循环经济发展的法治保障——以辽宁省为例

课题组

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

循环经济发展的法治保障
——以辽宁省为例

课题组

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

循环经济是符合可持续发展理念的一种新的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统经济增长模式的根本变革。大力发展循环经济是全面落实科学发展观、转变经济增长方式、推动产业结构调整与产业升级、建设节约型、环境友好型社会的必然选择。推进辽宁循环经济的发展是一个多角度、全方位的问题，从法治的视角，循环经济的发展，必须用强有力的法制手段作为支撑、引导、规范和保障。

辽宁循环经济发展；环境保护；资源利用；法治保障

20世纪60年代特别是70年代石油危机之后，由于环境污染、生态安全等问题引发了世界各国对环境和资源的可持续性发展的重视。1992年联合国环境与发展大会提出可持续发展道路后，在少数发达国家中出现了新的经济发展模式，即循环经济。它是以资源的循环利用和高效利用为核心，以“减量化、无害化、资源化”为原则，以低投入、低消耗、低排放、高利用、再循环为基本特征，符合可持续发展理念的一种经济增长模式。循环经济作为一种新的发展理念，它是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统的经济增长模式的根本变革。我国随着经济的高速发展，也越来越重视对环境保护和资源的合理利用。胡锦涛在中共十七大报告中指出：“加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系到人民群众切身利益和中华民族生存发展，必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。”辽宁省是我国的资源大省和工业大省，在过去的长期发展过程中一直在走传统工业的老路，造成了生态环境的严重破坏和自然资源的严重枯竭。而在农业生产过程中所遭受的巨大资源和环境压力已经导致我省沙漠化扩大和湿地萎缩等现象，土地资源遭遇前所未有的巨大风险。因此，大力发展循环经济是我省全面落实科学发展观、转变经济增长方式、推动产业结构调整与产业升级、建设节约型、环境友好型社会的必然选择。2002年辽宁省率先在全国开展循环经济试点，成为全国唯一一个发展循环经济的试点省份，经过努力，创建了“3＋1”循环经济发展模式，取得了初步成效。2005年，经国务院同意，又被国家发改委等六部门确定为全国第一批循环经济试点省。循环经济工作已从试点阶段转向全面推进阶段。辽宁“十一五”期间，生态建设和环境保护取得显著成效，辽宁“十二五”规划又“把建设资源节约型、环境友好型社会作为重要着力点”。推进辽宁循环经济的发展，这是一个多角度、全方位的问题，从法治的视角，循环经济的发展，必须用强有力的法制手段作为支撑、引导、规范和保障。为此，本文拟结合辽宁实际，探讨循环经济发展的法治保障。

一、法治是循环经济发展的重要保障

改革开放30多年来，我国经济建设取得了巨大成就，举世瞩目。然而，这种经济的快速增长很大程度上是以生态环境的严重污染破坏以及自然资源和能源的大量消耗为代价的。在2010年9月13日举行的夏季达沃斯论坛上，中国著名经济学家、北京国际金融论坛主席成思危说，2005年由于环境污染对中国经济造成的损失，发现由于低能效、环境污染以及生态系统的破坏所带来的环境成本，大概达到GDP的34.5%。目前，中国已经成为世界第一大二氧化碳排放国，面临更多的来自国际方面的节能减排压力。根据国家统计局2011年2月28日发布的 《中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报》，去年，我国煤炭消费量增长5.3%，原油消费量增长12.9%，天然气消费量增长 18.2%，电力消费量增长13.1%。全国万元国内生产总值能耗下降4.01%。同时，去年我国进口原油2.39亿吨，同比增长17%，我国石油对外依存度上升3个百分点，超过55%，成为仅次于美国的第二大石油进口国和消费国。伴随着资源消耗的急剧增加而导致污染排放物如生活垃圾、城市废水等的总量增长，及不少地方生态环境的日益恶化，资源与环境已构成对我国经济社会可持续发展的“双重约束”。使得我国国内资源和生态环境状况难以支撑高污染、高消耗、低效率的粗放型增长方式。就辽宁而言，也程度不同地存在资源消耗高、环境污染重的情况及 “双重约束”。“十二五”期间辽宁仍将大力促进中部重化工业产业群、沿海装备制造业基地的发展，尤其是在“五点一线”战略上升为国家战略后，我省沿海经济带将在“十二五”期间迅速发展，环境承载力面临新的考验，生态建设和环境保护工作压力加大。因而发展循环经济，大力节约资源，提高资源利用效率，努力形成节约资源的生产方式和生活方式，无疑是我国我省经济社会发展的主导方向，也是克服或者缓解我国我省经济发展过程中“双重约束”问题的必由之路。当前，立足于现实省情，将循环经济纳入法治轨道，通过法律调节来找到环境、资源与发展之间的契合点，建立健全促进循环经济发展的法律保障机制就显得尤为重要。20世纪60年代以来，发达国家开始进入后工业化时代，资源的短缺和环境问题成为制约经济增长的主要因素。一些国家在反思传统的经济增长模式的同时，纷纷开始通过循环经济立法等法治手段来保护环境与资源。如，日本、美国、欧盟的循环经济法制建设一直走在世界的前列。许多国家的循环经济的发展与法治形成了良性互动。法治在循环经济的实践中扮演了重要的角色。

二、辽宁省循环经济法律规制的现状分析

（一）从立法层面看，循环经济立法取得相当成效但不完善

目前，我国在资源利用、环境保护等方面制定的单项法律法规和规范性文件较多，2008年出台并于 2009年1月1日实施的《中华人民共和国循环经济促进法》是我国第一部专门针对循环经济的专项立法，其填补了我国循环经济立法的空白。

早在20世纪90年代，我省就对环境保护进行了相应的立法。如，《辽宁省大伙房水库保护管理暂行条例》（1990年）、《辽宁省乡镇企业环境保护管理条例》（1996年）、《辽宁省石油勘探开发环境保护管理条例》（1996年）、《辽宁省环境保护条例》（1993年，2000年、2006年修正）等，2002年我省被确认为循环经济试点后，省政府首先从地方政府规章的立法层面上进行了地方立法，如《辽宁省发展循环经济试点方案》，《辽宁省固体废物污染环境防治办法》（2002年）、《辽宁省新型墙体材料开发应用管理规定》（2002年）、《辽宁省节能监察办法》（2007年）、《辽宁省机动车排气污染防治管理办法》（2001年）、《辽宁省河道管理条例》（2004年）、《辽宁省医疗废物管理实施办法》（2005年）、《辽宁省海洋环境保护办法》（2006）、《辽宁省水污染处理厂运行监督管理规定》（2009年）等政府规章。其次还从地方性法规层面出台并修改了相关立法，如《辽宁省湿地保护条例》（2007年）、《辽宁省节约能源条例》（2006年）、《辽宁省防沙治沙条例》（2009年）、《辽宁沿海经济带发展促进条例》（2010年）、《辽宁省辽河保护区条例》（2010年）、《辽宁省辽河流域水污染防治条例》（2011年）、《辽宁省水能资源开发利用管理条例》（2011年）等地方性法规。

尽管如此，我省循环经济的立法还存在一定的缺陷。首先，有关循环经济的立法从整体上缺乏系统性、内容不够完整，在循环经济的一些重要领域还存在空白或界定不清的地方。从立法体系上来看，现行的地方立法对循环经济的规定零散且抽象，缺乏系统的实体与程序解决机制，特别是缺乏一部对资源利用和环境保护进行综合规定的跨行业、跨部门的地方立法。2005年《辽宁省循环经济促进条例》被省人大列为2005年度立法论证项目，但至今还没有出台。可见，我省还没有一部专门促进循环经济发展的地方性法规。同时，废旧物质的回收和循环利用缺乏法律安排和政府有效的监管；有关循环经济的工艺技术与知识产权保护体系缺失。其次，从具体规定上有些立法规定过于原则，现有立法普遍缺乏程序性规范，可操作性不强。目前，我国尚无一部统一的环保程序法，我省也没有出台这方面的地方性立法，致使环境仲裁制度缺位，环境评价制度因缺乏程序上的要求而在实践中难以适用。

（二）从执法层面来看，循环经济执法力度不断加大，但问题还较多

1979年以来，我国的循环经济执法工作逐渐有序地展开。近年来，我国不断加大循环经济执法力度，有力地推动了执法工作的进行。针对我国循环经济违法现象比较严重的现实，近年来，国家环保总局、发改委、司法部、监察部等部门联合开展了一系列行政执法专项行动。国家环境保护部副部长张力军在2011年全国环境执法工作会议上指出：“十一五”期间，环境执法工作为完成污染减排任务提供了强有力的支持和保障；解决了一大批群众关心的突出环境问题，维护了广大人民群众的环境权益和社会稳定；环境执法的体制、机制研究和实践取得积极进展；排污申报收费、污染源自动监控等基础性工作有序推进；农村和生态环境监察工作稳步推进；环境监察队伍的能力、素质和作风极大提升，用自己的实际行动模范践行了中国环保精神；在提高生态文明水平上进行了有益探索。

在我国环境执法工作的推动下，最近几年，我省环境执法力度不断加大，各级环保部门实施了大量具体行政行为，在防治污染，遏制生态恶化，改善环境质量等方面取得了显著成绩。特别是针对暴露出一些亟待规范的问题，主要是执法程序不够规范，影响工作效率；口头处理过多，容易造成理解和传达的偏差；文书制作不符合要求；现有的文书种类不全，缺少引导性说明，使用者不易准确地确定其功能等问题，省环保厅还研究制定了《环境保护行政执法常用文书种类及其制作和实施的有关要求（试行）》、《环境保护行政执法常用文书样式（试行第一批）》，对环保部门实施的行政处罚、行政强制、行政征收、行政调解、行政审批等具体行政行为所涉及的10类88种常用文书提出了规范要求。同时还根据环境保护法律规定的130多项有关处罚的规定，归纳整理出23个类别的违法行为，又按照各种违法行为的主观过错和危害后果确定裁量要素，制定了行政处罚裁量权的细化标准。此外，还开展环保专项执法行动，重点查处了建设项目违法行为，清理整顿“15小”和“新5小”及浪费资源、污染环境、破坏生态的企业，集中整治了造纸、印染等重污染行业，查处集中式饮用水源地周边地区的环境污染行为。加强放射环境监理，基本完成了放射废源的收贮。加大环境执法力度，对不执行环境影响评价、违反建设项目环境保护设施“三同时”制度（同时设计、同时施工、同时投产使用）、不正常运转治理设施、超标排污、不遵守排污许可证规定、造成重大环境污染事故，在自然保护区内违法开发建设和开展旅游或者违规采矿造成生态破坏等违法行为，予以重点查处，并追究相关责任人的行政和刑事责任。

但由于种种原因，我省的循环经济执法还存在许多问题。突出表现为执法和监管在某些方面还不到位，执法能力较低，特别是县级环保部门的执法能力令人担忧。其主要原因：一是执法体制的滞后。由于我国环境保护领域实行统管与分管相结合的多部门分层次的执法体制，结果使执法主体林立，职权不明确，执法交叉冲突，导致在实际环境执法中形成执法空挡。如，环保、改革、经济、监察、司法、工商、安监等部门都对循环经济执法拥有一定的权力，但又未能明确各自的权力。多元化的执法主体带来对同一事件的交叉处理。其次，执法手段落后。由于落后的执法手段使得执法部门执法力度不够，有的甚至以费代罚的现象突出。第三，执法观念滞后。少数执法者片面强调法律的制裁作用，忽略法律的鼓励、引导、教育等其他功能，导致法不责众，执法不力，未能取得预期的效果。第四，受地方保护主义干扰。少数基层执法部门对当地的“纳税大户“、“支柱产业”、“经济能人”等企业的违法行为采取放任的态度。第五，循环经济立法不完善。由于立法不完善使得循环经济执法的许多方面在实践层次上形同虚设，往往只是把违法企业作为行为处罚的对象，而没有真正做到通过法律途径解决问题。如，对环境资源保护执法监督机制的规定还不够完善，特别是缺乏日常的监督管理机制。在现实中，循环经济方面的法律、法规、规章对行政主管部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有作出具体规定，致使行政主管部门没能真正地对环境实行统一监督管理，导致监管不力。再如，循环经济执法需要与程序违法企业或程序违法企业的上级机关商量、沟通如何处理，凸显其执法的无奈，即缺失必要的行政强制权。行政部门在执法时，除了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第46条所规定的危险废物代为处置和《中华人民共和国行政处罚法》第51条第一款的规定加处每日3%罚款的执行罚款等少数几条明确规定的法律条款外，行政部门在执法时都要向人民法院申请执法权，这就不可避免地造成行政部门不敢执法，难以执法的局面。

（三）从法律意识层面来看，人们的循环经济法律意识与参与意识淡薄

在国外循环经济实践比较好的国家，社会民众通常都具有强烈的参与意识和较高的环境保护与资源节约的法律观念。相比较而言，首先，人们对循环经济以及物质、资源循环利用的知识了解非常有限，公众的环境保护意识、资源节约与产品循环利用的观念尚未普遍形成，没有养成自觉遵守循环经济法律规范的习惯。受利益驱动的影响，有的抱着侥幸心理，不但不守法，甚至还以身试法。其次，人们对环境保护与资源的综合利用的参与意识淡薄。其重要原因是因为公众参与循环经济发展的立法不完善，主要表现在：一是公众参与的领域非常有限，主要侧重于对环境影响评价的参与上，而对公众参与环境决策、参与环境法律法规规章的制定以及参与环境公益诉讼等方面的立法仍然缺失；二是环境立法大都缺乏对公众环境保护责任的相关规定，没有明确公众在循环经济建设中应当承担的义务与责任，致使公众参与循环经济实践的能动性多取决于个人的环境意识水平及政府的倡导呼吁，成效十分有限。最后，人们的环境维权意识淡薄。

三、完善促进我省循环经济发展的法律保障机制

（一）加强我省循环经济的地方立法，注重立法质量

在认真贯彻国家法律法规的基础上，要逐步建立和完善适合我省经济可持续发展、建设资源节约型社会要求的法规体系，构建科学的循环经济立法体系。首先必须制定基本的或综合性的循环经济法规；其次要结合实际需要制定专门的循环经济法规；再次要在其他法规中充实与循环经济配套或促进循环经济发展的规定。为此，我们应当依据国家节能、环保等有关的法律法规，结合省情，尽快制定《辽宁省生态功能区划》、《辽宁省清洁生产促进条例》、《辽宁省循环经济促进条例》、《辽宁省资源综合利用条例》、《辽宁省海洋生态功能区划》等相关法规规章，并在拟制定的地方法规中对沿海地区作出特别规定。同时还要抓紧制定适合我省实际的节能、节水、节材、节地等专项规章，促进资源有效利用。以及制定适合我省特点的废旧家电、废旧轮胎、包装废物等资源化利用的地方性法规。此外，在完善我省循环经济地方立法的同时，要注重立法质量，确保立法的可操作性。日本在推进建设循环型社会进程中，十分注重立法的质量和实施效果，不成熟的法律不急于出台，出台的法律力求能反映经济社会发展的要求和民众的愿望。立法者在制定有关法律过程中通过与各方面的多次对话、协调和多次征求民众的意见，使得立法不断完善。这一点值得我们借鉴。

（二）完善循环经济的执法监督机制，进一步加大执法监督检查的力度

“十二五”期间，我省应根据国家在环境执法方面的工作任务安排，积极推进环境执法监督力度。2011年，我省将以重污染行业整治为重点，全面开展环境风险排查，挂牌督办一批存在突出环境问题的企业；加强对重大环境风险源的动态监控、风险控制；开展矿山企业综合整治，对敏感部位尾矿库的环境隐患进行全面排查。为此，必须进一步加大循环经济的执法力度，确保对重污染行业的整治。全面提高核与辐射监管能力。在重点放射源单位和废旧金属回收冶炼单位建立在线检测系统，开发闲置放射源再利用交换平台。加快沿河核电厂外围辐射环境监测系统建设，确保沿河核电厂按时投入运行。强化技术监管手段，建设省级环境监察移动执法系统，提升监察监管能力。为此，我省今后一段时期应紧紧围绕上述重点任务，加强执法体制机制创新，进一步完善行政执法责任制，明确执法主体及职责权限，抛弃地方保护主义，提升执法手段。对排污超标等违法行为依法从严查处，并将惩罚排污超标所得款项用于奖励和支持积极实施循环经济的单位；对于少数地方为了自身利益无视环保法规，纵容或变相纵容污染企业暗地排污的，要采取措施依法追究有关领导者的责任。各级行政执法人员要摆正自己与人民的关系，正确运用各种权力，严格依法行政。

此外，完善执法监督机制。各级人大和新闻媒体等要切实发挥好法律监督的作用。加强对各级政府和有关部门生态环境执法的监督，防止出现不作为、乱作为和执法不规范的问题。督促执法人员转变观念，实现由传统的思维习惯、工作方法转变到行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效上来。

（三）完善公众参与机制，增强公众的循环经济法律意识

循环经济的发展涉及全省公众利益，因此，公众应当是进行资源综合利用的中坚力量。发展循环经济需要全省公众的理解与支持。循环经济作为一种全新的经济发展理念与发展模式，它的实现需要公众具有较高的环境保护意识与资源节约和循环利用理念。

1.建立健全公众参与机制，充分发挥公众的参与作用。循环经济发展中的公众参与，是指在循环经济的建设与实现过程中，社会公众有权通过一定的程序或途径参与一切与循环经济有关的活动，使之符合广大人民群众的切身利益，并最终致力于可持续发展。美国在1969年出台的《国家环境政策法》中第一次明确提出了公众参与的要求，并通过一系列的环境与资源保护立法予以确认。之后，许多国家的环境法律、法规以及国际性法律文件都将公众参与作为环境法的基本原则予以确立。日本在构建循环型社会中，十分重视公众参与作用，该国通过成立儿童环保俱乐部、民间环保志愿者组织，倡导绿色消费来让公众参与环境保护与资源的综合利用。通过公布环境信息，保障公众环境知情权和监督权。同时重视发挥中介机构的作用。日本政府提出的建立循环型经济社会的战略方针已经深入人心，得到了广大国民的理解和支持。企业和国民都十分积极地响应，主动配合有关方面做好废弃物的循环利用工作。我国应当借鉴日本的经验，建立健全公众参与机制，拓宽公众参与渠道，激励民众的参与热情。通过采取网上投票、听证会、论证会和社会公示等形式，对环境有影响的建设项目和重大举措，接受公众的参与和监督。设立环境保护投诉电话，积极实行有奖举报制度。加大环境信息公开力度。实行环境质量公告制度，建立服务于社会和公众的环境信息政府网站。发布环境质量公告，发布城市空气、噪声、饮用水源水质、重点企业环保行为、污染事故等环境信息，加大公众的环境知情权和监督权。充分发挥中介组织的作用，积极引导各类环保民间组织投身环保公益活动，积极引导建立各级、各类环保非政府组织，为公众参与环境保护活动搭建平台，开展各项环境保护活动。

2.加大宣传的力度，增强公众的循环经济法律意识。只有全省公众积极爱护资源、节约资源、合理利用资源，保护环境，才能把资源综合利用和环境保护的法律规范转化为广泛的社会行动。在日本,对循环经济法律的宣传已成为企业和有关部门的自觉行动。该国运用各种手段和舆论传媒加强对循环型社会的宣传。通过编制通俗环保教材来提高公民的环境意识。同时借助中介机构对公众进行宣传教育等。此外，日本还重视成人与儿童互动式的宣传，如通过成人与娃娃签订契约的形式来宣传可持续发展，让成人意识到自己不仅要考虑到当代人的需要，还要满足孩子今后的需要，如果成人把后代的资源提前用了就是违约行为。日本对循环经济的宣传还重视从娃娃抓起。此外，通过对基本环保知识的互动调查、现场打分公布成绩，或者通过问卷调查并当场评判，在愉快轻松的氛围下进行环保法律知识的宣传，使参与者印象深刻、效果明显，环保法律意识得以增强。目前，循环经济已成为一个理念融入到日本社会生活各方面。我们可借鉴日本的经验并结合我省的省情，通过多种形式普及资源综合利用与环境保护方面的法律知识，培养和树立公众的环境权意识，增强公众合理利用资源和环境保护的意识和责任感，动员和正确引导公众参与资源综合利用和环境保护，提高全民资源和环境意识，在全社会树立循环经济观念，增强循环经济法律意识。

（执笔人：李玮。课题组成员：李飞、黄国东、刘芳、吴英淑、张曼莉）

［1］俞金香.循环经济及其法律调整［J］.甘肃社会科学，2003，（6）.

［2］孟华，邹兰，李延霞.成思危:2010年中国化石能源比重将减至85%［EB／OL］.新华网，2010－09－13.

［3］参见余海红.我国循环经济执法保障：现状、需求与对策［J］.生态经济，2010，（1）.

［4］李冰强.循环经济发展中的公众参与：问题与思考［EB／OL］.北大法律信息网，2009－07－02.

责任编辑 张小莉

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1672－2426（2011）08－0032－04