政策方案可行性研究的逻辑与程序※

杨成虎

（北京信息科技大学，北京 100192）

政策方案可行性研究的逻辑与程序※

杨成虎

（北京信息科技大学，北京 100192）

政策方案的可行性研究在整个政策分析中占据着极为重要的地位，其最终成果直接决定公共决策的质量和政策执行的效果。政策方案可行性研究是一个科学研究和科学发现的过程，这一过程是由逻辑可行性研究、现实可行性研究以及政策方案择优和完善三个环节组成的。只有严格遵循科学化、规范化的程序和步骤，才能避免荒诞或不可行的政策方案的出台，政策分析的核心使命才可能得以实现，其科学地位也才可能得以提升。

公共政策；政策方案；可行性研究；逻辑程序

政策分析在某种意义上说就是研究政策方案的可行性问题。政策分析专家戴维·韦默和艾丹·维宁认为，政策分析的主要目标是“对有利于公务员解决社会问题的备选方案进行系统比较和评价”［1］；卡尔·帕顿和大卫·萨维奇也认为，“政策分析是对备选政策（或计划或项目）在技术、经济和政治上的可行性、实施策略及政策采纳结果的系统性评价”［2］。作为避免决策失误的 “预防”和“把关”环节，政策方案可行性研究的优劣直接决定着公共政策的质量和政策执行的效果，进而决定着事业的兴衰成败，因此，“未作可行性分析，不作政策决定”已普遍地被遵奉为现代公共决策的圭臬。不过，许多经过可行性论证的政策最终仍没有能够逃脱失败的厄运却也是不争的事实。这种现象的产生固然与作为复杂政治过程的公共政策过程有着相当密切的关系，但也与作为一门学科的政策分析发展缓慢、长期停留在较低水平因而无法为决策者提供一套行之有效且具有一定可操作性的政策方案可行性理论有着不可分割的联系。正如一些研究者指出的那样，国内政策方案可行性评估的理论方法存在众多问题，阻碍了论证质量的提高，而欠缺成熟公认的方法和严谨完整的操作思路是此类问题产生的重要原因［3］。因此，基于已有的研究，进一步反思我国政策方案可行性研究中存在的主要问题仍是必要的。

一、政策方案可行性研究的逻辑

任何能够被称之为名副其实的、科学的理论不仅在于它是人类理性思维的产物，能够经得起实践经验的反复检验，而且在于其结构具有逻辑上的完备性和一致性，能够经受得住逻辑分析和逻辑推导。因此，逻辑起点、逻辑进程和逻辑结论是所有科学的理论都应当具备的三个要素。

按照“政策过程的阶段论”范式，政策方案可行性研究是一种 “事前评估”（ex－ante evaluation），它前承“政策方案的创制”，后继“政策执行的监测”，是政策分析过程中一个独立而重要的环节。与“事后评估”（ex－post evaluation，即通常所说的“政策评估”）相比，政策方案可行性研究的技术操作难度更大，研究过程和方法目前也未标准化［2］，因此，无论是国内的主流政策分析教科书还是多数政策分析研究文献都没有对政策方案可行性研究环节期望达成的目标和任务作出必要的、令人信服的解释，也没有对这一环节的逻辑起点、逻辑进程（逻辑思路和逻辑程序）作出具体而周详的描述，因而其结论的有效性和可靠性难以得到保障，特别是在决策制度化程度较低的国家，“可行性研究”有时难免沦为“可心性研究”。近年来，不断有学者呼吁在我国公共决策过程中引入 “不可行性研究”（research on antifeasibility），试图通过“逆向决策”来避免决策失误［4］。然而，如果我们无法科学而清晰地描述出政策方案可行性研究的目标和任务，并对实现这一目标和任务的逻辑思路与程序作出正面构建的话，那么“不可行性研究”也只能是一种直觉或经验判断，自然也就无法避免“以好恶取代科学”。

1.可行性研究的目标和任务

任何一项研究都必须有明确的目标，以保障研究工作的顺利进行。政策方案可行性研究作为政策分析的一个环节无疑也应当拥有自己独立的目标，并围绕这些目标设定研究任务、形成研究思路，然后才能开始可行性研究工作。对于可行性研究的目标，国内学者普遍地将其界定为 “政策方案是否可行”（方案的内容是否满足政治、经济、行政、技术等方面的可行性）以及“政策方案评估择优”，普遍忽略了这一环节还应当有其他的重要目标。众所周知，任何“最优”都是相对的、有条件的，同时，衡量“最优”的标准应当是该政策方案的执行效果，而政策执行效果不仅取决于执行主体、政策对象和外部环境，也取决于政策问题的性质与政策本身的质量。因此，可行性研究的目标虽然在形式上表现为“可行”和“择优”，实质上则是为了优化政策投入机制、排除政策运行中的障碍、增强和提高政策执行效果。为了实现上述目标，可行性研究需要完成三项任务：一是研究备选方案的逻辑可行性；二是研究备选方案的现实可行性；三是从现实可行的备选方案中择优，并加以完善，推荐给决策者。

2.可行性研究的对象和逻辑起点

对于多数政策研究者而言，可行性研究的对象似乎是不言自明的，即对前一环节形成的政策备选方案进行论证，无须再做进一步的讨论。问题在于，可行性研究的对象究竟是所有备选方案，还是在“择优筛选基础上形成的最终方案”。如果答案是前者，那就意味着备选方案不能太多，否则会导致资源浪费或工作负担过重，甚至得不到明确的结论；如果答案是后者，那就很难称得上真正意义上的可行性研究。此外，人们在现实中还可大量地观察到这一现象，许多经过严谨、科学的可行性论证程序且无任何非正常因素介入的政策方案，在实施后才发现其不可行或无法实现政策目标；另一方面，那些看似不可行的政策方案却奇迹般地变得可行了。“可行的方案不可行，而不可行的方案可能又可行了”在逻辑上固然有些令人尴尬［5］，却表明可行性研究对象的界定直接关联着其逻辑起点。也就是说，如果直接从现有的政策备选方案入手研究其政治、经济、行政、技术等方面的可行性，而不从此前的各个环节上继承相关的信息，那就不仅是在就事论事，而且很可能使研究视野无法超越“政策封界”（policy envelope）［2］，使那些看似可行却无法实现政策目标或无法解决政策问题的方案被选中，政策分析就会丧失其应有的“防患于未然”的职业使命。

3.可行性研究的逻辑框架和思路

明确研究的目标、对象和逻辑起点只是可行性研究的开端，若不能形成完善、严谨的逻辑框架和思路，可行性研究结论的效度和信度就会受到损害。作为连接目标和操作步骤的“桥梁”，逻辑框架和思路具有把握全局、指导具体的研究工作两个方面的功能，因而应当对“运用什么方法、需要做哪些工作才能实现既定目标”作出详尽的解释和说明。不过，由于可行性研究理论相对落后，目前尚缺乏系统的、规范化的逻辑分析框架和思路，已有的研究基本上是一种间接描述：或者简单地模仿和移植大型投资建设项目可行性论证的流程，提出政策方案可行性研究的思路；或者将其一般化、模式化为 “准备——实施——结束”三个阶段［3］。如果说前者尚具有一定的参考价值和借鉴意义的话，那么“三步流程论”则缺乏逻辑上的严密性，无法反映可行性研究作为一个环环相扣、逐步逼近研究目标这一科学特质，同时也割裂了目标与步骤之间的联系。

总之，依据公认的、科学的理论标准，现有的政策方案可行性研究还非常不成熟，难以为实践中的公共决策提供理论上的指导，从而也无法对中国社会转型时期面临的许多重大公共政策问题作出建设性贡献。

二、政策方案可行性研究的程序

如果我们承认政策分析过程首先是一个科学研究和科学发现的过程，其哲学基础是逻辑实证主义，那么作为政策分析的一个重要环节，政策方案可行性研究也须以实证主义为方法论指导，遵循逻辑上合理的操作程序和步骤，才能合乎逻辑地得出结论。依据前述可行性研究的任务及其所担负的功能，我们可以将政策方案可行性研究的程序划分为三个阶段。

1.逻辑可行性研究

公共政策是一种典型的 “体验商品”甚至是“后体验商品”［1］，其可行性只有在完全付诸实施后才能得到检验。作为付诸实施之前的对政策分析初次成果的真理性在主观范围内所做的初步论证［6］，政策方案可行性研究基本是一种事前判断，且这种判断类似于理论或真理的可行性证明，具有某种“超验”的性质。正如理论的可行性首先取决于理论自身的逻辑可行性、可检验性以及理论的解释和预测能力［7］，政策方案的可行性研究也是从审视政策方案的内部结构性要素及其逻辑关系开始的。

任何政策方案都是为了解决特定政策问题、实现政策目标而设计的行动方案，因此，政策问题、政策目标、行动规划及其所遵循的思路原理是所有政策方案必不可少的四个核心要素。如果这四个要素具有内在的一致性和逻辑上的自洽性，特别是行动规划能够解决政策问题，且其遵循的思路原理是科学的、可检验的，那么基本可以断定该政策方案具备了逻辑上的可行性。

逻辑可行性研究的第一步是重新构建政策问题。备选方案表面上锁定的是政策问题，但政策问题并不因为被认识到而停止变化发展，相反，政策问题的动态发展性决定了它既有按照自身规律发展的一面，也有受环境中诱因的驱动而发展变化的一面，这就要求研究者须跨越三个时空：以“现在”作为时间参照点重构政策问题（特别是研究问题的必要性、重要性、严重性和紧迫性），回到“过去”以便理解政策问题发生发展的原因，预测“未来”某一时空政策问题的发展变化状态，为整个可行性研究工作以及政策实施的宏观背景分析（特别是其中有利和不利因素相互转化的可能性）奠定基础。

逻辑可行性研究的第二步是分析政策目标。政策目标是政策方案中的纲领性内容，也是政策实施后期望达成的政策效果。不同的政策目标需要不同的方案来实现，而不同方案的代价可能完全不同，因此政策目标不仅给出了主要的制约条件，也暗中限定了方案的选择范围，因此不能不成为逻辑可行性研究的核心。同时，由于政策问题不仅具有历史动态性，也具有相互关联性，其产生、发展和演变通常是多个因素共同作用的结果，这些因素按照其与政策问题的密切程度可以分为三种类型：政策问题根源、直接影响因素和间接影响因素。相应地，解决政策问题的目标也大致可以被划分为三种类型：同时针对问题根源和某些影响因素的 “标本兼治型”政策目标、针对问题根源的“治本型”政策目标以及针对直接或间接影响因素的“治标型”政策目标。“分析政策目标”主要是考察政策目标的科学性（是否针对政策问题，针对的是哪些影响因素，它们在政策问题中处于何种地位）、合理性（经过努力能否达到）以及效力（目标付诸实施后能在多大程度上解决或缓解政策问题，政策问题的作用机制是否会因此而发生变化，可能发生哪些变化）。

逻辑可行性研究的第三步是分析每一备选方案的行动规划及其遵循的思路原理。思路原理是实现目标的前提，是解决政策问题的方向性、整体性构想，因而是逻辑可行性研究的重点。科学的政策思路原理源于对政策问题产生、发展、演变的根源、影响因素和作用机制的深入研究，就其本质而言，思路原理实际上是将政策视为一种工具或“刺激”，通过它来改变政策问题中的某一个或某些因素，进而达到部分消除或暂时缓解政策问题性质的结果。因此，思路原理的科学性（政策问题与方案设想是否存在必然的因果关系，思路原理是否有相关的科学依据）与可检验性（能否从思路原理中导出可进行经验验证的陈述［7］是这一步分析的关键所在。

毫无疑问，逻辑可行性研究的最后一步是，分析上述四个要素是否具有内在的一致性和逻辑上的自洽性。鉴于这一过程主要是对前述工作的逐步核查，这里不再赘述。

总之，通过这一阶段的研究可以比较容易地将那些在逻辑上存在严重破绽因而不具备可行性的政策方案排除在外。当然，看上去完美的理论未必不导致政策实践上的灾难，因此还需要对“剩余”方案进行现实可行性考察。

2.现实可行性研究

如前述所，现有的研究虽然将“可行性”界定为政策方案内容是否具有政治、经济、行政、技术等方面的可行性，但它实际上并没有正面回答“究竟怎样才算可行”这一更为根本的问题。笔者认为，所谓“可行性”（feasibility）应当包括三层含义：其一，政策方案具有较强的可操作化、标准化和数量化特征，能够具体化为政策执行行动；其二，政策方案内容能够解决既定的政策问题，实现设定的目标，并能产生预期的效果，具有较强的技术效用；其三，政策方案与其被运用的相关条件或外在环境具有一定的契合性。这里所说的“相关条件或外在环境”既是客观的（比如，政策方案是否具备充分的财政保障、足够的政治支持和政策执行能力），也是主观的（即人们通常所理解的那样，政策所体现出来的价值、政策方案内容能够为政策各相关方所接受）。

现实可行性研究的第一步是审查每一备选方案的内容细节。一个完备的、有价值的行动规划应当是一个为了解决特定政策问题、实现既定政策目标而制定的详细清单。就其内容而言，这一清单至少应当包括如下实质性要素：要采取哪些行动，具体的行动步骤计划如何，由谁负责组织，由哪些机构具体实施，在什么时间、什么空间范围内实施，实施的难易程度如何，行动规划的适用对象如何，需要动用哪些物质资源和设备，在各个行动步骤中应当注意哪些问题等等；就其内容的性质而言，行动规划应当具有更多的客观性、实用性、可操作性与可执行性，否则就无法预测结果［1］。

现实可行性研究的第二步是预测和评估每一备选方案的影响。预测是以那些与政策问题相关的既有信息为基础，对政策方案实施所依赖的未来环境做出推断，同时预见政策对未来社会状况的作用后果。预测的方法主要有两种，一是外推预测，即基于过去的趋势、目前的状况和历史趋势，推出未来的状况，其实质是时序上的随机平稳性。外推预测更为具体的方法主要有时间序列分析法和回归分析法。二是类推预测，即从随机抽样获得的样本值推出整体的状态，其实质是空间上的平衡分布性，主要使用的是统计推论技术。无论是外推预测还是类推预测，其共同的假设是社会政治系统的结构稳定性。因此，在预测中必须充分估计到未来社会政治系统运行中可能出现的重大突变。需要注意的是，方案的影响是多种多样的，包括正面的和负面的、预期的和非预期的、直接的和间接的、物质的和精神的、经济的和非经济的，等等。因此，在预测政策方案的影响时，既要全面又要有所侧重。

现实可行性研究的第三步是评估政策方案实施的条件和环境。政策方案一旦付诸实施就会影响到政治、经济、社会、环境等诸多方面，而所有这些方面也会对政策实施形成反作用力。值得注意的是，政策及其环境之间的这种关系不是固定不变的，而是在一定条件下可以相互转化的。因此，在运用SWOT（优势、劣势、威胁和机会）技术评估方案实施的条件和环境的同时，要注意将时间因素考虑进来。

3.方案择优与完善

能够经受得住逻辑和现实可行性考量的政策备选方案可能一个也没有（所有方案都不可行），但也可能有多个，客观上需要通过比较，从多个内容不同的方案中选择“何者为最优”，并推荐给决策者；同时，在可行的政策方案“丛林”中通常并不存在一种具有绝对优势的或完美的政策备选方案［1］。此外，一些条件的变化也需要对 “此时最优”备选方案进行必要的修正。因此，在前两个阶段的基础上进行方案择优和完善，并不是一件可有可无的工作。

方案择优的过程是一个围绕事前确定的标准和指标，相互比较彼此“谁更符标准”的过程。按照沃克的看法，任何优秀的政策备选方案都应当具备以下12个特征：（1）成本。政策成本是政府能够负担得起的，且成本使用是有效率的；（2）稳定性。在常态下，无论遇到何种干扰，该政策方案都会被实施下去；（3）可行性。在既定时间内，实施该政策方案的概率都很大；（4）牢靠性。即使方案的一部分失灵或受损，该政策方案还会继续被实施；（5）灵活性。该政策方案还可能达到其他不同的政策目的；（6）风险性。该政策方案失败的可能性较低；（7）可传播性。该政策方案容易被非专业人士所理解；（8）功效性。该政策方案具有“表面效度”，能够直接针对所要解决的问题；（9）简单性。该政策方案易于执行；（10）相容性。该政策方案与现行规范与程序相适配；（11）可逆性。如果该政策方案遭到失败，那么再追溯那些先决条件的难度不大；（12）强韧性。在未来一个截然不同的环境中，实施该方案获得成功的可能性较大［8］。我们可将这12个特征视为政策方案择优的重要参考，并以此对备选方案进行即时完善。也就是说，当发现某方案的一个或一些指标处于劣势时，有无可能通过完善和加深认识，使其不再处于劣势。

总之，政策方案可行性研究是一个由多阶段、多环节组成的过程，这一过程首先是一个科学研究过程，因此应当遵循科学化、规范化的程序和步骤，尽管程序和步骤并不一定能够保证可行性研究结论一定是正确的，但能够有效地限制和缩小这一过程中的主观随意性，避免荒诞或不可行政策方案的出台，起到有效的“把关”和“预防”作用，减少因公共决策失误所带来的恶劣的社会影响。我们当然也知道，政策的领域是一个政治的世界，其中充满了妥协、交易和平衡，并服务于统治、权力、控制和利益，并不一定遵循技术的逻辑，但不应因此而否定政策方案可行性研究的科学特质；相反，正因为这一过程不可避免地要受到相互竞争的利益、相互冲突的价值的“挤压”，政策方案可行性研究工作就更加需要威廉·邓恩所说的“多元复合主义”精神。

［1］［美］戴维·韦默，艾丹·维宁.政策分析——理论与实践［M］.上海：上海译文出版社，2003.

［2］［美］卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法［M］.北京：华夏出版社，2001.

［3］邵晶晶，张勇等.政策学理论中″政策方案可行性论证″目的表述缺陷［J］.中国医院管理，2004，（4）.

［4］胡琴.政府决策须引入不可行性论证［J］.领导科学，2008，（15）.

［5］徐洪水，张莉.从可行性研究报告引起的深度思考［J］.决策借鉴，2000，（4）.

［6］孙奎贞.论政策方案的可行性论证［J］.人文杂志，1987，（2）.

［7］张大松.理论可行性的方法论解析［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2008，（4）.

［8］Warren E.Walker.Generating and Screening Alternative［C］.Hugh J.Miser，Edward S.Quade，ed.Handbook of Systems Analysis：Craft Issues and Procedural Choices.Chichester，Eng：Wiley，1988.

责任编辑 宋桂祝

D60

A

1672－2426（2011）08－0029－03

杨成虎（1970－），男，陕西澄城人，北京信息科技大学公共管理系副教授，主要研究领域为公共政策分析与评估、中国政府与政治。

※本文系北京市属市管高等学校“人才强教计划”2011年资助项目。