中美社区矫正执行主体比较研究*

杜 玉， 阎其华

(沈阳师范大学 a. 法学院， b. 国际商学院， 沈阳 110034)

随着社区矫正制度在我国各城市试点的推广，社区矫正的重要意义已为国内学者和实践部门所普遍认同，但是在我国“由于缺乏专门的执行机关和执行队伍，它反过来又大大制约了社区矫正的适用，从而形成社区矫正适用上的恶性循环”[1]。纵观世界其他国家，如美国的社区矫正制度已有一百六十多年的历史，发展至今，已经形成了非常完善的规模体系。有鉴于此，有必要对其进行分析研究并借鉴其成功经验，以期对我国社区矫正制度的完善起到积极的推动作用。

一、美国社区矫正制度的执行主体

作为联邦国家的美国没有全国统一的《社区矫正法》，但《监狱法》涵盖了社区矫正。在各州，以明尼苏达州为代表有专门的社区矫正法，也有的州有专门的刑事执行法。由于美国是联邦制国家，其社区矫正机构(也称为官方的社区矫正管理机构)主要分为联邦和州两级(见图1)。

图1 美国的社区矫正机构设置

联邦和各州之间没有隶属关系，各个州都具有相对独立性，即各个州都有自己的宪法和立法机关，且各州政府管理机关的组织结构也并非完全一致。在联邦一级，联邦政府下设法务部，其下又设监狱局，主要分管联邦监狱和联邦社区矫正工作。在各州一级，以成年人和未成年人缓刑的管理模式为例，成年人缓刑的管理模式大致分为4种：(1)有30多个州由州政府的矫正局管理；(2)有6个州由州法院系统管理；(3)有6个州由州以下的市、县法院系统管理；(4)有4个州由市、县的政府部门管理。而未成年人的缓刑，多数是由法院系统管理[2]。由此可见，在州一级，承担社区矫正工作的政府部门主要是专门的社区矫正机构(即矫正局)，虽然这种社区矫正机构在各州的名称各不相同(例如在内华达州称之为假释和缓刑局，而在北达科他州称之为矫正与改造局)，但是在隶属关系上统一由司法行政部门管理。

美国的监狱分为联邦监狱和州监狱两级[3]。监狱根据罪犯所犯罪行的类型和量刑情况将罪犯分成4个等级：一级是重刑犯，在监狱内的自由受到最大程度的限制，以此类推，被列入第四级的囚犯在监狱内是最自由的。监舍按照囚犯的自由度和管制级别主要分为4个等级，级别越高管制就越严厉，囚犯的自由度就越小。监狱会根据囚犯的表现在这几个级别间进行调整，有从低级调到高级的，也有从高级调到低级的[4]。

在美国，联邦、州和省一级均设有假释委员会，负责决定假释和监督工作。假释委员会的成员实行任期制和专人负责制，其职业背景广泛且具有较高的任职资格和条件，由权力机关的首长批准任命。在罪犯入监后，假释委员会会马上帮助罪犯制定假释计划，并采取一些积极措施，帮助其早日获得假释[5]。假释委员会一般在监狱中以听证会的形式对罪犯在狱中的表现以及在社区中的危险性进行评估，从而决定犯人是否应获得假释。假释委员会设有申诉部门，罪犯及其代理人可以就有关决定向申诉部门提出上诉[6]。假释委员会的设立可以有效保证假释决定的质量，也有利于社会危害性较低的罪犯早日回归社会。

二、我国社区矫正执行主体面临的困境

1. 社区矫正执行主体存在法律冲突

根据我国《刑法》、《刑事诉讼法》的相关规定，社区矫正措施分为管制、缓刑、假释、监外执行、剥夺政治权利5种，如表1所示。

表1 我国社区矫正执行主体的法律冲突

首先，从公安机关的职责来看，根据《人民警察法》第6、19、21条的规定，公安机关的法律职责有预防、制止和侦查违法犯罪活动，防范、打击恐怖活动，维护社会治安秩序并制止危害社会治安秩序的行为，管理交通、消防、危险物品等，因此公安机关对于社区矫正措施的执行以及对于执行情况的考察、监督易流于形式，而且对于矫正工作的执行也不具有专门性。此外，公安机关是刑事诉讼法意义上的犯罪侦查部门，如果由犯罪侦查机关来执行刑罚，也违背了我国《刑事诉讼法》第7条规定的“分工负责，互相配合，互相制约”的原则。

其次，从理论方面来看，德国刑法学家迈耶在解决刑罚的目的和刑罚的本质问题时，提出了著名的“分配理论”。他认为在解决“刑罚的本质是什么”这一问题时应该根据“报应刑论”，而在解决“如何进行处罚”这一刑事政策问题时应根据“预防刑论”[7]。据此，他认为在实际操作上处罚犯人的国家机关应该是立法者，法院是执行刑罚的机关，立法机关所确定的处罚(即法定刑)的实现是通过刑的警告、量刑、行刑这3个阶段来实现的[8]198-199。在分配理论看来，在刑罚的量刑、行刑阶段，基于不同的实施机关、基本原则、刑罚目的，刑罚权会被再次进行分配。笔者认为，从刑罚的目的而言，社区矫正措施是对被处以社区矫正刑罚的服刑人员的非监禁刑罚的执行，其所处阶段为刑罚的执行阶段。根据“分配理论”，由于行刑阶段的刑罚目的区别于其他阶段，因此在这个阶段的刑罚权应被再次分配为一个独立的刑罚权，所以行刑阶段的执行主体应该是一个独立于其他阶段的主体机构。

从美国的成功经验来看，依靠社会力量来管理和矫正罪犯的社区矫正中心也是由司法部下属的监狱管理机构、假释委员会负责管理的，特别是对缓刑犯执行管理的两千多个单独的缓刑服务工作机构都是隶属于各个州司法部的独立机构[9]100-104。笔者认为，可以借鉴国外的成功经验并结合我国的国情设立专门的社区矫正机构。“小政府，大社会”是我国社会制度今后发展的一个大方向，是指在对政府原有职能进行分解的基础上，把原属政府的大量微观职能还给社会，缩小政府的行政干预范围，实现在“小政府”宏观引导、协调和监督下的社会自我管理。因此，应该遵循“以社区为主导，专门机关扶持、指导”的原则，设立专门性、统一化、梯度性的，以司法行政机关为执行主体的社区矫正机构，这既有利于行政机构的精简整合，又符合国际上社会化行刑的发展趋势，以此更好地保证社区矫正措施的执行。

2. 监狱管理与社区矫正工作相脱离

目前，我国监狱管理局与司法行政机关的关系是：在国家一级，监狱管理局隶属于司法部；在省市一级，监狱管理局与司法厅平行；在地市一级，不设置监狱管理局。在我国社区矫正的试点工作中，存在着司法行政机关的社区矫正工作与监狱管理部门相脱离、缺乏合理衔接的问题。与美国的社区矫正制度相比，我国监狱缺乏对于监狱安全警戒、罪犯等级以及监舍等级的划分，更缺乏根据罪犯实际表现在监舍等级间合理调整的制度。美国社区矫正工作与监狱管理部门有效衔接制度的形成，一方面有利于在监禁刑和非监禁刑的执行中有效地衔接，合理地进行资源共享、优势互补；另一方面，考虑到罪犯权利，这种制度有利于缓解或减小罪犯在服刑刑满或减刑出狱后的社会障碍。美国的这种监狱制度由来已久，若在我国直接推广难度较大。但是，我国可以先建立帮助监狱与社区矫正机构相互联系的机构，以使我国的社区矫正工作与监狱管理工作能够有效地衔接，然后再逐步完善监狱制度，最终形成中国式的社区矫正工作与监狱管理部门有效衔接的制度。

三、完善我国社区矫正制度执行主体的对策

目前，我国尚没有专门的社区矫正机构，在我国的试点工作中，执行社区矫正的职责主要由公安派出所、司法所和居民委员会等基层司法机构承担。笔者认为，可以借鉴美国的成功经验，结合我国的国情，建立专门性、统一化、梯度性的，以司法行政机关为社区矫正执行主体的模式。

(1) 为了更好地解决《刑法》、《刑事诉讼法》以及《通知》中执行主体的对立和冲突问题，也为了完善我国的刑事执法体系，仅在法律上确立统一的社区矫正执行主体是不足以从根本上解决问题的。从长远的角度考虑，构建监禁刑罚和非监禁刑罚并行的刑罚执行体系是必然趋势。鉴于社区矫正在地位上与监狱制度是平等的，建议首先制定《社区矫正法》，然后进一步整合《监狱法》与《社区矫正法》，确定刑事执行法，使之形成完整的刑事执行体系，以完善我国的刑事法律体系。

(2) 构建以司法行政机关为社区矫正执行主体的模式。为了更好地加强监禁刑罚和非监禁刑罚在管理上的联系，笔者建议构建以司法行政机关为社区矫正执行主体的模式(见表2)。

表2 以司法行政机关为社区矫正执行主体的模式

该模式的具体实施方式为：在司法部下设刑罚执行总局，并且在刑罚执行总局下设监狱管理局和社区矫正管理局，二者相互依存、不可分割，并且要互相监督；另外，在省司法厅(局)设置相应的管理机构；在地市、县司法局不设置相应机构。这样设置的原因有三：其一，从我国试点的情况来看，在市县区一级设立社区矫正的行政管理机构，往往并不能有效地对基层的工作进行帮助和指导，反而给行政部门增加了较大的工作压力和财政负担，主要表现为有较多不必要的统计报表、各种形式的汇报以及各种影响正常工作的会议[10]165。其二，党的十七大报告中提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制”，因此，这样的设置也符合党的十七大报告中所提出的精简高效设置机构的原则要求。其三，从美国的经验来看，美国在州以下的市、县一级一般不设立社区矫正的行政管理机构，而是直接设立社区矫正的实体管理机构，如缓刑假释办公室、中途训练所等，这样的做法非常有利于提高工作效率。

(3) 建议在我国设立专门的假释委员会。为了更好地使监禁刑与非监禁刑得到有效衔接，建议设立监狱与社区矫正机构相互联系的机构——假释委员会。从美国的成功经验来看，设立假释委员会可以提高假释的质量，同时可以有效保护罪犯应有的权利。从我国试点的情况来看，法院裁定假释的工作人员对罪犯在监禁过程中的改造情况缺乏直观的了解，法院在作出假释决定时的主观随意性较大。从假释的性质来看，假释是对原执行方式的变更，设立假释委员会不会影响法院的审判权。因此，我国可以借鉴国外的成功经验，在国家、省一级的司法部、司法厅(局)下设假释委员会，以提高假释决定的质量，并可以促进监狱管理与社区矫正工作的有效衔接。

参考文献：

[1]郭建安，郑健泽.略论改革和完善我国的社区矫正制度 [J].法治论丛，2003(3)：3-7.

[2]刘强.对美国社区矫正管理机构和人员配备的借鉴与思考 [J].犯罪与改造研究，2007(4)：37-43.

[3]翁里.中美“社区矫正”理论与实务比较研究 [J].浙江大学学报：人文社会科学版，2007(6)：64-71.

[4]刘强.中外社区矫正之区别及思考 [J].中国司法，2004(4)：58.

[5]周杏.我国社区矫正执行主体的法律定位 [J].中国司法，2009(4)：80-82.

[6]种若静.美国社区矫正制度 [J].中国司法，2008(10)：104-105.

[7]王琪.论我国社区矫正的执行主体 [J].中国司法，2007(2)：58-60.

[8]木村龟二.刑法学入门 [M].东京：有斐阁，1957.

[9]郭建安，郑健泽.社区矫正通论 [M].北京：法律出版社，2004.

[10]丁寰翔，余建明，陈立峰.社区矫正理论与实践 [M].北京：中国民主法制出版社，2008.