我国现阶段家庭福利政策的选择<br/>——基于提高家庭发展能力的思考

我国现阶段家庭福利政策的选择
——基于提高家庭发展能力的思考

2011-12-25刘中一

党政干部学刊 2011年8期

关键词：福利政策家庭

刘中一

（中国人口与发展研究中心，北京 100871）

我国现阶段家庭福利政策的选择
——基于提高家庭发展能力的思考

刘中一

（中国人口与发展研究中心，北京 100871）

目前我国正处于经济、社会和文化急剧变化的现代化进程中，传统的家庭结构、规模、功能已发生了深刻的变化，出现了许多新问题。本文从保障家庭经济安全，支持家庭照顾能力，分担家庭照顾责任，以及实现区域内教育资源均衡发展等角度出发重构了我国的家庭福利政策体系。

家庭福利；政策体系；国情

目前我国正处于经济、社会和文化急剧变化的现代化进程中，传统的家庭结构、规模、功能已发生了深刻的变化，出现了许多新问题。特别是在经济市场化过程中，原由国家和单位承担的各种社会福利如教育、医疗、养老和育幼等弱化，加重了家庭的责任和负担。同时，在家庭小型化和老龄化的压力下，对于那些承担养老和对未成年人提供抚育和教育责任的家庭来说就更加困难，家庭原有的抵御风险、自造福利的功能在弱化甚至逐渐丧失。这些问题的存在，直接影响家庭的发展能力的提升，进而影响社会的和谐稳定和健康发展。由此，构建符合我国国情、积极的家庭福利政策体系，为家庭发展提供强有力的保障就显得尤为重要。

一、我国家庭福利的历史与现状

从一般抽象的意义来说，福利就是能使人们生活幸福的各种条件。它既包括人的身体应得到的保护和照顾，也包括影响人的智力和精神自由发展的各种因素。而作为“家庭福利”就更超出了个人的范畴，要求人们在“家庭”的层面上来考虑和解决如何使人能够过一种“好的生活”。关于家庭福利的概念，不同的人们根据他们各自的立场和目的给予了不同的解释。现阶段，我国各界关于家庭福利的概念，主要依据政府（主要是民政部门）的工作实践和经验做法，而非依据家庭福利的本来含义进行理论与实践科学整合的结果。通常，家庭福利指政府或社会在生活、教育、医疗、交通、文娱、体育等方面分担或促进家庭的功能所采取的行动和措施。它的范围十分广泛，既包括通过社会保险、社会救助和收入补贴等形式实现的现金援助；又包括通过兴办各类社会福利机构和设施实现的直接服务。比如：医疗卫生服务、文化教育服务、劳动就业服务、住宅服务、孤老残幼服务、残疾康复服务、犯罪矫治及感化服务、心理卫生服务、公共福利服务等。本文认为，家庭福利是政府依据法律和相应的政策，通过提供资金和服务，促进家庭功能发挥和解决家庭问题而采取的行动和措施。家庭福利政策是以政府和社会为责任主体、以家庭为对象，通过工作福利、发放津贴和提供社会服务的形式对有关家庭进行帮助的社会政策。家庭福利政策可分为显性与隐性两种。显性家庭福利政策是刻意把家庭当成整体考虑目标而设计的政策或方案，包括育产假政策，养老服务政策、妇幼健康政策，儿童照顾政策等等。隐性福利政策包括在其他领域中所采取，与家庭无直接联系，但对于家庭有重要影响的政策，如所得税措施是设计来提高家庭所得，隐性家庭福利政策的范围延伸至显性家庭福利政策以外，包括任何政府或非政府组织从事的工作。

由于受政治、经济和文化等因素的影响，我国的家庭福利以及家庭福利政策有其特殊的发展历程，其展开过程依附于我国的整体社会福利发展进程。严格意义上，20世纪80年代以前，家庭福利作为社会福利体系中的一个子系统，基本上等同于传统上由单位包办的职工奖金以及卫生、物价等各种生活补贴等。严格意义上，这一时期的我国并不存在真正的家庭福利政策，只是存在一些零散的针对家庭或者说和家庭有关的社会福利政策。比如，1952年后陆续颁布了《工会法》、《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、《职工生活困难补助办法》等，在城镇企业、机关、事业单位陆续建立了一整套福利制度，为职工及其家属提供住房、幼儿入托、食堂、上下班交通补贴、冬季取暖补贴、产假、家庭生活困难补助等福利待遇；1956年6月，第一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“农业生产合作社，对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠”。

纵观这个时期与家庭有关的福利政策，最突出特点就是工作单位通过单位社区提供物业管理、儿童照料、医疗服务、养老和文体活动等各种福利服务，这有效减轻了家庭福利供给压力。不过，客观地讲，这些福利政策设计也存在一些明显的缺憾：一是条块分割。人们的各种福利待遇主要由单位来完成，企业效益的不同，农村集体收益的不同，就造成了不同企业、不同社队成员福利待遇的不平等。特别是城乡之间单位的严重差别，形成了二元结构的福利体制。二是目标狭窄。只有那些无依无靠、无家可归、无生活来源的“三无”孤寡老人、孤残儿童、残疾人和精神病人才能成为民政福利的服务对象，这部分特殊人群的家庭福利完全由国家包办，总体上资金不足，服务机构数量不足，规模不够，服务质量较差，呈现低水平运行的状态。

改革开放以来，我国在有关家庭方面的福利制度设计上一直以减轻企业（国家）的社会负担、增加家庭和个人责任为主导思想，公共卫生和医疗服务、住房、教育、社会福利与老年人服务、反贫困上都反映了这样一种倾向。比如，住房、教育、养老以及医疗等传统上由政府或单位提供的福利项目，开始变为巨大负担转移到了普通家庭头上，这三方面的支出已经成为一般家庭中最大的开支。首先，1989年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案》后，城镇居民福利分房开始向住房商品化、私有化方向改革。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，规定以标准价出售公房，逐步停止我国实行了40多年的福利分房制度，变为由职工个人买房。其次，1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为一个分水岭，该《决定》明确统一了养老保险的个人账户、企业缴费、基础养老金和个人账户养老金等的基本指标，从此养老保险制度在全国的企业中开始正式推行。再者，以1998年颁布的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》为标志，医疗保险制度开始在全国推行。这套制度简单说，也是由单位和个人共同缴费，建立社会统筹基金和个人医疗账户，个人账户解决门诊小病，统筹基金则按比例支付（住院等）大额费用。由于，国家和单位逐渐地不再是个人福利的主要提供者，而在缺少基本的社会保障、缺少支持性政策环境的前提下，个人的福利越来越取决于家庭。

也就是说，随着经济改革的深化和发展，计划经济体制下“单位制”的家庭福利和家庭福利制度安排渐次剥离，使得福利供给的责任直接下沉到家庭。单位制的解体使单位社区福利功能逐步社会化和商品化，加之社会保障和社会福利制度建设滞后，使家庭直接承担起大部分原有单位的福利供给服务。因此，有人指出，改革开放以来我国经济的增长某种程度上是以牺牲家庭福利为代价而获得的，是中央以及地方政府为了集中资源以维持投资拉动型经济增长，不断将财政包袱转嫁到大众身上。

尽管党的十七届三中全会以来，我国各级政府开始更加注重民生，积极采取包括最低生活保障、困难家庭医疗保险、廉租房、居家养老政府购买服务、生育保险等全方位的社会保障政策措施，从家庭角度构建社会福利体系。不过，总体上讲，我国从家庭视角建立家庭福利政策体系尚未形成，福利政策的制定缺乏对家庭层面通盘考虑，家庭微观利益与国家宏观利益还未统筹兼顾，部分政策不利于提高家庭福利或促进家庭发展。全国妇联2010年5月15日在京发布的《我国和谐家庭建设状况问卷调查报告》显示，六成家庭认为国家支持家庭的政策力度还有待加大。调查显示，国家现行的对家庭的支持政策，有一半多（56.4%）的家庭认为力度还不够；有8.6%的家庭认为“基本没有政策支持”，另外约有20.3%的被访者“不清楚有哪些政策跟家庭有关”。调查认为，去除家庭政策的概念在我国还没有普及的因素，总的来看，我国家庭对国家现行支持家庭发展的政策评价还不够高。

二、我国家庭福利与家庭福利政策存在的主要问题

与改革开放前相比，我国的家庭福利机制发生了很大的变化。客观地讲，现阶段我国家庭福利还未形成独立的制度体系和政策体系，往往与社会保障制度相互交叉和相互重叠，成为一种补充性政策体系，作为社会保障制度的一个组成部分。概括地说，其问题主要是：

（一）我国现行家庭福利制度面临的挑战

随着经济改革的深化，计划经济体制下单位制全能的社会功能渐次剥离，使得福利供给的责任直接下沉到家庭。而社会竞争的加剧使得家庭福利供给能力严重缺乏。而在经济社会变革、老龄化、家庭小型化和人口大流动社会背景下，我们的家庭福利面临着一系列的挑战。

1.社会经济改革改变了家庭福利传统的单位供给方式

单位由原来的福利提供者变为经营管理者。养老保险和医疗保险制度逐渐取代了单位退休金制和医疗报销制，老人供养和医疗照顾的职能逐渐由社会和家庭承担。在不少城市，单位已经退出了老人经济和医疗的福利供给，而社会保险制度又没有完全建立起来，或保险的待遇过低，无法满足老人的需求。这样，除了政府需要负担的少数“三无”和特困老人外，社会上绝大多数老人的扶养任务就落到了家庭。

2.儿童照料与教育的支出加大

目前，由于计划生育政策的推行，在子女数减少与父母对子女的期望上升的双重作用下，父母加大了对子女的投资，儿童抚育的成本日渐上升，其中儿童照料与教育的支出给家庭带来了一定的经济压力。以托幼服务为例，由于托幼服务的市场化趋向，托幼机构存在收费过高、服务时间过短等问题，没有体现对弱势家庭的扶持，无法满足部分家庭的需求。

3.家庭养老功能渐趋弱化

由于独生子女政策的实施，中国城市家庭日益核心化、小型化。一对年轻夫妻养育一个孩子并扶养两位甚至更多老人的情况会越来越多。此外，随着生活条件的改善和人口寿命的延长，老人对生活质量的要求不断提高。目前家庭养老的主要问题是照料资源严重不足。子女数的减少，老年人与子女分开居住，社会支持严重不足，缺乏适合老年人日常照料所需的社会资源供给，即使两代之间还有较强的经济联系，但在生活照料与精神慰藉上，老年人缺少除了家庭之外的其他资源。

4.家庭经济保障作用“被强化”

1950年我国第一部婚姻法规定：夫妻有互相扶养的义务；父母对子女有抚养教育的义务，子女对父母有赡养扶助的义务。现行婚姻法在上述规定的基础上进一步规定：不但夫妻之间、父母与子女之间互有扶养义务，而且祖孙之间、兄弟姊妹之间在一定条件下也有扶养义务。这就意味着家庭成员只有在家庭（还是大家庭）彻底破产时，才有可能获得国家和社会的帮助，特别是国家的帮助。这些法律规定极大地强化了家庭对个人的福利责任和福利功能，使家庭对其成员的福利承担无限责任。

（二）、我国家庭福利政策中存在的主要问题

与改革开放前相比，我国的家庭福利机制发生了很大的变化。但由于我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，与社会主义市场经济相适应并能够促进整个社会协调发展的新型家庭福利政策体系还没有建立起来。从政策科学角度来审视我国目前的家庭福利政策体系，公共政策的制定缺乏对家庭层面通盘考虑，家庭微观利益与国家宏观利益还未统筹兼顾，部分政策不利于提高家庭福利或维护家庭稳定。概括地说，其问题主要是：

1.政策内容过于狭隘

由于政策制定者倾向于将家庭福利问题界定为社会问题，把家庭福利工作作为改善弱势群体的一项社会福利工作，将家庭问题归结为社会政策的范畴，较少考虑家庭问题的经济后果，从而导致应对人口家庭福利化经济后果的政策匮乏。影响到家庭生活质量的提升。其次，我国已进入老龄化社会，家庭规模缩小，家庭的照料资源非常有限，社会化服务的可及性较差，那些有照料负担的家庭福利需求，没有在政策体系中得到重视。

2.政策功能比较单一

家庭福利政策在功能方面，既要满足家庭的生存性需求，也要满足家庭的发展性需求。然而，我国当前恰恰缺乏的是满足家庭发展性需求的家庭福利政策。比如，当前我国家庭福利政策规范和调整的领域主要局限于弱势家庭的经济供养、医疗保健、照料服务、精神文化生活、权益保障等有限的几个方面，“家庭福利政策”似有等同于“家庭救助政策”之嫌。而家庭福利政策的主要功能还在于，通过家庭福利这一国民收入再分配机制的调节作用，缩小弱势家庭与主流家庭的差距，促进社会公平，致力共同富裕。

3.政策理论指导缺乏

虽然目前在政策层面上，我国有林林总总的政策规定与家庭或家庭福利相关，但这些政策没有显示出政府在支持家庭发展上的主流价值观。比如说，对于家庭福利的理念和原则、政府的责任和角色、发展模式、公益性与市场化问题以及国家福利资源的分配及监管问题都缺乏深入的研讨。同时，当前的政策决策者并没有充分发挥学者的作用，而是通过到外地考察“取经”，然后盲目照搬别人的做法；有的则是闭门造车，对先进国家和地区的家庭福利实践知之甚少甚至一无所知。

4.政策视野偏重短期

我国目前家庭福利政策主要着眼于解决家庭问题等一些 “当下问题”，缺乏着眼于中长期的战略型家庭福利政策，突出表现在我国目前仍然没有形成应对支持家庭发展的国家战略，也没有出台家庭福利事业发展的中长期规划。这种战略性、长远性家庭福利政策的匮乏，很可能导致国家丧失应对家庭结构变动挑战的战略机遇期。同时，政策的短期化，使我国家庭往往得不到必要的、常规的福利服务帮助，很多时候是时有时无，时好时差。

5.政策体系“碎片化”明显

家庭福利政策具有普适性，应当平等地对待政策客体，使政策客体公平享受政策分配的各项资源。然而我国家庭福利政策的地域差异明显：一是同城市相比，农村家庭福利政策薄弱，这也是城乡二元差异在家庭福利政策领域的具体体现;二是不同经济区域间家庭福利政策发展不均衡，东部发达地区的家庭福利政策相对完备，中西部欠发达地区的家庭福利政策相对粗疏。

6.政策保障的政府缺位

目前，家庭福利政策中一个突出的问题是“政府责任”缺失。几乎所有的政策都侧重于强调家庭或个人的责任和义务，但却缺乏对个人实现家庭责任的保障与支持。妇女主要承担了生育与照料婴幼儿、老人与病人的责任，从事这些家庭工作不仅没有报酬，而且还因为没有就业，无法纳入社会基本保障的覆盖范围。

（三）原因分析

客观地讲，导致上述问题的原因是多方面的，如果从影响家庭福利政策体系的建立和完善的角度分析，主要有以下几个方面：

1.家庭福利意识滞后

与西方国家相比较，我们人民视国家提供或国家保证的福利行为是一项“公民权利”的观念相对落后。因为我们社会和国家总是在鼓励人们 “自助”和“互助”的形式，而反对和歧视对国家保护体制的依赖。在这样一种意识影响下，人们期待的是一种非国家机构，如社区、公司和单位在资助和提供福利服务上发挥更大的作用，而不是国家福利机构，从而制约着我国家庭福利政策体系的建立和完善。

2.组织管理存在问题

这主要体现在两个方面，一是领导重视不够。一些地方政府并没有对家庭福利给予足够的重视。二是部门之间的利益分割。家庭福利问题涉及到民政、财政、人口和计划生育、妇联、老龄委等多个不同的管理部门，需要这些部门予以配合和支持，但是，由于不同部门有着各自的利益以及考虑问题的角度，常常难以达成共识，进而导致很多已经出台的家庭福利政策形同虚设。

3.责任权益上的认识误区

目前，有关部门或人员在家庭福利责权上主要存在两种错误认识。一种是过分强调国家和政府的责任。一些人认为，家庭福利完全是国家和政府的责任，政府应该无偿地为所有家庭提供养老方面的福利。市场化就意味着政府不管家庭福利了，是政府逃避责任的表现，是社会的倒退。另一种则是过分强调个人及家庭的责任，这是传统的家庭养老观念的延续。这两种观点或是将国家和家庭的责任对立起来，或是漠视社会和家庭结构变迁以及家庭福利需求的变化，都不利于家庭福利制度和政策体系的确立。

综上所述，随着人口、经济、政治、文化等社会结构的急剧变动，原有的家庭福利赖以存在的社会基础已经不复存在，为适应时代要求，重构家庭福利政策体系、制度成为当务之急。

三、适合我国国情的家庭福利与家庭福利政策

根据上述对家庭福利的定位和理解，家庭福利政策作为一项发展的社会政策，它需要有相对独立的对象，主体、方法、目的等一套比较完整的体系。

（一）家庭福利政策体系的对象、主体和目标

1.家庭福利政策的对象和主体

关于家庭福利政策的对象，可以认为家庭福利政策的对象和社会保障政策的对象是重叠的，都是为了解决民生问题。但是民生问题有两个层次，一是经济收入保障的层次，一是包括精神生活在内的生活保障层次。家庭福利政策需要解决的主要是后者，社会保障政策主要解决的是前者。但是，两者不是割裂的，只有把两者糅和起来才能构成完整的民生问题。

关于家庭福利政策的主体，按照传统的观念看家庭福利主体政策主要是指政府，即家庭福利政策是一种政府行为方式。其实，家庭福利政策的主体并非政府这一个主体，它是由政府、社会组织和家庭等三项主体而构成，只有在三项主体的互动关系达到一种协调和平衡的时候，才能够实现真正的社会效应。

第一，政府主体主要是指立法部门以及中央政府、地方政府等政策决策部门。政府主体的职能是负责家庭福利法令、政策的立案，统筹规划社会资源，并力图实现社会资源的公正、公平分配，缓和社会矛盾，解决民生问题。

第二，社会组织主体。简单的说就是提供各项福利服务的部门。它由基层社区、家庭福利团体、家庭福利中介协调机构等承担。它负责推行政府主体制定的方针政策、根据社会需求制订调整福利服务计划，并直接参与福利设施运作以及福利服务活动。同时，对居民生活中的福利问题进行调查、管理、指导，引导居民通过非营利和义务活动的形式，参与提供福利服务活动。

第三，家庭主体。家庭由于自身的经济收入、生活方式等差异，表现在福利需求上，会出现多元化和多层次化。而这种差异随着市场经济的渗透将会越来越扩大，家庭主体的需求变化动向、购买方式决定着政策的制定和福利提供的方式。从这一意义上讲，应该充分尊重利用购买者的意愿、需求、利益，为它们提供营利性的、非营利性的、公共性的福利服务，给他们以选择的自由和权利，满足不同利用购买主体的需求。

2.家庭福利政策的理念和目标

不同的家庭福利政策体系是在一定的经济社会发展阶段上的产物。目前，中国家庭福利政策体系面临的经济社会条件发生了显著的变化，需要对家庭福利作新的定位并确立相应的发展目标，这既是解决中国家庭福利现存问题的选择，也是以功能为取向再造中国家庭福利政策体系的客观要求。

一般而言，我国家庭福利政策体系设计的核心思想，是基于支持家庭的理念，促进家庭功能的发挥。我们应该认识到家庭在变迁中，已无法退回到传统农业社会的家庭规模、组成与功能展现；同时，也深信家庭的稳定，仍是国家与社会稳定与发展最坚实的基础；而家庭所面对的问题与需求，亟需国家与社会给予协助。因此，家庭福利政策体系设计的总体目的一方面基于维持传统家庭的稳定，另一方面在于响应上述我国社会、经济、文化变迁对家庭产生的影响。

我国家庭福利政策体系的中长期目标应是：结合人口政策，加强对弱势家庭的经济扶助，以减轻其家庭照顾的负担，并确保家庭经济稳定；增进各种型态家庭内部的性别平等，落实两性工作平等政策，消除性别歧视的就业障碍；支持各种形态家庭照顾能力，分担家庭照顾责任，支持有需求长期照顾的老人、儿童、身心障碍者家庭，减轻其照顾负担；预防并协助解决各种形态家庭内部的问题，协助各种形态家庭增进配偶、亲子、亲属间的良性互动。

我国家庭福利政策体系的中短期目标应为：协助低收入家庭有工作能力者，参与劳动市场，及早脱离贫穷；研究符合公平正义的个人所得税扣除额及免税额，以保障不同形态家庭经济安全与公平；鼓励提供友善员工与家庭的工作环境，减轻员工就业与家庭照顾的双重压力；推广与教育两性共同从事家务劳动的价值；建构完整的儿童早期教育系统，特别是协助发展迟缓儿童接受早期治疗；普及小区幼儿园设施、课后照顾服务等，减轻各种形态家庭照顾儿童的负担；增强各种形态家庭支持网络，协助高风险家庭等各种形态家庭自立；建立以小区（或区域）为范围的家庭支持（服务）中心，预防与协助处理各种形态的家庭危机。

综上而言，家庭福利政策体系的目标不是单一的，应当是多层次的目标链，其总体目标应当是发展家庭福利，提高家庭发展能力。现实目标是在目前的条件下，政府应从“关爱家庭”、“以人为本”出发，给予家庭更多的支持，通过帮助家庭及其成员提升能力来使家庭有效地履行责任和发挥积极的功能。终极目标应当是促进和实现家庭的全面发展，即让家庭有效地履行本身的角色。

（二）我国家庭福利政策体系的基本框架构想

我们认为，我国家庭福利政策体系的基本框架应该包括战略规划、制度安排、操作性政策、支持网络四个方面：

1.战略规划

我国家庭福利政策体系规划包括中长远规划和中短期规划，是家庭福利的国家战略，是指导一个时期内我国家庭福利工作开展的指导性纲领。它要解决的是家庭福利政策体系所面临的一些重大、宏观性、长远性的问题，在整个家庭福利政策体系中处于承上启下的关键地位。一般地说，家庭福利政策体系规划包括基本理念、原则、指导思想、基本任务、保障措施等内容。

长期以来，在国家整体发展格局中家庭福利始终从属于经济发展战略，计划经济时代国家包揽和集体负担的福利体制打破之后，原有福利保障项目过度向个人转嫁，政府责任被极大地收缩。客观上讲，确立家庭福利的战略地位，需要我们在党和政府的正确领导下，将发展家庭福利列入国家经济和和谐社会发展的总体规划中，把家庭福利事业与经济建设同等看待，政府在制定公共政策的时候应该重视家庭。把公共政策的目标单位更多定位在家庭而不是个人，即把家庭作为制定公共政策的目标单位。

2.制度安排

家庭福利制度安排是解决家庭福利问题某一具体领域的家庭福利政策的集群，是一组成熟、稳定、规范化的家庭福利政策。家庭福利制度是政府行政实务的重要内容，通常需要在政策和法律构成的制度框架之内有序进行。目前，我国已经基本形成了以《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》与《中华人民共和国残疾人保障法》为法律依据，以政府各种规范性文件为政策依据的制度体系，其中各级政府出台的政策和部门规章是家庭福利行政的直接依据。

从制度周期和可行性视角分析，家庭福利制度建设可以作近、中、长三种思路性考虑。近期思路是调整现有的法律政策框架，并以需求为导向适度扩充和完善相关政策。中期思路是在修订原有法律的基础上，考虑出台专项性福利工作条例，逐步构建包括老年人福利事业条例、妇女福利事业条例、儿童福利事业条例在内的政府行政法规体系，为国家家庭福利法的出台创造条件。长期思路是在原有法律法规基础上，出台综合性的家庭福利法，使家庭福利法等位于即将出台的社会保险法和社会救助法，促进社会保障法律的完整性和体系性。

3 操作性政策

操作性政策是针对某一具体家庭福利问题而制定的具体措施、项目计划、实施方案等，处于整个家庭福利政策体系的最后一个层次，处于基础地位，也是构成家庭福利政策的基本元素。在实践中，操作性政策通常以措施、办法等形式存在，具有灵活性强、时效短、变动快等特点，能够根据实际情况的变化不断修正、充实或终止相关内容。

（1）保障家庭经济安全

建立全民普及的社会保障体系，保障所有家庭的基本经济安全。社会经济安全体系的建构，应是当务之急。以社会保险为核心，津贴为辅助，社会救助为最后一道防线作为其安全防护机制。目前看来，最急需的工作是在个人所得税的征收上应纳入家庭视角，对抚养、扶养和赡养负担较重者试行减免，以减轻那些供养责任过于沉重的家庭的经济压力，保障这些家庭的经济安全。

加强对各种特殊家庭的津贴补助，以减轻其家庭照顾负担。对于儿童家庭、老人家庭、残疾人家庭、慢病家庭等特殊家庭，是要制定津贴补助政策。通过发放儿童津贴、老人津贴、残疾人津贴、慢病津贴等各种形式，认真解决群众家庭照顾负担重的问题。

协助低收入家庭有工作能力者，参与劳动市场，完善失业保障制度。政府要加大财政投入力度，并逐年增加失业救济金，特别是要保障“零就业”家庭的基本生活，并且对失业人员免费进行技能培训，为再就业创造条件。要严格实行城市最低工资标准制和农村最低生活保障制，并且要采取过硬措施执行到位。

针对不同形态的家庭组成，制定符合公平正义的福利政策设计。不同形态的家庭、处于不同发展周期的家庭有着不同的福利需求。除了一些普遍性的家庭福利需求外，丁克家庭、单亲家庭、留守家庭等还有着特殊的福利需求。对其所享受的社会救助标准也应有相应的调整，以体现最低生活保障制度的公平性和公正性。

（2）支持家庭照顾能力，分担家庭照顾责任

打破传统的仅由子女、亲戚照顾老人或老人自理的固有模式，引入社区福利服务的新形式。建议各地方政府推动老人居家服务，通过组织、培训形成一支社区服务的志愿者队伍，开拓社区服务新领域，提供居住在家中的老人日常生活照料、情绪慰藉、及身体照顾等措施。

普及小区幼儿园设施、课后照顾服务，增加对幼托教育的投入和设置。降低幼儿托管成本、改善幼儿服务及扶助儿童健康成长。建议较大型的机构，可以在工作地点附近加设幼儿中心，以减轻年轻父母过高的幼托成本和工作家庭双重冲突，以及年老父母隔代抚育的压力和责任。

扩展基础性的教育保障，实现区域内教育资源均衡发展。逐步把学前一年教育、以及初中毕业后的一年免费职业教育列入义务教育范畴，逐步实现“1＋9＋1”的扩展义务教育目标。需要采取的主要措施有：加大教育投入，提高财政性教育经费在GDP中的比重。

规划长期照护制度，支持有需求长期照顾的身心障碍者、慢病病患的家庭，减轻其照顾负担。开发的社区福利服务为有需要的家庭提供日常生活服务：主要包括为行动不便老年群体和残疾群体送餐服务、购买日常用品服务和家庭清洁服务等，可以通过社区餐馆、商店或社区专业服务人员提供。

（3）预防并协助解决家庭内的问题

提供婚姻与亲子教育等课程，协助家庭成员增强沟通技巧、家庭经营能力。针对不同家庭生命周期各类家庭成员的需求设置即时的社会教育和专业培训很重要也很必要。如各级妇婴保健院对准父母的孕产保健和新生儿养育知识的辅导课程，人口与计划生育部门对育龄男女优生优育、生殖健康的继续教育，教委系统对学生家长进行家庭教育指导的家长学校模式等。

以增强家庭成员责任为目的，制定实施“父母育儿假”政策。促进家庭和谐，应制定政策鼓励男性分担家庭责任，增加参与家庭照顾。制定父母育儿假，将产假的目的从保护产后母亲的健康改变到给父母提供双亲抚育子女的合法权利。

完善各种高风险家庭支持网络，促进家庭自立和自我发展。协助单亲家庭、隔代教养家庭、身心障碍者家庭、低收入户家庭、服刑人家庭、异国婚姻家庭ө独居或单身家庭（尤其是单身工作女性）ө老夫妻家庭ө高风险家庭等各种形态家庭自立。

建立以小区（或区域）为范围的家庭支持（服务）中心，预防与协助处理家庭危机。可以通过政府向居委会购买社区管理服务实现；对满足家庭福利需求的其他非营利组织，如托老所和幼儿教育机构，政府主要通过资金转移支付方式，支持和引导居民购买养老、家庭护理、行动不便老人照料等服务和幼儿照顾服务。

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