取消土地供应双轨制的背后

■本刊记者 吴明华

“取消土地供应双轨制是为了规范土地市场，促进公平公开竞争，防止土地国有资产流失。这项制度的改革可能会牵一发而动全身，需要进行总体设计和逐步推进。”

不久前，国家土地副总督察甘藏春表示，我国将会逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面，最终取消土地供应双轨制。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地实行有偿使用。

消息出台后，人们对取消土地供应双轨制以遏制特权用地和土地腐败，充满期待，但同时也有不少争议和担忧。有人认为，在土地“招拍挂”方式同样屡遭诟病的情况下，单纯取消土地供应双轨制能否抑制土地腐败还有待观察。也有很多人担心，涉及民生用地和公共项目用地取消无偿划拨后，用地成本是否会转嫁到老百姓头上。

土地问题的背后是错综复杂的权力和利益格局，而取消土地供应双轨制仅仅是改革的起点。它将会带来哪些影响？下一步政策走向将会如何？

双轨制导致土地粗放利用与腐败

《决策》：国土资源部透露将取消土地供应双轨制的消息，引发了人们的广泛关注。为什么要取消土地供应双轨制？原来土地供应双轨制下，存在什么样的弊端和问题？

张晓玲：所谓土地供应双轨制，是指地方政府向土地使用者采取两种方式供应国有土地使用权。

一是划拨国有土地使用权，即土地使用者在支付了相关土地取得成本，主要是地征地费用及相关税费，可以无偿获得国有土地使用权，且可无限期使用，但不能进入市场流转；二是出让国有土地使用权，即土地使用都向政府支付土地出让金，通过有偿方式获得国有土地使用权，使用年限根据土地用途有最高限期，但可以进入市场流转。目前，出让国有土地使用权的主要方式是招标、拍卖或挂牌。

我国在计划经济时期，土地供应采用划拨方式，即所谓以行政手段完成对土地资源的配置。自上世纪80年代末以来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我国对经营性用地逐步取消划拨供地，采取市场机制配置经营性用地。目前，在新增建设用地中，约有一半左右采取划拨方式供地。

土地供应双轨制条件下，土地资源配置效率受到一定的影响。尤其是较大比例的新增建设用地采用无偿无限期无流动方式供地，土地取得成本低，不利于引导和约束国有土地使用者合理、高效使用土地，因而不利于提高建设用地的集约利用水平。

目前，我国很多地方城市土地利用处于低效、粗放状态，大广场、大马路比比皆是，在很大程序上与无偿供地政策是密切相关的。当然，我们也不可否认，对一些重要的基础设施用地，如公路、铁路、水利设施等无偿供地，有利于在较短时间内推进基础设施建设，提高和改善区域发展条件。

严金明：在双轨制下，国有划拨与有偿出让两种形式的划分有一定难度。如对教育、医院用地统一实行划拨，但是对一些民办学校、民营医院却又不能无偿使用土地；又如中西部地区的基础设施建设主要依靠国家投入，如果建设用地有偿使用，这无疑增加了国家的投入。

高速公路、铁路等项目过去都是国家投资，现在采取合资或股份制，以企业形式经营收费。医院、加油站、高速公路等设施到底是公益性还是经营性的，有时很难界定。因此，从这些情况来看，对公益性与经营性的内涵与外延界定还有一定困难，概念也很模糊。

这种模糊的概念与界定，容易引发腐败。在双轨制下，有些经营性项目从出让形式转为划拨，不仅容易造成国有资产流失，而且在交易过程中是否公开透明也存在疑问，甚至还产生腐败。

土地交易涉及资产很大，有偿出让与国有划拨存在天壤之别，一个是高价，一个无偿，这势必导致一些人千方百计去钻政策空子，寻求市场与划拨之间的差价，从而牟取暴利。所以，取消土地供应双轨制的改革方向应该是对的。

土地政策走向分析

《决策》：取消土地供应双轨制被认为是土地反腐的一大利好消息，但人们对它的初衷和意义却是众说纷纭，争论很多。如何来看待取消土地供应双轨制背后的政策动向？

张晓玲：目前国家有关法规和政策，均未明确提出过“取消土地供应双轨制”，实际上土地供应是不可能实现“单轨制”的。

《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）第十条有这样的表述：“深入推进土地有偿使用制度改革。国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。”

请注意，这个文件早在2008年就正式发布了。近年的政策趋势是，国家会在适当的条件下逐步缩小划拨供地的范围，将更多的用地，特别是具有经营性质的用地，纳入到市场配置的范畴，从根本上促进土地节约集约利用。

近几年来，为了贯彻落实上述国务院3号文件，我国在土地管理中采取多种措施，大力推进土地节约集约利用。

如：不断强化土地利用总体规划和年度计划管理，适时调整土地供应的总量、布局、结构和时序；适时修订国有土地使用权划拨目录，调整划拨供地的范围；健全节约集约用地评价与考核制度，加强建设用地批后监管，加快建立各类建设用地定额标准，利用倒逼机制促进节约集约；积极推进城市“三旧”改造、城市国有土地二次开发，并将转变土地利用方式，节约集约用地作为部省合作协议或备忘录的重要内容，共同推进；开展“全国国土资源节约集约模范县（市）创建活动”，构建推进节约集约用地的基础平台；引导地方政府积极推进农村土地整理，开展城乡建设用地增减挂钩，促进城乡建设用地布局调整和集约利用水平的提高。

总体看来，通过不断完善土地政策，积极引导各地转变土地利用方式，节约集约用地出现了总体向好的趋势。

“十二五”时期，我国要实施资源节约优先战略，体现了新形势下的新型资源观和资源管理观。树立节约资源观念，就是要从外延粗放利用资源向内涵集约利用资源转变，从偏重资源的数量管理向数量质量生态综合管理转变，从单纯的资源管理向资源资产资本三位一体管理转变。

节约集约用地是一个复杂的系统工程，基于新的资源观和资源管理观，需要从宏观战略、制度体系、配套政策、指标标准、技术手段等多个层面进行总体设计，构建以促进节约集约用地、转变土地利用方式为核心的土地制度和政策体系。

从这个角度看，深化国有土地有偿使用制度改革，缩小划拨供地范围，是推进节约集约用地政策体系中十分重要的组成部分，也是我国今后将继续实施的一项重要土地管理制度。因此，在我看来，这项改革的总体方向是不容置疑的。

改革“牵一发而动全身”

《决策》：目前，土地“招拍挂”的方式同样屡遭诟病，如存在很多权力寻租的空间，被认为是房价高涨的幕后推手等。有人担心，取消土地供应双轨制，会加剧“土地财政”、推高房价。会不会出现这种情况？

严金明：这个问题不太准确，把高房价归因为高地价，其实是一种误解。地价是房价的一个表现，房价高地价就高，房价低地价就地低，所以过去房价很高的时候，地王就不断出现。

目前，房地产市场交易清淡，交易量下降，价格也趋降的情况下，很多地方土地都是底价成交，甚至流拍。所以，从某种程度上来说，高地价是高房价出现的一个结果，我们不能把因果关系颠倒过来。土地“招拍挂”是为了保证市场的规范和公平竞争，而不是要获得高地价，推高房价。其中出现的一些问题，我们应该是去完善它。

另外，对于“土地财政”，这可能又是一个误解，本身它们之间没有直接的关系。“土地财政”本身就是我们国家土地制度的安排。我们城市土地是国家所有的，城市土地进行出让，制度本身就是这么安排的。

客观地来讲，“土地财政”本身也有它的积极方面，很多的时候解决了很多的问题。如城市基础设施建设、民生、教育、保障性住房等。还在分税制下，地方财政很紧张，一般都是“吃饭财政”，“土地财政”解决了很大一部分的地方财政问题。很多人把土地财政“妖魔化”了，但我们要看到它的重要性的一方面。

所以，关键不在于“土地财政”，而是在政府拿了这个钱怎么花。政府有适当的收益不是坏事，政府把钱怎么用好，这是关键。土地供应双轨制取消之后，政府获取的收益怎么样来进行二次分配，这是大家要注意的。

《决策》：也有些人担心，涉及到教育、医疗、文化等领域用地，以及交通、能源、电力等公共设施项目用地，都取消无偿划拨后，使用土地增加的成本最终会转嫁到老百姓头上，民生会因此而受到影响与损害。您怎么看？

严金明：土地供应双轨制取消之后将会怎样，现在还不好断言。取消土地供应双轨制，需要和未来整个制度的设计结合起来。现在双轨制不是说立即取消了，还有一个过程，将来可能还要从多方面来综合权衡考虑。

比如说，教育可能将来还要细分，是公益性教育还是贵族教育，是公立医院还是高收费的民营医院。现在有些私立的学校和医院，本身就是以盈利为目。所以，将来取消土地供应双轨制的时候，这些要区别对待。

取消土地供应双轨制是为了规范土地市场，促进公平公开竞争，防止土地国有资产流失。这项制度的改革可能会牵一发而动全身，对整个制度设计需要一个比较全面的考虑，一些联动的制度也要改。在目前没成熟的情况下，也不会贸然地一下子就执行了。取消土地供应双轨制会有一个过程，一步步地推进。

《决策》：取消土地供应双轨制后，我们还需要对哪些土地管理体制和制度进行改革和完善？

张晓玲：由于土地管理涉及经济社会发展的方方面面，影响面很大，是一项复杂的系统工程，需要进行总体设计和逐步推进。土地供应政策的变革也是如此，不可能一蹴而就。尤其是要在做好总体设计的基础上，加强各相关制度的同步配套改革，至关重要。

如，要继续加强土地用途管制，严格按照规划确定的用途使用土地；要规范地方政府用地管地行为，防止地方政府盲目圈地卖地，过度追求土地收益；要加快征地制度改革，提高征地补偿标准，将征地补偿的市场化程度与政府供地的市场化程度实行联动，以防止政府通过征地和卖地获取高额土地增殖收益；要加快建立城乡统一的建设用地市场，打破政府对土地一级市场的垄断，逐步提高土地资源配置的市场化程度，真正发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，最终达到促进合理用地和集约用地，把最严格的节约用地制度真正落到实处。