缩小贫富差距的路径刍议

□ 金盛红，丁 元

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

缩小贫富差距的路径刍议

□ 金盛红，丁 元

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

面对当今社会贫富分化严重的现实，适时推进收入分配制度改革，已经成为全社会的共识。本文认为，收入分配制度改革应在个人所得税、启动财权事权重新配置的财税体制、打破行业垄断、解决社会保障和公共服务分配不均问题方面有所突破。

收入分配制度；财税体制；贫富差距

2011年3月14日，温家宝总理在人民大会堂与采访两会的中外记者见面时说：“当前，我以为最大的危险在于腐败。而要消除腐败的土壤还在于改革制度和体制。”在中国共产党建党90周年之际，在认真回顾和总结社会主义建设取得辉煌成就的同时，我们看到，我国目前发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。其中，分配失衡问题是主要问题之一。邓小平同志曾经说过，如果改革导致两极分化，那么改革就失败了。因此，面对当今社会贫富分化严重的现实，适时推进收入分配制度改革，已经成为全社会的共识。收入分配事关劳动者及其家庭的切身利益，事关其生存、发展和享受的需要；无收入则无民生之源，收入少则源流不足、民生不旺；收入多则民富而国强。

一、个人所得税改革要继续深化

2011年4月，全国人大常委会就《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》向社会公开征集意见，这标志着我国个人所得税制度改革在向纵深迈进。2011年6月30日，全国人大常委会表决通过了关于修改个人所得税法的决定，个税起征点将从现行的每月2000元提高到3500元。财政部税政司副司长王建凡表示，个税起征点标准调整以后，工薪阶层纳税面由目前的约28%下降到约7.7%，纳税人数由约8400万人减至约2400万人，全年个税收入将减少1600亿。［1］曾经引发热议的个税改革终于尘埃落定。与全国人大常委会6月27日二次审议的个税法修正案草案中确定的3000元相比较，个税起征点增加了500元，符合多数网民要求提高个税起征点的意愿，但其依然还有许多改革任务需要进一步完成。因为个税修正案无论是起征点标准提高还是级距缩小，都只是技术层面的“小修小补”，与个税改革的目标还有很大的差距。

个人所得税改革的立足点应该是什么？笔者认为，个人所得税应立足公平。因为个人所得税能够为一个国家的国民所接受的直接原因在于其按量能负担所体现出的公平性。在很多国家，个人所得税发挥着较好的自身纠偏收入分配的优势，使得该税种成为调节收入分配、实现社会公平的优先选择。我国开征个人所得税的目的主要是为了调节个人收入水平，缩小收入差距。但从现在实施的个人所得税的效果看，不仅没能够较好地发挥其调节收入分配的功能，相反还出现了“逆向调节”，进一步拉大了收入差距。因此，在当今建设和谐社会、扩大内需的背景下，从制度层面上进一步改革、完善个人所得税制度意义重大。

首先，要让利于民，个税起征点标准的确定应以缩小收入差距为目标。1980年，个人所得税法颁布实行时，确定的个人所得税800元的起征点标准相当于人均月收入的20倍（据估算，当时城镇居民人均月收入约40元）；按照国家统计局最新公布的数据，2010年城镇居民人均可支配收入为19109元，相当于1592元/月，即使按照3500元的起征点标准来计算，也仅相当于人均月收入的2.2倍左右。如果单纯看起征点标准与人均可支配（月）收入的比值来看，今天的标准与1980年相比依然偏低。30多年来，我国职工工资收入和居民消费价格指数都有了较大的提高，加之市场经济体制改革的深化，就业者人均负担的月消费支出也在迅速提升，因而要求提高个税起征点的标准就不难理解。我国实行的个人所得税分类征收的税制模式是根据所得项目来分类征收的。这种比较落后的税制在调节收入分配和筹集财政收入方面曾经发挥了积极作用。但是，在充分体现税收公平方面有一定的局限，因而有待于进一步完善。

对于个人所得税的起征点或称费用扣除标准，应该从以下三个方面来考虑：一是在确定扣除费用标准时考虑家庭供养人口的因素。由于我国逐步进入老龄化社会以及子女教育费用在不断增加，如果不考虑家庭供养人口因素，就会造成税负实际上的不公平。二是遵循 “征税不能侵入居民的必要生活部分”的税收原则，并借鉴我国香港地区的做法，对纳税人的基本生活费用不得征税，即征税前要有基本生活成本扣除，充分考虑纳税人的婚姻、年龄等情况以及住房、医疗等费用支出的情况，实行有差别的生计扣除、家庭扣除和社会扣除。三是根据物价水平的变动情况，采用浮动扣除的方法。在确定扣除费用时，综合考虑物价水平以及各种社会保障因素的变化，根据纯所得的大小量能课征，实现个税调整的结果公平。在征税模式上，要逐步实行综合与分类相结合的税制模式。实行综合与分类相结合的税制，虽然对税收征管条件和社会配套管理能力的要求比较高，但可以比较好地兼顾纳税人的综合收入水平和家庭负担等情况，这种税制是我国个税改革的方向。总之，笔者认为，综合考虑此前的通货膨胀和日后职工工资水平上调的因素，个人所得税的改革要以努力培养真正意义上的中产阶层为目标来设计减除费用标准和边际税率。

其次是强化对制度外高收入人群的税收监管。税收作为重要的社会激励机制，通过让利于民可以保障内需不下降，是培育中产收入阶层的题中应有之义；而增加对高收入阶层收入的税收监管，使高收入者多纳税，为低收入者减少税收负担（可以实行收入低的先缴税后退税的办法），则是消除贫富差距、真正实现税负合理和公平的重要手段。对高收入阶层的避税方法要有切实有效的监管对策。2011年4月18日，国家税务总局网站发布 《关于切实加强高收入者个人所得税征管的通知》，要求切实加强对高收入者个人所得税的监管，其中多处涉及到资本利得，例如从事房地产、矿产资源投资、私募基金、信托投资等活动的高收入人群。做好高收入行业工薪所得征管，尤其是各类奖金、补贴、股票期权和限制性股票等激励所得的监管，让各个水平段上的个人所得都能照章纳税，应该是我们必须要做好的工作。

二、启动财权事权重新配置的财税体制改革

在分析我国财富分配存在的问题及国民收入分配格局时，经常看到很多人都在引用的一组数据：“1997至2007年，在GDP比重中政府财政收入从10.95%升至20.57%，企业盈余从21.23%升至31.29%，劳动者报酬却从53.4%降至39.74%。”［2］这一数据的引用无外乎是要说明，在我国的经济增长与财富分配过程中，百姓分得的财富相对量下降了，而政府占有了更多的增量份额。在我国经济总量跃居世界第二之后，如何能够做到藏富于民？今后财政体制改革自然就成了绕不过去的话题。

我们知道，为民众提供公共服务最多的是基层地方政府，在1993年以前，地方政府的财政收入占整个财政收入的比例为75%左右，承担责任也是75%到80%。［3］这一时期各级政府的财权与事权是基本匹配的，地方政府承担了主要的提供公共产品和公共服务的职能。1994年，我国启动分税制改革后，建立了以分税制为基础的分级财政体制框架。分税制改革最大的变化是真正为企业划出了一条公平竞争的起跑线，企业不分大小和行政级别，法律面前一律平等，按税种交纳税赋，税后利润由企业自主分配。同时，中央和地方对分税制体制进行了动态优化。应该说，分税制改革取得了明显的成效，中央、地方的收入都有了强劲增长，但也出现了新问题。分税制改革以后，由于地方政府占整个财政收入的比例由75%降到了40%左右，［4］但是它承担的事务一点也没有减少，结果地方特别是县乡基层政府出现了明显的财政困难。中央政府在把钱收上去的同时，没有把提供公共服务的事务收上去，大部分留给了地方。由于财权重心上移而事权重心下移，在地方基层财政困难的情况下，指望着由地方基层政府来完成基本公共服务均等化的职责就成了无源之水、无本之木，使得社会保障的欠账不断累积，社会矛盾日益突出。

对此，笔者认为，我国的财税体制改革要从社会主义初级阶段的基本国情出发，以调动中央和地方两个积极性为原则，在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，合理划分中央与地方的事权和支出责任。在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，界定政府间事权和支出责任。只有明确了中央政府和地方各级政府在基本公共服务中的责任分工，才能使各级政府的基本公共服务职责法定化。

具体而言，一是要进一步完善财政转移支付制度，科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用；更重要的是要加大力度提高中央财政转移支付中一般性转移支付的规模和比重，尽量规范、减少、压缩专项转移支付的规模和比重，提高转移支付资金的分配透明度和使用效益。完善省以下财政体制，加快建立县级基本财力保障机制，增强基层政府提供基本公共服务的能力。减少财政管理层次，在处理好与现行行政管理体制关系的基础上，积极推进“省直管县”和“乡财县管”等财政管理方式改革，提高管理效率。二是要严格规范行政支出。要实现公共财政预算的透明化和支出的透明化，形成对财政预算和支出的社会监督。要下决心在现有水平上削减一定比例的行政成本。经财政部汇总，2010年，中央行政单位、事业单位和其他单位“三公”支出合计94.7亿元；［5］2010年，中央行政单位（含参照公务员法管理的事业单位）履行行政管理职责、维持机关运行开支的行政经费，合计887.1亿元。［6］笔者认为，只有削减了一定的行政成本开支，才有可能缓解政府在推进基本公共服务均等化上的财政压力；只有敢于在行政支出改革上动真格，才能够增强公民对收入分配改革的信心。

邓小平同志曾强调，发展起来的问题不比不发展时少，最重要的是怎么避免中国两极分化造成的威胁。总的来说，财政体制改革要标本兼治，安稳民心，积极稳妥，实现制度创新。改革的关键是政府转型。要以民富优先为目标来调整国家、企业和居民三方面的分配格局，建立起再分配体系和公平分配的基础制度。

三、打破垄断，缩小行业收入差距

据国家统计局近日发布的数据显示，2010年，我国城镇私营单位就业人员和非私营单位在岗职工年平均工资分别为20759元和37147元，同比分别增长14.1%和13.5%，［7］增幅均超过了2010年GDP的增长速度。如果我们把2010年的数据与2009年的相关数据进行比较就会发现这样几个现象：其一，非私营单位就业人员工资水平高，而且与私营单位就业人员工资比较，绝对差额在扩大。2009年，城镇私营与非私营单位就业人员工资分别为18199元和32736元，两者的差距大约都是1.8倍，但两者的绝对差额从14537元上升到了16388元。其二，城镇非私营单位行业收入差距绝对差额在扩大。2009年，收入最高的行业为金融业，最低的为农、林、牧、渔业，最高与最低的行业收入差距绝对差额为55354元；到2010年，收入最高与最低的行业位次没有变化，但行业收入分配差距绝对差额扩大到63427元。其三，城镇私营单位的分行业收入差距变化很小。2009年，最高行业（金融业）与最低行业（公共管理和社会组织）年平均工资绝对差额为22262元；到2010年，收入最高行业（IT业）与收入最低行业（公共管理和社会组织）分行业收入工资绝对差额为22326元，［8］仅略有增加。这几个现象表明：当前收入分配差距缩小的迹象并不明显；在分行业收入差距中，非私营单位收入分配差距有继续扩大的趋势。

一般来说，私营单位没有或很少有垄断，在这些单位就业的劳动力的价格基本上是由市场供求关系决定的，所以，其收入分配也基本上遵从市场经济规律，付出与所得基本匹配。但我国当前相当多的非私营单位还带有浓厚的行政垄断色彩，非私营单位的收入分配在很大程度上受行政因素的控制，还没有完全实现劳动力价格的市场化。这些部门员工的收入与福利远不能用市场因素来解释，非市场因素的分配与所得在扰乱分配秩序。由此可以说，我国收入分配差距扩大的根源不在于竞争部门，而在于那些具有垄断地位的非私营单位。因此，唯有打破垄断才是从根本上消除部分垄断行业收入远远高于社会平均收入问题的根本性措施。也就是说，只有打破行业垄断，实现非私营单位的劳动力市场化，构建一体化的劳动力市场，使市场经济规律在初次分配中发挥作用，才能弱化收入分配中的行政干预因素，逐步缩小收入分配中的差距。

为此，要贯彻落实温家宝总理提出的对垄断行业的工资总额和工资水平双重调控的要求，更重要的是，对部分收入过高的垄断行业不但要调控工资，还需要调控这些行业的名目繁多的诸如补充保险、住房公积金等不甚合理的福利待遇，才能遏制不合理的行业收入差距继续扩大的趋势。笔者认为，在垄断行业改革尚未取得实质成效之前，既要抓好现有的国有垄断企业利润上缴和分红制度的落实，还要从源头上提高国有垄断企业非劳动、非经营收入的上缴比例。

同时，我们还要在实体经济领域给予中小企业尽可能大的成长空间，使之成为我国未来制造业与创新产业的脊梁。任何一个制造大国都不可能离开活跃而有创新力的民营中小企业。以德国为例，德国之所以在全球范围内拥有无可替代的竞争力，这得益于德国政府对占比达99.7%的中小企业实行的税收优惠政策以及补贴政策，［9］使得德国的中小企业既有创新力又富有活力。

因此，通过对实体经济的税收改革，培育有竞争力的中小民营企业，培养普遍的纳税意识与建立公平的税收机制，是我国经济社会最坚实的发展根基。

四、解决社会保障和公共服务分配不均的问题

当前，关于贫富差距和收入差距的问题，我们除了要关注高收入阶层之外，还有一个阶层必须引起足够的重视，那就是低收入阶层的社会保障问题，尤其是人数众多的农民工的社会保障问题。在我国3亿城市就业大军中，农民工已经占到半数以上，很多人已经在城市就业多年，但由于不能像有户籍的城市居民那样享受到诸如住房、子女教育、医疗等需要由政府提供的公共服务，使得他们面临高房价、高学费、看病难等困局，他们中的大多数人因为没有相应的社会保障而无法在城市安家落户。。近年来，尽管我国社会保障的覆盖面正在不断扩大，但截止到2010年末，也只有4583万农民工参加了城镇医疗保险，6329万农民工参加了工伤保险。［10］究其根本原因是因为过去很长一段时间我国财政支出大量用于基础设施和经济建设，使得地方政府过度追求GDP增长，而教育、卫生、社保等支出偏低，加上各地城市政府没有把那些为城市建设做出贡献的农民工看作是自己城市的市民，没有承担起应该为他们提供公共服务和公共产品的职能。

这种“半截城市化”现象已经成为城市化发展的巨大障碍，也是导致城乡贫富差距难以缩小的一个重要因素。我国长期存在的储蓄率过高、消费需求不足、过度依赖投资和出口拉动经济增长等现象也都与此有关。因此，能否从全局角度和未来发展大局出发，改革相关的财税、户籍、社会保障、住房等制度，以实现社会保障和公共服务均等化，解决进城农民工安家落户问题，是摆在政府面前的一大现实问题。未来此项改革能否在全局展开也至为关键。

［1］谢雪琳.个税3500起征回应民意，工薪阶层纳税面降至7.7%［N］.第一财经日报，2011－07－01.

［2］关庆丰.超七成职工认为收入分配不公［N］.北京青年报，2010－03－10.

［3］［4］张弘.十七届五中全会再提财税体制改革［N］.新京报，2010－10－23.

［5］［6］孙乾.公车购置费61.69亿［N］.京华时报，2011－07－01.

［7］［8］社论.缩小工资差距，重在打破垄断［N］.新京报，2011－05－05.

［9］叶檀.希望上调个税起征点开启减税时代［N］.新京报，2011－04－21.

［10］中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.新华网2010－02－28.

（责任编辑：高 静）

The Path of Analysis on Narrowing the Gap between Rich and Poor

Jin Shenghong，Ding yuan

In the face of the aggravating reality on the gap of wealth，timely promoting the reform of the income distribution system has become a social consensus.The author thinks that the reform of income distribution system should make a breakthrough in personal income tax reform，financial and tax system reform on starting the rearrangement of property right and management power，breaking the monopoly，and solving uneven distribution of social security and public service.

the system of income distribution；reform；the gap of wealth

F127

A

1007－8207（2011）07－0051－04

2011－07－05

金盛红 （1963—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）经济学教研部教授，研究方向为国际经济学、社会主义市场经济理论；丁元 （1983—），女，吉林白山人，中共吉林省委党校2010级政治经济学硕士研究生，研究方向为社会主义市场经济理论。