论我国官员问责的制约因素与解构

□ 刘潇潇

（湖南文理学院，湖南 常德 415000）

论我国官员问责的制约因素与解构

□ 刘潇潇

（湖南文理学院，湖南 常德415000）

现代化进程中的中国官员问责已取得了实质性的进展和愈益明显的成效。然而，从社会系统论角度来看，当代中国官员问责进程尚遭遇三种因素的制约：一是官员问责认知上的制约，二是现行问责制度设计因素的制约，三是问责外部社会环境的制约。因此，深入剖析当代中国官员问责的制约因素，探究消除这些制约因素的有效途径，对于依法治国，建设有中国特色的社会主义官员问责制，实现社会主义法治国家的价值目标有着重要的现实指导意义。

当代中国；官员问责；制约因素

现代系统论认为：任何事物都是作为系统而存在的，系统是事物的根本属性。所谓系统，是指由相互联系的诸要素按一定的原则组成的、具有特定性能的有机整体。现阶段，我国官员问责系统中人们的问责理念、问责主体、客体间的责权、官员问责的法制等各要素间相互联系、相互作用形成的网状系统结构以及官员问责系统的外部社会环境是官员问责的制约因素；官员问责是社会系统发展中政治、文化等诸要素与法治建设的良性互动。

一、当代中国官员问责进程中的制约因素

（一）“以党问责”：官员问责认知上的制约因素

从目前我国官员问责的实践来看，问责制因问责主体、问责对象、问责依据、问责方式、问责效果的不同而形成了不同的种类。例如：由党组织出面，依据党纪，迫使违背党纪的党员承担相应后果的问责制，可称为“政党问责制”；[1］由国家行政机关出面，依据宪法、法律法规、政纪等，迫使违法违纪的国家官员承担相应后果的问责制，可称为“行政问责制”。不管是“政党问责制”，还是“行政问责制”，不少人认为，归根结底是“党委问责制”。之所以出现“官员问责制”认知上的误区，其根本原因是没有厘清执政党、人大、政府三者的责任关系。其实，在我国，执政党、人大、政府三者的职权是非常明确的。中国共产党是我国宪法明示的执政党、领导党，是领导国家事务，领导人民群众和社会主义现代化建设的核心力量，这是共产党居于领导地位的宪法性依据；人大是国家的权力机关，国家行政机关是国家权力机关的执行机关，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。由于国情和历史的原因，在很长一段时间，我国存在以党代政、党政不分的问题。一些人错误地认为，党的领导就是党领导一切，包揽一切，因此，在“官员问责”的思维定势上人们自觉不自觉地步入了“以党问责”的认知误区。所谓“以党问责”是指以党的主要负责人的指示、意见问责。从法理上来看，“以党问责”混淆了“以法问责”与“依法问责”这对法律概念。“以法问责”与“依法问责”是有区别的。作为领导党和执政党，在问责中的领导作用主要是实行“以法问责”的方略，即将自己的问责主张通过法定程序，通过人民权力机关（人民代表大会）制定为法律，运用法律手段来向党政领导干部问责。同时，对执政的党组织与党员干部，更主要是实行“依（依照）法问责”，执政的党组织自身也要 “在宪法和法律的范围内活动”。列宁说过，“在党的代表大会上是不能制定法律的。”[2］（p216）党的主要负责人的指示、意见不能代替国法。国家法律是由国家权力机关制定并具有国家强制性与普遍约束力的。党的主要负责人的指示、意见不具备这一性质与法定条件。不能以党规代国法，更不能以党的主要负责人的指示压国权、国法。所谓“依法问责”是指广大民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，对管理国家事务，管理国家文化事业，管理社会事务的党政领导干部依法进行问责，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。这就十分清楚地告诉我们，依法问责意味着最高权威的非人格化，宪法和法律作为国家和社会生活运转的基本规则，任何国家机关、社会团体和公民个人都必须在宪法和法律规定的范围内进行活动。总之，中国共产党既是实现“依法问责”的领导力量，又是实行民主与法治的倡导者和受法所制约的对象。

（二）问责主体之间、客体之间的权责冲突：制度设计上的制约因素

在我国的问责制体系中，问责主体是多元的。从官员问责实践来看，问责主体之间的权责冲突集中表现为地方党委对同级人大和政府不合理的领导。在党委与人大的关系上，地方行政首长和常务副职同时是同级党委常委而人大常委会主任却不是，这一制度安排（个别地方的公安局长还兼任党委常委）弱化了人大监督问责政府的权威（但在省级，省委书记同时兼任省人大常委会主任）。目前选拔干部的实际运作模式影响了人大对政府组成人员的任免，从而影响了人大对政府的监督和问责；在党委同政府的关系上，党委通过设立分管党群、政法、农业、工业的专职常委（或副书记）以及对口管理政府职能部门的党委办事机构 （如宣传部对文教卫口的管理）的制度安排强化了对政府人、财、事的领导，使政府在某种程度上权力与责任不一致，往往是有责任无权力，导致人大对政府的监督和问责难以区分和厘清责任，受问责的政府官员也感到委屈。[3］还有一个重要方面是对政府官员问责与人大监督政府的关系没搞清楚。认为政府官员问责就是政府自身问责，而没有认识到政府官员问责是人大监督政府的重要内容和职权。[4］官员问责的客体也是多层次的，包括各级党委、政府和党委、政府部门之间的领导干部等。由于问责客体之间的权责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门往往相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。因此，行政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。[5］

另外，人大问责制度操作性不强，也制约了我国官员问责制的顺利实施。一是各级人大及其常委会尚未出台可以与政党问责制文件和行政问责制文件相对应的人大问责制文件。二是从现有的法律制度来看，宪法和法律赋予人大的有关质询、调查、罢免的规定比较原则，缺乏可操作性。比如：有关质询的主体仅限于部门或机构，并没有规定其负责人也为质询的主体。从理论上分析，既然有质询，就有可能发生责任的承担问题。此外，在全国人大会议上提出的质询，如果提出质询的代表或代表团对答复不满意，经主席团决定，受质询机关再做答复，但若再次的答复不满意又如何操作，法律对此无具体规定。[6］

（三）公民问责的冷漠性以及问责文化的滞后性：外部社会环境的制约因素

在我国现实的政治生活中，制约官员问责的外部因素有很多，但主要的因素是公民问责意识比较淡薄和问责文化相对滞后。一方面，表现为消极的政治冷漠。由于受传统的“不在其位，不谋其政”等封建专制文化的影响，公民普遍缺乏基本的权利、平等和法治意识，对官员问责中的公民参与表现出消极的政治冷漠，不能合理地主张权利，在权利被侵害时往往是默默忍受或者采取过激的非理性行为。另一方面，表现为被问责对象的自责文化的滞后性。自责乃自我责备、自我责罚、自我谴责之意。被问责对象自责可从个人及组织两个层面理解，个人层面是指公职人员对自己的行政过错的自我责罚，如心理上的愧疚、悔恨、不安、反省以及相应的自责行为，如积极补救过失、赔偿损失、申请处分、引咎辞职等。组织层面是指党政机关依照法规及组织规制公正无私地追究下属组织及其人员的过错责任，反思过失，吸取教训，并对行为相对人承担相应的损害赔偿。[7］公职人员因过错而真正基于内心自责、请求组织处分或引咎辞职的情况还较为鲜见。据调查，人们普遍认为为数不多的官员引咎辞职通常是受到外界强大压力的结果。如针对原中国石油天然气集团总公司总经理马富才、原北京市密云县县长张文、原吉林市市长刚占标的引咎辞职，有24%的人认为他们“是在保职无望的情况下作出的无奈选择”，46%的人认为他们“是迫于舆论的压力作出的选择”。[8］在现实中，许多责任人员事后不是深刻反省和愧疚自责，而是振振有辞为自己辩解，千方百计逃避责任。另外，异体问责的机制相对缺失，极大地影响了公民、社会团体、新闻媒体问责的积极性和问责的效果。特别是2009年出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称 《暂行规定》）亦没有对公民、社会团体、新闻媒体问责进行相关规范，这表明我国的公民问责机制依然缺失。

二、解构我国官员问责制的路径

（一）走出认知误区：完善党的领导方式，确保党权正确行使

⒈从严治党，防止党权异化。中央党校王贵秀教授在接受《中国新闻周刊》采访时说：“问责的指向，必须从理论上进行构建。首先要明确党权和行政权，权责一致，否则无法对权力问责。”[9］党务官员和行政官员的职权明确了，才能有责可问。目前的问责制已涵盖领导官员履行职责不力的各种情况，也将行政问责提升至“党政两方面”。但如何在制度建设上更加清楚，还需要进一步明确。中国共产党是执政党，是社会主义事业的领导核心，党的领导地位在宪法序言中已得到确立。中国共产党始终坚持党要管党、从严治党、党管干部的原则。执政党依据《暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等对政府部门中具有党员身份的行政人员追究责任。但是，执政党的问责不能替代行政问责，必须防止党权异化。所谓“党权异化”即是指执政党权力的运行及结果与它的自身相背离。执政党权力是社会关系的产物，也是社会关系的体现，社会的进步和发展离不开执政党权力。如果执政党权力发生异化，就会使政府面临信任危机，失去人民信任，从而使国家面临整合和控制危机，国家的正常秩序就会遭到破坏，正常的权力体系就难以高效有序地运行。因此，必须预防并遏制执政党权力的异化。当前，由于整体法治水平不高，党对官员问责的监督主要是依据政策，缺乏法制化的监督机制。所以，必须改善领导方式，从政策型转为法治型，实现对官员问责的依法监督，使党对官员问责的监督法律化、制度化，以保证国家权力的正确行使。

⒉完善干部人事选用机制，防止用人权异化。完善选任用人的制度和机制，限制重要领导人在用人上过大的决定权，无疑是对其加强监督，防止用人权异化的重要环节。只有从这里入手，建立行之有效的监督制度和机制，才能真正避免刘方仁、程维高案的再度出现。目前，对于省委书记这样重量级官员监督的重要性，中央已经有了新的重大举措。如向地方派出中央巡视组，巡回监督地方党政干部特别是重要领导干部的状况、群众的反映等重大问题，这个信号告诉我们，包括对省委书记在内的重要官员监督的力度正在加大，这方面的制度创新、机制创新也在不断的探索之中。我们期盼着真正能够发挥作用的监督机制、监督制度乃至监督体制的确立，从而使所有行使公共权力的党政官员都能够在有效的法律和制度框架下回归其应具有的理性，真正实现党中央一再重申的立党为公、执政为民的宗旨。[10］

（二）科学设计问责法制：明确责权，依法问责

⒈依法确立“官员问责”原则。对党政领导干部进行问责必须坚持四大原则。第一，权、责法定原则。意即法无明文规定不问责，法无明文规定不处分。拥有清晰的权、责是官员问责的前提。我国目前政治体制和行政体制改革还没有完全到位，造成党政官员的责任归属难以认定，这也在一定程度上影响了官员问责制的实施。例如：一个地方出了该问责的事，责任到底在党委还是政府，难以认定。如果需要政府承担责任，到底是问到哪一级？需要几级政府来承担责任？该级政府中由哪个行政职能部门来承担责任？如果是领导负责任，是主管领导还是分管领导？是执行领导还是决策领导抑或监督领导？这些问题都有很大的不确定性。在职责不清的情况下，一旦出现问题，追究起来往往无从下手。[11］第二，权、责、处分相适应原则。指的是对被问责主体的处分要与其失职、不作为行为的社会危害、社会影响的大小相适应。旨在遏制诸如“打瞌睡”被问责的滥问责现象；虽然《暂行规定》的出台被认为迈出了制度化的一步，但规定中的条款仍显模糊。“欠缺清楚明白的规定与责罚‘量刑’界限，这种问责制度本身就变得非常有弹性，弹性空间大就容易被钻空子。”[12］因此，通过法律的形式确立与权、责、处分相适应的原则很有必要。第三，个人责任原则和过错原则。在完善官员问责制度时，应当依法正确处理好民主决策和个人责任的关系。对以政府名义作出的行为需要追究责任时，行政首长是第一问责对象；对行政人员的个人违纪违法行为追究责任时，行为人是第一问责对象；对任用、提拔该人员有过错或违法违纪情形的，应当一并问责。前者体现宪法确立的首长负责制，后者是个人责任原则和过错原则的要求。第四，问责平等原则。即平等适应问责法制的原则。问责的对象无论其地位多高，职权多大，都不能凌驾于问责法制之上，都必须平等地适应问责法制。

⒉加强与官员问责制配套的制度建设。第一，进一步完善人大问责制度。从我国民主政治的发展而言，加强人大制度的建设对政府责任的落实具有关键意义，人大不仅要强化原有的监督职能，还可以在此基础上开拓新的监督渠道，如不信任案的提出、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，以增强人大问责的力度。[13］第二，进一步完善问责对象的职权制度。我国传统的党政职能部门之间职责划分不清、职能交叉比较严重，致使部门之间互相扯皮现象习以为常，也难以做到真正问责。因此，各级政府职能部门要明确岗位职责，强化责任制，有权必有责，有责要作为，不作为必须调离，只有在每个岗位上工作的公务员都能履行职责、都有作为，才能有效减少各种安全隐患，才能减少各类影响社会和谐的不稳定因素。[14］

（三）营造官员问责氛围：构建多元问责体系，发挥异体问责功能

⒈强化人大及其常委会的监督功能，发挥人大代表的问责作用。第一，各级人大对于政府和政府工作的监督问责权力必须细化、具体化和强化。细化和具体化是指要通过法规制度的形式使这样的监督问责具有范围明确、渠道清晰并具有可操作性。比如：人大机构对政府行为监督问责的直接作用——审查权、建议权和否决权，必须明确规定应用的方式和运作机制。强化则是指这样的监督问责必须通过增强人大在行使其权力时的独立性和权威性来予以大力加强。比如党和国家的领导机构要自觉地尊重和维护人大机构的独立性和权威性；各级人大为实施监督问责功能所需的资源必须得到保障，例如专职人大代表的比例应予增加，常任人大代表应配置相应的工作人员、办公场所和设备等等。[15］第二，建立人大代表问责制，防止人大代表不作为。一是建立代表素质培养的长效机制，为“问责制”的实施打好基础。加强对代表的培训，提高代表自身素质，是代表提出好建议的保证。二是进一步完善人代会闭会期间代表活动机制。应认真组织代表开展小组活动，提倡代表要深入群众，体察民情，了解民意，使代表提出的建议真正反映人民群众的意见和呼声。三是建立人大代表建议审查制度。在交办代表建议时，应对代表所提建议认真分类，汇总整理，经审核把关后，列为需要办理的建议。特别是一些涉法建议，要认真研究，慎重把关。对于不符合国家大政方针、法律法规和有关规定或根本办不到的建议，应耐心说服代表，劝其收回建议，确保建议的严肃性和可操作性。[16］四是继续改进听证会制度。要对听证会制度的程序进行详细规定，保证听证中公民的意见能够得到及时回应。[17］

⒉建立问责回应机制，保证和维护公民、新闻媒体参与问责。第一，建立问责回应制度。实施问责回应制度，必须深入了解民意，这样，政府才能制定出更好的政策为人民服务。我国现在关于民意调查的机构还很少，调查的手段还很有限，人民的很多意愿还不能充分表达，所以，我们必须积极完善民意调查机制，加大民意调查的范围，让政府政策能更好地代表和体现民意。第二，健全信访制度。信访是我国公民表达政治诉求的一种合法手段，也是我国公民参与政治的一种方式。近年来，我国信访制度逐步完善，通过公民的信访，揭露和查办了一大批有问题的官员，保护了公民的利益。但现有信访制度还需进一步改善，例如应加强对上访人的权利、人身安全等方面的保护，防止对上访人的打击报复。[18］第三，拓宽公民参与问责的政治途径，激发公民参与政治的热情，形成一个政府与公民能够互动沟通的秩序。公民积极参与政治，有利于多元问责主体的完善。第四，充分发挥“第四种权力”的作用。新闻媒体在西方被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。通过新闻媒体，广大人民群众可以了解问责事件处理情况，使行政问责接受社会监督。没有新闻媒体的自由报道，党政行为都将在暗箱之中，信息不透明，社会不知晓，问责就无从谈起。但由于新闻媒体具有很强的影响力，容易形成偏激的舆论导向，对处理行政问责案件可能产生负面影响，因此，要通过立法规范新闻机构报道的客观公正性。目前，新闻监督问责还不够规范，应从立法上加以规制。另外，网络问责也是对官员问责工作进行监督的一条便捷的途径。政府行风行纪网络信息平台制度在我国已经普遍建立起来，但仍然要从制度上规范网络博客对官员问责事项监督的职责并为其履行职责提供保障。

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[5］[13］[14］薛瑞汉．我国行政问责制存在的问题及对策研究[J］．国家行政学院学报，2007，（03）．

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[9］[12］纪学龙，马莉，王维博．群体事件引发官员问责风暴，制度维稳思路显现[EB/OL］．中国新闻网．http：//news．QQ．com，2009－07－30．

[10］汪玉凯．程维高、刘方仁腐败案的警示：谁来监督省委书记？[J］中国党政干部论坛，2003，（10）．

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[15］杜文娟．政府问责与人大监督[N］．人民日报，2004－07－07．

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[18］孔祥利，郭春华．试论异体多元行政问责制的价值理念及其建构[J］．陕西师范大学学报，2008，（07）．

（责任编辑：高 静）

Abstract：Administrative accountability is working in China and has made remarkable achievements，but it is restricted by three factors．At first，it is restricted by cognition．Secondly，it is restricted by systems of administrative accountability．Thirdly，it is restricted by social environment．It is significant for propelling process of adminstration by law and safeguarding harmonious and stable society that inquires jurisprudence of system of administrative accountability，analyzes situation of regulation and control of system of administrative accountability，and quests for countermeasures for promotion and safeguarding of administrative accountability．

Key words：the present China；administrative accountability；restricting factors； countermeasures

On Restricting Factors of Administrative Accountability and its Countermeasures

Liu Xiaoxiao

D630．3

A

1007－8207（2011）04－0005－04

2010－12－30

刘潇潇 （1962—），男，湖南安化人，湖南文理学院法学院教授，研究方向为公共管理。

本文系2009年度教育部人文社会科学研究规划基金项目 “行政问责法治模式理论与实证研究”的阶段性成果，项目编号：09YJA820020。