学传统话语中，财产权一般指私有财产权，公共财产权问题较少涉及。学者们认为财产权的根本功能是划分 “你的财产”和“我的财产”，如果财产是公共的，则谈不上财产权问题。［5］本文并不赞同这一理念：如上所述财产权就是一切具有财产价值的权利，根据主体不同除了有划分“你的财产”和“我的财产”之外还有划分“国家的财产”和“集体的财产”，我们称之为“公共财产”，虽然“它”主体抽象，但也是有主体的，并且是神圣的。

公共财产相对于一般财产它是神圣的，其神圣性的法律依据直接来自宪法文本第12条第1款。《宪法》第2款规定：“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”关于这个条文的意义，我们可以先与《宪法》第39条做出比较：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”我们首先可以得出这样一个结论：第12条对公共财产的保护要严格于第39条。同时我们还可以得出这样一个结论：作为最高权力机构的全国人大，也不能利用任何手段侵占和破坏国家和集体的财产。得出这个结论的依据是：根据《宪法》序言最后一节和《宪法》第5条第4款的表述：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”；“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。而宪法第12条又没有任何但书，由此我们可以得出结论，即全国人大也应当遵守宪法，这也是宪法的必然要求，全国人大也不得以任何手段侵占和破坏国家和集体的财产。还可以引申出：全国人大也不得以合法的手段侵害公共财产。公共财产神圣不可侵犯，这是显而易见的。

既然公共财产相对于一般财产是更为神圣的，而私人财产权作为“针对国家享有的财产权”是存在的，那么公共财产权作为权利也必然是存在的。

二、公共财产权的内容分析

任何权利的内容都是由主体和客体两个部分组成，公共财产权也不例外。关于公共财产权的主体，单独从“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”这一条款可以做两种解释：⑴社会主义性质的公共财产神圣不可侵犯，其中社会主义作形容词，作定语；⑵社会主义所有的公共财产神圣不可侵犯，即社会主义做主语。本文对此持第二种观点，理由是：第二种解释完全可以包含第一种解释，社会主义的（所有的）当然是具有社会主义性质的公共财产；从整个宪法文本中我们可以看出，《宪法》第12条应当是属于总纲部分，而总纲部分应当规定的是国家社会制度与国家制度的基本原则；所有制的社会主义性质是一个国家是否为社会主义国家的标志之一，确认和维护社会主义的所有制以及以所有制为基础的执政阶级的经济基础，由此成为社会主义宪法的使命之一。［6］（p113）由此可以看出，此条的核心保护的是所有制，因此应以所有制解释为宜。并且从我国现行宪法1993年修正案可以看出，我国现行宪法侧重于所有制的确定。②我国现行《宪法》1993年修正案，将国营经济改为国有经济，明显可以看出对于经济的保护是侧重所有权的保护。因此我们可以得出一个结论，社会主义的公共财产神圣不可侵犯。

对社会主义的公共财产权主体的理解，由于有明确宪法解释权③因为我国《宪法》第67条明确规定全国人大常委会具有宪法解释的权力，而《宪法》第62条并未规定全国人大具有宪法解释的权力，但《宪法》第62条规定了全国人大可以监督宪法实施并且可以改变或撤销全国人大常委会不适当的决定等权限，因此，也有人认为全国人大也具有解释宪法的权力。的全国人大常委会没有做出明确的宪法解释，那么我们只能从宪法文本以及有权解释机关的规范性文件中寻求解释。从宪法文本中寻求解释，我们应采用整体解释的方法；从有权解释机关的规范性文件中可以寻求。因此可以得出结论：我们应当从现行宪法文本中以及相关法律中得出公共财产的主体及其它。

从宪法第6条我们可以发现，社会主义公有制就是全民所有制和劳动群众集体所有制。宪法第7条：“国有经济即社会主义全民所有制经济”可以理解为：全民所有即国家所有。因此我们可以得出结论，国家应当是社会主义公共财产权的主体之一，也只有国家才能成为公共财产权的主体，因为全民所有不是一个确定的概念。但国家本身是一个拟制的主体，无法实际行使权能，这是一个问题。立法者也注意到了这个问题，我国《物权法》第45条规定：“属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”从中可以看出：除法律另有规定之外，国务院代表国家行使国家所有权。

劳动群众集体作为公共财产的另一主体，它本身又分为农村集体组织和城市集体组织。其中农村劳动群众集体所有权可以追溯到：它本来是为“共同劳动”、“共同分配”、“消灭剥削”的政治目的，通过建立农村集体经济组织后形成的所有权形态。④《1956年到1967年中国农业发展纲要》的序言部分，参见．中华人民共和国经济法规选编 （1949年－1979年）［M］．中国财政经济出版社，1980．106以下；韩延龙．中华人民共和国法制通史（上）［M］．中共中央党校出版社，l998．271．孙宪忠．确定我国物权的种类以及内容的难点［J］．法学研究，2001，（01）：55．因此，集体所有权的性质更多的应当是共同共有的性质，即集体成员共同共有。从物权法第59条中我们可以得到印证。⑤参见《物权法》第59条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。城市劳动群众集体虽然曾具有“大集体”和“小集体”两种状态，成员与集体关系也曾密切，“但是在多年变化之后，这种成员与集体组织之间的法律关系已经不复存在，因此集体也已经名存实亡”，［7］（p55）现阶段我国集体经济更多的是一种企业形式，城镇集体所有权的性质也因此更类似于一种法人所有权。同样的我们可以从物权法第61条中得到印证。⑥参见《物权法》第61条规定：城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。

在明确了公共财产权主体的基础上，我们来探讨公共财产权的客体，如果按照一般观念，财产是指“金钱、财物及民事权利的总和”，［8］（p733）那么公共财产权的客体也不外乎金钱、财物及民事权利的总和。一般可认为公共财产的客体具有广泛性和特殊性。

公共财产权客体的广泛性体现在：依照一般民法学理论，公共财产权的客体与一般所有权的客体是基本一致的，也可以说只要能作为一般所有权的客体就能作为公共财产权的客体。就我国立法来看，很多立法体例可以印证以上结论。例如：我国《民法通则》第79条规定：所有人不明的埋藏物、隐藏物，归国家所有。这一条显然可以理解为，所有人不明的埋藏物、隐藏物可以作为国家所有权的客体，当然也是公共财产权的客体；到此，也许有人还会争辩说，这里指的仅仅是有体物，并未包含所有一般所有权的客体。我国《继承法》第32条规定：无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有；死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有。由这条规定可以看出，这些“无人继承又无人受遗赠的遗产”＝“它”可以包含所有一般所有权的客体，“它”可以归国家或者集体所有，而国家或者集体又都是公共财产权的主体，那么因此也可以得出结论：公共财产权的客体至少包含，一般所有权的客体。我们说公共财产权的客体具有广泛性，因为它还包含很多特殊的客体，这些并不被一般所有权客体所包含，就我国的立法体例来看大致有这些客体只能作为公共所有权的客体：根据现行《宪法》第9－10条的规定，土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源除归集体所有外就归国家所有，同样我们可以解读为：它们只能作为公共财产权的客体，是公共财产权的特殊客体。综上我们可以得出结论：公共财产权的客体相对于一般所有权的客体更具有广泛性。

公共财产权客体的特殊性体现在：公共财产权客体的范围虽然广泛，但是公共财产权存在的目的决定了公共财产权客体只能是特殊地存在，以特殊的形式存在：⑴资源性财产，因为其具有较高的经济价值，并且还具有很强的稀缺性，是生产资料的基础，也可以说是经济基础，而我国实行的是社会主义制度，社会主义公有制为主体，因此，公产财产权客体的存在方式必然有资源性财产，也只能是以公共财产权客体的方式存在。具体的立法例有：除《宪法》、《民法通则》、《物权法》等基本法，还有专项立法：《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《渔业法》、《野生动物保护法》以及相关的行政规章和规范性文件；⑵行政性财产，即国家机关或者国家兴办的事业机构支配和占有的财产，是公共财产权客体的特有的另一种形式，它是国家存在以及正常运行的必要条件，它大部分都来自国家财政的投入，若没有行政性财产国家将无法运转，剩下的仅是抽象的国家而已，当然它也只能是公共财产权的客体，而无法作为一般财产权的客体，除非它改变用途，改变其性质，这类似于行政公物。［9］（p470－473）因此它应当受公法调整。［10］⑶公益性财产，供公众使用的不以营利为目的的公共设施，它包括道路、桥梁、路灯、消防设备、绿地、花园等，由国家负责拨款兴建并向社会开放，公众使用时毋需再付费。对此类公益性财产，物权法建议稿谓之公用物。［11］（p219）还包含那些虽然可能收费，但是不以营利为目的的公共设施，像高速公路等。这类财产直接关系公共利益，它也只能属于公共财产，这是由于国家具有强烈的公共政治性以及社会公益性决定的，虽然现阶段有很多私人或社会力量加入到公共设施的建设中来，但是关于公共设施的所有权仍然属于国家，私人等社会力量可能会获得经营权等权利，但这不会改变公共设施的公共财产的属性。⑷国有经营性财产，这类财产不能完全算是公共财产的特殊形式，它具有两面性：一方面具有一般性，是一般市场经济主体，参与市场竞争，是市场经济的参与者，它的存在是为了维护国家经济秩序；另一方面是“国家所有权的适度保留”，［12］体现了国家政治人与经济人的双重身份。

三、公共财产权的保护和实现

公共财产权的实现跟其它权利的实现大同小异，有两个层面的要求：消极层面的不受侵害和积极层面的促进其功能的实现。消极层面上公共财产不受侵犯的实现，主要表现为公共财产权的保护。当前，我国的公共财产的保护状况用王利明教授的话讲，就是“一开始堵不住流失，流失后又无法治理。”［13］一般可认为公共财产被侵犯主要来自两个方面的主体：公权力主体和私人。在我国，关于私人侵犯公共财产权的法律保护制度相对完善，如我国《民法通则》明确规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任 ”，⑦参见《民法通则》第102条第2款之规定。《刑法》也规定了关于私人侵犯公共财产的刑罚，我国行政法规也规定了相关的关于私人主体侵犯公共财产的行政处罚措施等等，因此，私人主体侵犯国家集体财产的情况并不多，因为事实上大多数情况下公共财产权受到严重侵害的来源往往不是来自私人主体的抢劫、盗窃以及故意破坏等行为，更多的是来自公共财产管理人员的渎职、侵占、公器私用——公共财产本应用于公共利益，却由于监管的缺失，公共利益往往被部门利益、地方利益甚至个人利益所取代。这主要是因为公共财产的主体是全国人民或者是劳动群众集体，他们是抽象的，因此很难得到具体的保护，就像某经济学家说过的那样：“属于每个人的财产，是不受人保护的财产”，［14］这是公共财产保护的一个困境，虽然公共财产的自身的特点决定了它的主体是抽象的。但解决这个问题的办法还是有的：例如借鉴土地使用权与所有权分离的模式，确定公共财产的管理权，管理权可以确定到某个法人主体（可以是政府也可以是其它法人），强化法人主体的责任也是可行的方法之一。

积极层面促进公共财产权的功能的实现，是实现公共财产权的另一个要求。一般可以认为法律应当是重视效率的，尽管我们的政策由“效率优先兼顾公平”转变为“初次分配也要注重公平”，这只是强调了公平属性的重要性，并未贬低效率的重要性。并且资源的“稀缺”现实告诉我们，法律最重要的作用不是“分蛋糕”，是“做蛋糕”，是促进资源的“效率”配置，也即是促进“财富最大化”。所以，法律制度（特别是财产权制度）的目的不仅在于维护个人的自由，更在于促进资源的有效运用，以增进社会利益。［15］（p39）在效率的基础上，我们再回到原点，要考虑公共财产权存在的必要性，或者是公共财产为何必须保留，也就是我们要增加、增进的是何者的效率，还需要考虑公平的问题。以土地资源为例：国家之所以要长期保持对土地等重要资源的所有权，除了我国是社会主义国家这一制度约束理由外，另一个重要的理由是，国家通过保留所有权，可以实现土地合理利用，调节土地供需矛盾。更重要的是我国通过土地分散利用，创设了可流转的财产权利的制度，即出让土地使用权和其它类似权利出让制度。这种出让的土地使用权基本上相当于其他国家的土地所有权，但又不等于所有权，使国家在必要时对土地利用权利作出调整，既解决与市场经济接轨土地资源有效配置问题，又兼顾公平问题，防止社会矛盾的出现和激化。［16］（p19）总之，不管具体制度如何（这需要从实践中获取经验），公共财产权的实现，就是要实现既能保证公平又能促进效率这个目标。

因此，我们不妨可以得出下面一个结论：明确公共财产的概念，创设公共财产权，这是最好的选择。

因为明确了公共财产的概念，就可以知道哪些是具体的公共财产，这样对公共财产的保护才能有的放矢；创设了公共财产权的概念，我们就可以明确哪些是公共财产权的主体，建立完整的归责体系，从而使得公共财产的流失从源头上得以堵塞，流失后也能得到适当的治理。当然这还需要公法承担应有的责任，因为在我国，公法先天的孱弱使得公法在很多领域不能担当其使命。要改变这种现状，还需学者、政治家以及民众的共同努力。

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［3］魏振瀛．民法［M］．北京大学出版社，2006．

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［6］肖蔚云等．宪法学概论［M］．北京大学出版社，2002．

［7］孙宪忠．确定我国物权的种类以及内容的难点［J］．法学研究，2001，（01）．

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（责任编辑：张雅光）

On the Legal Nature of Public Property——An Interpretation of Article 12．1 of the Constitution

Huang Zhonglin，Liu Yaobin

Article 12．1 of the present Constitution of PRC sets：socialist common property is sacred and inviolable．Therefore，common property rights，which includes but not equal to general property rights and private property rights，should exist．There subjects are the state and the collective while there objects include general ones and special ones．There reality needed to be promoted and they should be protected from the source．At the same time，they should be managed during the protection．To sun up，the rule that “socialist common property is sacred and inviolable” is meaningful only when common property rights are realized factually．

property；common property；common property rights

D921

A

1007－8207（2011）01－0104－04

2010－09－20

黄中林，南京航空航天大学人文学院法律系；刘耀彬，南京航空航天大学人文学院法律系副教授，研究方向为宪法学与行政法学。