我国绿色保险制度的立法选择

□段琼

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

我国绿色保险制度的立法选择

□段琼

（湖南师范大学，湖南 长沙410081）

绿色保险制度在我国尚停留在环境政策层面，相关法律法规缺失导致该制度可操作性不强。针对当前立法空白的现状，完善国家立法和地方性配套法规，实现承保范围、赔偿限额等主要内容的突破是我国绿色保险制度的立法选择。

绿色保险；绿色保险制度；环境责任保险制度

以责任保险作为防范环境污染风险的法律技术手段，是经济制度与环境侵权民事责任特别法高度结合的产物。[1］（p147）绿色保险，是随着责任保险应用于环境事故领域而产生的一个创新型险种。国外多称之为环境责任保险，而我国称之为环境污染责任保险。它是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境侵权赔偿责任为标的的责任保险。绿色保险制度是为了实现环境与经济的双赢，改变“企业赚钱、政府埋单、群众受害”的格局，根据环境保护法中“损害者付费，受益者补偿”的基本原则制定的，调整环境污染责任保险法律关系的法律规范的总称。目前我国绿色保险立法存在缺失与不足，具体工作的开展也举步维艰。因此，为了保障公众的环境权益、实现社会的公平正义，健全相关法律法规、完善相关立法是我国绿色保险制度的立法选择。

一、我国绿色保险制度的立法现状

全球性的环境危机，公民环境权理论和环境侵权理论的产生和发展极大地推动了环境责任保险的繁荣与发展。在西方各国环境责任保险制度发展较为成熟的背景下，我国绿色保险制度也有了初步探索与尝试。上世纪90年代初，我国绿色保险试点工作逐渐开展起来。我国保险公司和当地环保部门合作推出环境污染责任保险，首先在大连试点，随后推广到沈阳、长春、吉林等城市。《关于环境污染责任保险的指导意见》发布之后，湖南、江苏、湖北、宁波等省市也相继开展了试点工作。2008年9月，湖南省出现了全国首例环境污染责任险案例。①2009年9月28日，生产农药的湖南株洲昊华公司发生氯化氢泄露，对附近村民的菜田造成一定程度的污染。此前两个月，该公司花费4．08万元购买了中国平安保险公司的“污染事故”保险。事故发生后，平安保险湖南分公司查证氯化氢气体泄露造成的污染损害，并确定企业对污染事件应负责任和保险公司的保险责任。依据《环境污染责任险》条款与村民达成赔偿协议，保险公司如期将1．1万元赔款支付到位。作为受害者的120多户农民获得赔偿，成为绿色保险制度的受益者。虽然绿色保险取得了阶段性进展，但是环境污染责任保险的推广并没有想象中的顺利。截至目前，湖南省内仅七家企业投保绿色保险。

我国立法对我国环境污染责任做了笼统规定，主要针对船舶、石油钻井等造成的环境污染事件。《海洋环境保护法》第66条规定，国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。依照1983年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第9条规定和2006年《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第27条规定，海洋油气矿产资源勘探开发单位应当办理有关污染损害民事责任保险。我国对于海洋石油勘探与开发的企事业单位，实行环境责任强制保险。《国家道路交通安全条例》中要求车主对危险货物运输车辆发生污染事故造成的第三者责任进行投保，其中包括第三者直接财产和人身损失以及清污费用两大块。

在地方法规中，沈阳市率先将绿色保险写入地方立法。2009年1月1日实施的《沈阳市危险废物污染环境防治条例》中，第8条明确规定：“支持和鼓励保险企业设立危险废物污染损害责任险种；支持和鼓励产生、收集、贮存、运输、利用和处置危险废物的单位投保危险废物污染损害责任险种”。该条例最大亮点是设立了危险废物污染损害责任险种，沈阳市由此成为我国首个将环境污染责任保险纳入到立法范畴的城市。[2］

近年来，为了积极推进我国绿色保险，我国出台了相关政策。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中第5条提出，采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展环境污染责任保险业务。《国务院关于印发＜节能减排综合性工作方案＞的通知》明确指出，要“研究建立环境污染责任保险制度”。2005年松花江水污染事件后，环保总局下发《关于加强松花江流域水污染防治工作的通知》，要求在化工、石油、危险品运输等企业开展环境污染责任保险试点，利用市场手段和社会力量，强化企业环境风险管理。为了加快建立绿色保险制度，进一步健全我国环境污染风险管理制度，国家环保部和中国保监会于2008年2月联合发布《关于环境污染责任保险的指导意见》，正式确立建立绿色保险制度的路线图，在三大行业（生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业，易发生污染事故的石油化工企业，危险废物处置企业）进行绿色保险的试点。

二、我国绿色保险制度立法存在的问题

绿色保险在我国是一个新生事物，正处于起步阶段，发展缓慢。绿色保险的立法较为分散，并不系统。尽管国家出台了相关政策推进绿色保险的建立，但是环境经济政策只是配角，绿色保险目前缺乏强有力的法律法规保障。绿色保险已经在我国开展起来，但成效不大，只局限于少数几个城市，且保险规模小，投保呈下降趋势，甚至处于停顿状态。总体来说，我国的环境责任保险业务的开展并不成功的主要问题在于我国的法律法规不健全，立法结构不完备，缺少环境污染赔偿方面的法律规定。

第一，保险法关于绿色保险的规定尚处于空白地带。绿色保险是责任保险的特殊形式，从属于责任保险。我国没有《责任保险法》。即使我国保险法对责任保险的专门规定，也仅限于两个条文，而对于环境污染责任保险与民事责任制度的关系、责任保险与财产保险的本质区别、责任保险的适用范围及其标的限定、责任保险的第三人地位、责任保险人的给付责任、责任保险的第三人索赔的抗辩与和解等诸多问题的解决方案，在我国保险法上均难以找到令人满意的依据，需要进一步完善。责任保险立法的空白极大地阻碍了绿色保险的发展。

第二，环境保护专门法关于绿色保险的规定缺失。我国出台了环境保护基本法《环境保护法》、单行环境资源法律等环境方面的专项法律20多部，制定了近百部有关环境与资源保护方面的行政法规。但涉及环境污染赔偿方面的法律非常少，更没有关于建立绿色保险制度的法律法规。[3］《环境保护法》没有对绿色保险进行法律定位，更没有规定绿色保险中保险标的和损害赔偿的范围。《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》等环境保护单行法规也没有明确规定污染责任者对清除污染费用、对第三方损害的经济赔偿责任等。而绿色保险制度的实施需要专门的法律加以保障与规范。

第三，地方性法规几乎空缺。尽管沈阳市率先在地方立法实现突破，《沈阳市危险废物污染环境防治条例》明确规定“危险废物污染损害责任险种”的设立与投保，但是地方性法规的效力仅局限于本辖区，其他地方性法规中并没有出现绿色保险的相关规定。无法可依的现状不能保障绿色保险在各地的有效运作。

由于绿色保险仍停留在政策阶段，没有相关法律法规保障，立法结构上的空白使得绿色保险的投保方式多为任意保险，缺乏刚性约束力。大多数企业心存侥幸且不愿投保，一旦企业发生污染事故，无辜受害者将得不到公平、及时、有效的赔偿。据权威部门估算，我国由于环境污染造成的直接经济损失每年达1200亿，而实际赔偿额却少的可怜，绝大部分损失由受害者、国家、社会来承担。[4］

三、完善我国绿色保险制度的立法路径

发达国家环境责任保险的发达与其健全的环境法律制度是分不开。基于我国绿色保险制度的立法空白，我国应当健全绿色保险制度的国家立法和地方配套法规。

第一，完善保险法关于责任保险的规定。制定《责任保险法》，并把绿色保险作为重要组成部分。责任保险主观为自己，客观为别人，促进责任的社会化，极其符合现代社会发展的需要。而我国至今还没有关于责任保险的立法，这不能不说是一种遗憾。而责任保险立法的空白也极大地阻碍了环境责任保险的发展。因此，有必要制定一部《责任保险法》，明确责任保险与财产保险的本质区别、责任保险的适用范围及其标的限定、责任保险的第三人地位、责任保险人的给付责任、责任保险的第三人索赔的抗辩与和解等。同时把绿色保险作为其中一个重要组成部分，明确绿色保险制度的立法目的和基本原则，其法律关系主体的权利义务，赔偿范围与责任认定等。

第二，修改环境保护专门法，增加绿色保险制度的规定。在环境保护基本法中明确规定绿色保险制度，即环境污染责任保险制度。《环境保护法》是我国的环境保护基本法，属于我国环境法律体系中的综合性法律，它从全局出发，对有关环境保护的各项基本问题做出了原则性的规定。因此，在环境保护基本法中应明确规定对于环境损害赔偿实行环境污染责任保险制度，增加“环境污染责任保险”条款，确定该制度的法律地位，同时细化绿色保险制度的具体内容。如，明确规定我国绿色保险应当采用以强制保险为主、任意保险为辅的投保方式，分等级列明必须投保的企业和可以投保的企业。

在各单行环境资源法律法规中，应根据其专门规定的某一环境要素的特点，具体确定对于何种环境污染损害、何种企业实行强制型或任意型环境污染责任保险，使环境保护基本法确认的环境责任保险制度有具体的可操作性。如修订《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律，明确水和大气污染责任者对清除污染费用、对第三方损害的经济赔偿责任，以及环境污染责任保险制度的基本内容和要求等。

第三，出台地方配套法规。目前，在全国普遍推广绿色保险制度是一个长期的过程。因此，建立绿色保险制度应当鼓励重点区域（如长江流域）和有条件的地方率先开展立法工作，由省级、省政府所在地的市和经济特区结合本地区实际，制订配套的法规、政策和管理办法并开始试点工作。例如各级省、自治区、直辖市及有立法权的市可以在地方环保法规中增加绿色保险的相关条款，进一步细化承保范围、责任事故认定、赔偿限额等具体内容，为地方绿色保险的开展提供操作性更强的法律依据。

四、我国绿色保险制度主要内容的突破

目前，我国绿色保险制度还只是在三大行业中试点，多为任意绿色保险。基于我国经济发展水平和环境问题的现状，我国绿色保险应当在以强制保险为主、任意保险为辅的投保方式的基础上，实现主要内容的突破。

第一，适当扩大承保范围。在强制型保险中扩大绿色保险制度的承保范围，由目前仅适用于突发性污染责任扩大到了渐发性污染责任，而对于自愿型保险则在政府的引导支持下努力创设新的险种以扩大环境责任保险的承保范围。从发达国家的环境责任保险制度的发展来看，环境责任保险的承保范围都是从突发性环境责任领域开始逐渐延伸到渐发性环境责任领域，这是因为突发性环境风险一旦发生，受害人容易发现，损害容易认定，保险的索赔时效容易确定，渐发性环境风险的认定则需要较高的经济技术水平，需要完善和透明的配套法律制度。[5］

我国绿色保险制度尚处于起步阶段，贸然扩大承保范围，必将导致环境污染事故发生后，保险人无力清偿，受害人利益得不到保障，绿色保险的发展受阻碍。因此，在强制保险中适当引入渐发性环境责任，由保险公司进行联合承保，等条件成熟后再进行相应的立法规范。

第二，设定赔偿限额。为了加强被保险人的责任意识，可以设定绿色保险赔偿的最高限额和最低限额。财力相对雄厚的保险人也可能因遭遇巨额侵权索赔而破产，造成环境侵权受害者求助无门，极大地影响社会公众的利益。所以应当在绿色保险合同中约定每单绿色保险的最高限额，即保险人对受害者的给付仅以保险单约定的保险金额为限，受害人超过保险金额的损失，应由加害人即被保险人自行承担赔偿责任。同时，为了避免被保险人完全置身索赔诉讼之外，使被保险人正视自己的责任，还应当在绿色保险合同中约定最低限额，如约定索赔金额必须超过被保险人当年业务收入的20%，即被保险人的资金相对匮乏时保险人才介入索赔程序。[6］

第三，建立责任认定机构。环保部门与保险监管部门应当建立环境污染事故勘察、定损与责任认定机制。当环境事故发生后，企业应当及时通报相关承保的保险公司，允许保险公司对环境事故现场进行勘定，在环境事故勘察中，应当遵循国家有关法律和规定，保守国家机密和信息。发生污染事故的企业、相关保险公司、环保部门应根据国家有关法规，公开污染事故的有关信息。环保部门通过监测、执法等手段，为保险的责任认定工作提供支持。在条件完善时，要探索第三方进行责任认定的机制。[7］由保险公司委托国家认可的独立第三方机构对环境污染事故进行定损，并根据有关法律法规对环境污染造成的直接经济损失进行认定。

第四，建立公共保险保障基金。公共保险保障基金，是指保险人为了有足够的能力应付可能发生的巨额赔款，从年终结余中专门提存的后备基金。因绿色保险具有公益性，设立公共保险保障基金成为国家扶持政策性保险机构的重要手段之一。国家可以以环境行政征收费用转移的方式，把排污费、环境罚款等在上缴国库时按一定比例转移到公共保险保障基金中。公共保险保障基金属于保险人的资本金，主要用于应付巨大污染事故的巨额赔款，只有在保险人业务收入和其他准备金不足时，保险公司才能动用此项基金。我国应当参照公司法的相关条款，出台相关法律法规，以立法的形式规定公共保险保障基金的提取、动用等具体事宜。

绿色保险制度是当今时代的大趋势和世界各国的共同需要。我国绿色保险还处于起步的阶段，作为一项复杂的综合性工程，构建和完善有中国特色的绿色保险制度决非一蹴而就。尽管国家出台了相关政策建立绿色保险线路图，但是立法空白使得绿色保险制度在投保方式、承保范围、赔偿限额等方面缺乏可操作性。我国绿色保险制度需要法律加以规范和保障，以期实现经济和环境的共赢，推动我国环保产业和循环经济的协调发展。

[1］王明远．环境侵权法律救济制度[M］．中国法制出版社，2001．

[2］沈阳首设“绿色环保险”[DB/OL］．http：//www．eprce．com/bantoucontect．asp？myid＝5750，2009－4－12．

[3］苗昆，杨奕萍．绿色保险：行行重行行[J］．环境经济，2008，（09）：12－20．

[4］别涛，王彬．中国环境污染责任保险制度构想[J］．环境保护，2006，（22）：24－29．

[5］孟春阳．环境责任保险制度研究[A］．环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会 （年会） 论文集 （第四册）[C］．2007：1118－1123．

[6］王燕燕．我国环境责任保险制度研究[D］．福州大学，2006．

[7］关于环境污染责任保险工作的指导意见[J］．中国环保产业，2008，（03）：16－18．

（责任编辑：徐 虹）

Abstract：Green Insurance System in China still stays in environmental policy aspect．Lacking specific laws and regulations，the system can not be strongly operated．In view of the current situation of the blank legislation，Perfecting the national and local legislation and breakthroughing the main contents of coverage and the indemnity are the choice of Green Insurance System＇s legislation．

Key words：green insurance；green insurance system；environmental liability insurance system

The Choice of Green Insurance System＇s Legislation

Duan Qiong

D922．284

A

1007－8207（2011）04－0127－03

2010－12－28

段琼 （1986—），女，湖南安仁人，湖南师范大学法学院环境与资源保护法专业硕士研究生。