朝令夕改的治理逻辑

■陈 潭

尽管中央初步建立了一个政绩管理的指导机构，但对于各省及以下的政府与部门来说，现在还没有一个专门的主管或协调机构。

【案例】

佛山“放松版”限购令

朝令夕改最早出自汉代《论贵粟疏》“赋敛不时，朝令而暮改”以及《汉书·食货志上》“急政暴虐，赋敛不时，朝令而暮改”，有意说明“早晨下命令、晚上就改变”的短命政令状况。

公共生活中这种“朝令夕改”的个案并不少见，最近广东佛山“放松版”限购令即被《南方周末》称之为一出“朝令夕改的完美案例”。

2011年10月11日11时49分，佛山市住房和城乡建设管理局发布《关于进一步加强我市房地产市场调控有关问题的通知》，该政策文件称10月12日起放宽限购条件：非佛山市户籍引进人才购房时可不受个人所得税证明以及社保证明的限制；已办理房地产权证超过5年（含）的住房产权转移，不纳入限购范围；允许佛山市户籍居民家庭增购一套7500元/平方米以下的住房；佛山户籍“村改居”家庭，在购买7500元/平方米以下的新建商品住房时，其拥有的因村改居由集体土地改为国有土地的自建住房，不计入住房套数。

这是全国第一个明确放松限购政策的城市。

但就在当天的23点24分，佛山市住建局又发布公告，暂缓执行当天上午公布的有关放宽住房限购的通知。公告表示，暂缓的原因是“为了进一步征询社会各界意见，并综合评估政策影响”。

据悉，有多位佛山房地产中介人士在接受媒体采访时表示，佛山市住房和城乡建设管理局对出台仅半日还未开始执行的“楼市调控新政”紧急叫停，或是出于国家对楼市调控或舆论的压力。

中国社会科学院金融研究所易宪容研究员在《经济观察报》评论认为，看到佛山政府限购政策的朝令夕改，把地方政府的房地产政策威信扫得一干二尽。

【广度】

那些“短命”的政令

如佛山“放松版”限购令，一发布即“短命”的政令近期不在少数。

7月底，一道禁犬令在江门传出。这个名为《关于加强市区犬类管理的通告》，涉及公安、农业、城管、工商和卫生五大部门。其中最惹争议的有两条：一是在江门市城区的犬类禁养区内一律不准饲养各类犬只；二是自8月26日开始，该市犬类管理联合执法人员将对在禁养区内的公共场所违规饲养的犬只予以统一收缴、捕杀。

政令一颁，即引起各方质疑，许多网民还发起了网络签名活动抵制这一行动。在禁犬令出台9天后，8月3日上午，江门市联合发出禁令的五个部门经开会研究收回了“禁狗令”，并公布了“接纳民意改进城市犬类管理办法”的决定。

草草出台又草草收场的禁狗令风波刚过，南京的“房产加名税”又是在8天里改了数次，最后由财政部、国家税务总局明确，婚姻关系存续期间，夫妻房产加名免征契税。从8月23日地税局有关负责人表示“今天就开始征收”到接下来5天的“等总局文件”、“短期内不推行”，再到28日的“暂不征收”，直至“8月31日起免征契税”，变化之快让网友不禁感叹“比变脸都快的就是变令”。

与一发布即“短命”的政令相比，还有一类是无法执行的“短命”政令。

8月，来自卫生部和民航总局的两则“政令”，就面临“飘在天上落不了地”的尴尬。

8月初，卫生部出台全国医疗卫生系统“三好一满意”活动2011年工作任务分解量化指标，要求医院改善服务。其中挂号、划价、收费、取药等服务窗口等候时间不能超过10分钟；心电图、影像常规检查项目自检查开始到出具结果时间不能超过30分钟。

但却有媒体发现，为了达标，广州市各医院可谓各出奇招，尽量在量化指标标明的环节内缩短时间，但对于患者反映最强烈的“等候医生看病时间太长”问题，卫生部出台的量化指标几乎没有任何实质帮助。患者反映：“挂号是快了，但最后还是都堵在医生的诊室门口。”

8月中，民航局也出台“新政”：《航班延误整治专题会议纪要》提出，“对于关闭舱门30分钟的航班以及延误两小时以上的航班要优先放行”。中国民航局副局长夏兴华也表示，延误超过两小时的航班，空管部门必须优先安排起飞，并确保已关舱门的航班在30分钟内起飞。

但消息曝出半个月后，有媒体从各航空公司旅客的反映了解到，这项规定似乎根本不奏效，关上舱门一两个小时不起飞的事情仍然常发生。

【深度】

“短命”的共性

众所周知，“朝令夕改”的短命政策都存在着这样一些共同点：存续时间短、酝酿不充分、调查不深入、博弈不对等、执行不下去、结局较窝囊。毫无疑问，公共政策的“朝令夕改”不利于言出必行、令行禁止，耗费有限的公共资源，有害于政府形象和政府公信力的建构，从而增大政府的信任赤字。

造成“朝令夕改”的短命政策困局可能源于以下几个方面：

（1）部门的自利性。站在自我的利己立场上，为部门利益着想、从部门利益出发制定政策，结果导致政策没有包容和满足绝大多数人的利益而流产；

（2）任期的短视化。有限的任期政治和承包政治容易产生公共政策的短期行为，产出泡沫政绩和“头疼医头，脚疼医脚”的政策治疗方案，从而经不起时间的考验和民众的认同；

（3）论证的非理性化。一些政策没有充分吸纳专家的意见，没有进行充分的调查研究，没有参考国内外同行的经验，缺乏深度的科学论证，因而致命的缺陷导致致命的结果——短命自不待言；

（4）参与的去民主化。一项政策的出台需要进行充分的民主讨论，需要社会各界、各阶层、各行各业、五湖四海的代表参与到决策过程当中来，凭借着领导人“拍脑袋”而产生的任何政治产品或政策行动结果都是短命的；

（5）检验的脆弱性。在利益不断分化和板结化的当下，一项政策的形成应该是通过多方博弈的产物，要充分考量各方利益的均衡，若一遇挑战和挫折便成“空中楼阁”的政策是脆弱的，遭遇博弈便撤退更是懦夫主义的政策行为。

【治理】

调养“亚健康政治”

如上所述，“朝令夕改”的短命政策是当前普遍存在的一种典型的亚健康政治，是有害于政府、有害于政治的，也是当前必须要克服和治理的。如是，避免“朝令夕改”的政策困局需要在以下几个方面开展工作：

首先，坚持实事求是，开展科学论证。法规和公共政策的出台影响深远，顾及政策法规的长期性、权威性、连续性，需要决策者广泛搜集信息，注重调查研究，科学理性分析，做到深思熟虑、瞻前顾后、反复论证。在公共政策论证时，要充分发挥政府或部门专家咨询委员会的功能，重视和采纳不同领域、不同行业专家学者的意见。

其次，坚持群众路线，开展民主讨论。公共政策的制定和执行必须坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线，在制定与群众利益密切相关的公共政策时公开听取各方意见，让尽可能多的普通老百姓参与到公共决策的过程中来。在资讯发达的时代里，公共决策要建立舆情反馈机制，特别需要利用微博这种新媒体或自媒体平台，充分吸纳而不是拒斥群众意见，对于重大的、关注度高的公共议程需要尽可能延长时间进行充分的公开讨论。

最后，坚持程序公开，开展问责追究。公共政策的制定和执行必须去除“暗箱操作”和“密室政治”的做法，做到公正、公平、公开，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这样决策失误就完全能够得到有效防范。同时，对于产生短命政策的部门和个人要进行责任追究，要赔偿决策失误和决策错误所产生的损失。即使是公共政策的修补与调整，也要严格按规律办事、按程序办事，以防止“一言堂”和“拍脑袋”的情况继续产生。

我们始终认为，公共决策的科学化、民主化、程序化是公共政策科学制定、有效执行、合理监督的制度化路径，是避免和克服“朝令夕改”的短命政策持续发生的良性药方。