政权“内卷化”与国家建设的悖论——从“文化权力网络”的理论逻辑出发

□董毅

（复旦大学，上海 20433）

政权“内卷化”与国家建设的悖论
——从“文化权力网络”的理论逻辑出发

□董毅

（复旦大学，上海 20433）

所谓 “政权扩张的内卷化”，是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后便停滞不前，无法转化为更高形态的现象。对发展中国家而言，政权内卷化往往是现代化过程中的 “陷阱”。本文认为，从 “文化权力网络”的逻辑出发，关键在于给予民众民主权利，通过民主，至少是部分的民主自治来解决地方政权经纪化的问题。但对于绝大部分后发现代化国家来说，在完成国家民主化转型的过程中，在经济发展与社会稳定之间往往要作出艰难的权衡，如何迈出这一步，不仅对学者是一种考验，同样也考验着执政者。

文化权力网络；政权内卷化；地方自治

历史实践表明，“内卷化”是发展中国家现代化进程中普遍面临的问题，是发展中国家在政权建设中极易产生的现象。在陷入“内卷化”后，由于利益驱动，一方面，任何积极的施政措施都会因遭遇消极因素而瓦解；另一方面，腐败现象不断滋生。由于国家权力扩张单纯依赖国家机器，随着权力广泛而深入地介入社会生活，政权机器消耗的资源与人力的数量越来越庞大，最终导致国家财政无力承担政权扩张所需的资源，政权转而“经纪化”，只能依靠非法汲取资源而生。这不仅会导致社会矛盾进一步激化，而且激化的社会矛盾又进一步加剧了体制的“经纪化”。这样，国家建设就陷入了 “为强化控制而扩张——扩张导致资源消耗加剧——消耗加剧激化社会矛盾——再次为强化扩张而控制”的怪圈，直到政权陷入瓦解。

对这一现象的经典解释来自印度裔美国学者杜赞奇，他在《文化、权力与国家：1900－1942年的华北农村》一书中描述了晚清以来中国现代国家政权建设过程中的“内卷化”现象。他认为，晚清在现代化进程中国家权力并不是一味地加强，相反在很多层面还被削弱了，晚清政权的瓦解并不如我们以往所认为的是盲目拒绝现代化的结果，而是政权扩张引发的“经纪化”与“内卷化”带来的恶果。这一结论来自对传统地方社会“文化权力网络”的分析。

一、“文化权力网络”的内涵

人天生是社会的动物，社会组织是人类社会的基本组成因子，社会组织是国家总体调控系统中的一个重要环节，它规范、协调人们的行为，从而有效地满足人们的多种需要。

社会学关于社会组织与控制理论认为：“特定的社会组织和个人通过占有和分配各种短缺的政治、经济、文化、社会的资源、利益和机会，造成一种依赖的社会环境，迫使社会成员不得不以服从作为代价换取短缺的资源、机会和利益，进而达到约束人们社会行为，实现整合目的的社会过程。”［1］（p214）

杜赞奇认为，在中国传统基层社会里，对乡村行使组织与控制权力，对资源进行权威分配的组织有两种：一种是制度化的、具备合法性的权力组织，即由皇权专制政治体系所赋予的合法统治权力。在乡村社会里的臣民尤其是农民看来，专制皇权具有理所当然的合法性，专制国家凭借着这种意识“合法性”，通过层层集权的政权控制系统，形成对整个国家的掌握与支配。但这种具备充分合法性的权力组织自秦以来只设置到县一级，且控制方式不够精细，除涉及国家资源汲取与政权维护所需的财政、税收、维护治安等职能外，很难真正深入农村基层的每个角落，行使控制与管理职能。另外一种则是非制度化的、并不存在于制度层面的控制权力。即那些在乡村中处于优势地位的成员如乡绅、族长等地方精英，他们凭借着自己在基层掌握的优势资源如地位、家庭与财产等，获得了基层成员的认同，对地方形成控制。这种控制权力在很大程度上是魅力型的，是一种传统型权威。这两种权力相互结合，彼此合作，构成了专制皇权控制地方社会的基本权力架构。所谓的“文化权力网络”，实际上是一个不断相互交错影响的等级体制，它将种种正式、非正式的关系如农田、市场、水利设施、权力庇护人和被庇护人、亲属好友等都囊括其中。这一网络构成了权力控制和运转的基础，乡村精英们在网络中获得了权威、名声与荣耀。显然，这一概念因为无所不包显得有些模糊，这与作者研究过程中的侧重有关，也为我们的理解设置了一定的障碍。

二、“政权的经纪体制”与“政权扩张内卷化”——现代化的“陷阱”

在一个国家走向现代化的进程中，政权建设是重要的方面。按照杜赞奇的解释，所谓“现代国家政权建设”，就是在新的经济基础之上，按照现代政治原则，建立起新的国家制度和权力组织体系，有效地行使现代国家的各项基本职能如税收、公共事业管理等。成功的现代国家政权建设应该包含两个方面：一是国家权力对社会各个领域的控制逐渐加强，二是在民族国家内，公民权利和义务的逐步扩大。

杜赞奇将近代欧洲国家的实践与晚清国家政权建设相比较，认为二者存在着鲜明的差异。他认为，由于晚清当权者对“国家权力”与“现代化”的片面理解，导致当时的国家政权建设走入歧途。具体表现为，当国家政权的控制职能迅速增长的时候，人民的经济与政治权利不但没有得到相应的保障，反而不断被压制。政治权力与相关制度的构建过程，实际上异化为打着“国家建设”的旗号，对民众实施剥削与压榨的过程。

对这一现象的基本解释在于大规模的政权 “经纪化”，即在国家建设过程中，政府机构中开始出现进而大规模繁衍出众多的非正式组织、机构与人员。国家政权依靠他们行使对基层社会的统治与管理职能，这一群体承担了大量本该由正式政权执行的工作，但却无法从正式的行政机构与国家财政中获取维系生存所需的经费与资源。为了维系这一体系，国家政权不得不向经纪体制“让渡”出部分资源“汲取”职能，默许他们额外“征收”、“摊派”、“罚款”，以此转移政权扩张带来的行政成本。

如前文所述，在传统中国社会中，国家政权往往没有能力真正控制基层社会，这一方面是由地方血缘宗法社会的天生“封闭性”造成的；另一方面则是在生产力落后的情况下，对地方实行充分的控制，但又面临着种种操作层面的障碍，包括资源不足、技术手段落后所致。在多重因素的影响下，地方得以在专制政治体系下保留一定的自制性。在地方，国家政权往往只设置到县一级，县以下由地方社会的乡绅等精英进行管理，他们一方面在地方实行统治，另一方面也行使部分管理职能，与国家政权合作，完成国家政权赋予的种种使命，对地方进行某种“保护”。然而，随着清末新政的推行，为了解决政权进一步扩张带来的资源消耗问题，国家需要从地方榨取更多的财富，传统的“保护型经济人”被排除，取而代之的是在国家看来“执行力”更高的“掠夺型经纪人”，即吏、役、胥阶层。从国家政权的角度看来，他们较之“保护型经济人”更多地具备某些近“科层体制”行为者的特性：如对国家忠诚度更高，榨取财富更不遗余力等，他们的存在似乎更有助于国家政权的“向下”控制。

其提供的一份由扬州市公安局邗江分局出具的行政处罚决定书显示，2017年7月8日22时许，王燕茹将借黄宇的轿车归还，黄宇称车内有香烟味与王燕茹发生口角。王燕茹称黄宇抓住其头发撞击头部，采用脚踢等方式殴打。经鉴定，王燕茹构成轻微伤，黄宇实施故意伤害行为。

笔者认为，“经纪体制”的存在，在很多国家的现代化进程中都不可避免地出现过，因此，不能一概斥之为“恶”。当传统官僚体制向现代科层制体制过度，由于资源紧张、人员素质等因素，这种“经纪体制”基本上是一个不可避免的过度阶段，但这种过度显然不具备持久性，若持续时间过长，则有可能反过来成为国家发展的障碍，因为它往往与贪污腐败紧密联系在一起。由于国家暂时无法提供其足够生存的物质资源，往往会通过“让渡”出部分权力，使之从民间榨取一定公共资源为己所用，这种做法从短期看虽然能避免国家财政收入的紧张，降低国家政权现代化转型的成本，但从长期看，会引发一定程度的贪污腐败行为，并且由于传统政治体制本身的“庇护——被庇护”特征，这种腐败会进一步蔓延，使得整个政治体制都陷入腐败的网络，形成追逐“腐败红利”的、庞大的既得利益集团。为了维护既得利益，他们不可能积极推动政权建设的进一步发展，而是努力使其长期维持在“经纪体制”阶段，从而使国家建设陷入“内卷化”的陷阱，最终导致现代化进程的停滞不前。

三、用“民主化”防止“内卷化”——中国政权建设的两难抉择

怎样避免这一现象的发生呢？按照杜赞奇的逻辑，民主化，至少是部分层面的民主化是解决问题的答案，因为脱离民主化的政权现代化，就算具备了现代政权的形式，也无法具备现代政权的内容，即充分的、制度化的政治合法性。这样的政权，即便具有很高的汲取能力，但由于缺乏民众的制度化支持，注定是无法长久存在的。

民国政府试图铲除这一令人厌恶的经纪体制，具体做法是试图将基层政府职员纳入到官僚体系中来，但这种做法同样面临晚清政府所遭遇的困境，即财政匮乏导致的资源不足问题以及基层官僚的自我衍生导致的“冗员”问题。一方面，由于民国政府从一开始就缺乏对地方资源的足够汲取能力以及对地方机构的足够控制能力，因此，既无法阻止基层职员的腐化趋势，也无法为其提供足够的财政支持，使其找到一种可供替代的生存来源；另一方面，民国政府也需要从乡村压榨资源来维系自身的存在，因此，显然不能如“壮士断腕”般将基层官僚完全排斥于计划之外。

中国共产党领导的中国革命推翻了压在基层民众头上的“三座大山”，土地革命废除了苛捐杂税与地租，减轻了农民的负担，同时，由于实现了彻底的农村社会改造，旧有的地方精英被打倒，经纪体制赖以生存的土壤被清除，国家得以顺利地将政权扎根到了最基层的地方社会，将地方管理者纳入了国家官僚的科层体系之中。建国后的一系列“再革命”与“运动”，更是充分显现出了这一改造所带来的巨大“能量”，国家由此具备了对这一体制的绝对自信，权力得到了进一步的渗透与扩张，但这种无节制的扩张带来的后果是基层机构不可避免地臃肿与人浮于事，为后来地方“经纪体制”的再生埋下了伏笔。

以土地联产承包与村民自治为特征的改革使国家权力从基层社会有所收缩，国家试图通过划清地方政府的权力边界，如采取党政分开、“村民自治”等措施抑制基层政府机构的过度膨胀，但这些措施收到的效果并不明显。充分渗透到基层每一个角落的政治权力以及土地所有权的“集体所有”使得“村民自治”困难重重；由于改革带来的利益与资源的多元化，使以乡村干部为代表的地方治理群体不可避免地向 “赢利型经纪人”发展，并且这一“赢利”体制日益膨胀，将更上一层的国家政权也“卷入”了这一进程，使得很多地方的县乡两级政权都陷入了 “入不敷出”，“为养人而存在，为存在而养人”的怪圈，形成了所谓的“吃饭财政”。如有资料显示，从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用增长了87倍。有不少地方财政收入几千万元时是“吃饭财政”，当财政收入达几亿元时仍然是“吃饭财政”，许多百姓期待的事还是做不成。［2］与这种体制伴随的当然还有基层政权不可避免的腐败现象。

如果按照民主化防止“内卷化”的思路，用村民自治来约束乡村干部的权力是中国解决地方政权 “内卷化”的可行途径。很多人认为，可以通过村民自治这种“草根民主”的形式遏止地方权力的腐败与扩张，但在实践中，村民自治并没有起到预期的作用。

从微观的地方权力结构来看，产生造成这一现象的最大阻力是乡级政权。因为村民自治使得村干部的权力来源民主化，乡级政权难以控制民选的村级政权，这就有可能打破乡村政权之间业已形成的某种“稳定”的“文化权力网络”，进而造成整个地方政权权力结构的不协调，使得地方“经纪人”的利益受损。村民自治实施20多年来，很多地方都发生了乡党委提名候选人落选，而村民自发推选候选人当选的案例，民选村干部同乡级干部发生矛盾甚至冲突的案例也屡见不鲜。这种民主权利与地方“文化网络”的不协调，有可能影响其进一步推行民主的决心。

假如从更为宏观的整个国家政权现代化的角度看，用民主化防止“内卷化”似乎也并不如理论上设想得那么容易。杜赞奇提到，政权“经纪化”的一个重要原因在于国家在转型过程中总是试图加强对地方的控制，加强控制的方法就是建立一套新式的官僚体制，但财政税收又无力支撑完成这一转型所需的成本，于是不得不大量增加体制外的“经纪人”，这些“经纪人”的腐败与贪权导致了政权的“经纪化”，进而导致政权“内卷化”。按照这一逻辑，对于后发现代化国家来说，迫于外界压力进行的政权现代化转型，必然要经历这样一个过程，换言之，地方政权“经纪化”基本上是不可避免的一个阶段。但为什么在有的国家与地区，如韩国、我国台湾地区能够经过一段时间摆脱“经纪化”，进而完成民主化与现代国家政权建设，而有的地方如非洲很多国家却持续陷入政治衰败与社会动乱的泥淖呢？

笔者认为，关键在于给予民众民主权利，通过民主，至少是部分的民主自治来解决地方政权经纪化的问题。但对于绝大部分后发国家来说，在完成国家的现代化转型过程中，在经济发展与社会稳定之间往往要作出艰难的权衡，腐败与贪权，特别是地方政权的腐败，往往因为其对政权危害的不显著性，并不在执政者首要关心的议题上。对于执政者而言，当他意识到现有政治体系的弊端并试图加以改进的时候，他必须将政权的稳定性与统治的合法性和有效性放在第一位，如果失去了政权，改革将无法进行。因此，他必须巩固权力，加强对社会的控制，只有在完成这一任务之后，才能放手进行政治层面的变革。要达这一目的，通过政权控制地方，压制民众的基层民主与自治诉求就成为必然的逻辑，但这是与给予民众民主权利背道而驰的，在这一过程中，就可能发生所谓的“政权经纪化”现象。

如果试图通过引入民主对抗“政权经纪化”，那么采取何种民主形式才是合适的？将民主推广到那个层次才是合适的呢？要回答这两个问题很不容易，因为“民主”不可避免会带来权力分散与对执政者权力进行制约，这同加强控制，保持统治与社会稳定的目标在一定程度上是相背离的。如何在巩固权力，加强控制以保证改革的推进与促进民主的改革目标之间保持一种的平衡？这既为改革者带来了一个两难的选择，同时也对改革者的个人意志、民主素养以及政策执行力提出了很高的要求。事实上，在很多后发现代化国家里，往往缺乏推行宪政民主的社会基础：经济发展落后，民众收入水平低，缺乏成熟的中产阶级，法制不健全，缺乏公民意识等等，这些都会导致民间社会不能形成足够的民主动力，对执政者形成一种牵制与压力，进而保证民主化的进展，这就使得执政者凭借个人意志推行的民主改革往往体现出一种历史的偶然性，要么受利益集团与个人得失的权衡影响，流于形式；要么干脆将之束之高阁，留待后人解决，即便强行建构起的民主政体也是非常脆弱的。

用“民主化”对抗“内卷化”的另一个技术层面的问题还在于，我国作为一个超大型社会，不同区域的经济发展水平、社会结构、公民素养乃至地理环境差别都很大，这或多或少地会影响到基层民主的推行：执政者很难为我国的基层民主改革设计一个整齐划一的制度，在这方面，韩国、我国台湾地区的经验或许可以作为参考，但客观的地理环境与人口、文化等因素的巨大差别使得这种经验的参考必然具有某种局限性。

关于如何解决国家地方政权“内卷化”的问题，当前学者们给出了各种各样的答案，提出了种种改革乡政和县政的设计，但解决这一问题的根本性途径，要么因为研究的不深入，要么迫于当前的研究语境，而被有意无意的忽略了。这一问题的背后实际上是权力合法性与有效性之间的矛盾，这一问题不解决，所有的改革设计都只能是镜中月、水中花。因此，只有解决了这个根本问题，才能从根本上解决地方国家政权“内卷化”问题。

［1］奚从清，沈赓方.社会学原理［M］.浙江大学出版社，2004.

［2］李晶.基层政府的财政怎么都成了“吃饭财政”？［N］.人民论坛，2005－11－02.

（责任编辑：高 静）

“Regime within Expansion” and the Paradox of National Construction Paradox——From“Cultural Power Network”Theoretical Logic

Dong Yi

the so－called “regime within expansion” refers to the phenomenon of a society or cultural patterns cannot transform to higher forms in a certain stage when achieving a certain form，In developing countries，this phenomenon is often the “trap” on modernization process，how to solve this problem？From the “cultural power network” logic，This article thinks that the key lies in the democratic rights，by giving democratic autonomy to people to solve the problem，but for most of the developing countries，in transition process，economic development and social stability between tend to make hard weigh，how to take this step is not only test for scholars，but also fot the administrator.

cultural power network；regime within expansion；local autonomy

D63－3

A

1007－8207（2011）04－0017－04

2011－02－10

董毅 （1982—），男，湖北武汉人，复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系博士生，研究方向为中外政治制度。