简论消防行政处罚的主体

□ 刘利辉

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

简论消防行政处罚的主体

□ 刘利辉

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

本文辨析了消防行政处罚主体与消防行政主体、消防行政处罚执行主体的关系，厘清了消防行政处罚的主体范围，以便各主体依法实施处罚。

消防行政处罚；主体；执行主体

消防行政处罚是消防行政执法主体实施消防监督管理运用的最广泛的一种手段，它比其他消防监督管理行为更直接、更广泛、更强烈地影响着相对人的权利和义务。消防行政处罚主体正确地行使消防行政处罚权力，对于预防火灾和减少火灾危害，保护公民人身和财产安全，维护社会秩序和公共消防安全有着重要作用。

一、消防行政处罚主体与消防行政主体、消防行政处罚执行主体辨析

主体，法律上指依法享有权利和承担义务的自然人、法人或国家。［1］（p1780）主体是相对于客体而言的。消防行政处罚的主体，即消防行政处罚的决定机关，是指依法享有消防行政处罚权，以自己的名义实施消防行政处罚并独立承担由此产生的法律责任的组织。包括《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）规定的消防行政处罚主体，也包括其他法律法规、规章规定的消防行政处罚主体。

（一）消防行政处罚主体和消防行政主体是被包含与包含的关系

消防行政处罚主体不同于消防行政主体。消防行政主体是指依法享有消防行政权力，以自己名义实施消防行政行为，并独立承担由此产生的法律责任的组织。消防行政主体享有消防行政处罚权、消防行政许可权、消防行政强制权、消防行政确认权等消防行政管理的广泛职权，并且是具备行政法上人格主体的组织，也就是说，它既是一个消防行政管理组织，又是一个法律主体。消防行政处罚主体仅享有有限的消防行政处罚权。消防行政主体和消防行政处罚主体是包含与被包含的关系。凡是消防行政处罚主体都是消防行政主体，反之则不成立。

（二）消防行政处罚主体和消防行政处罚执行主体是交叉关系

消防行政处罚主体也不同于消防行政处罚执行主体。消防行政处罚执行主体是指依法享有消防行政处罚强制执行权，以自己的名义作出强制执行决定、采取强制执行措施并独立承担由此产生的法律责任的组织。消防行政处罚包括决定程序和执行程序，执行程序包括处罚相对人自行执行和有权机关强制执行。消防行政处罚主体拥有的是处罚决定权，消防行政处罚执行主体拥有的是处罚强制执行权。有些消防行政处罚主体的决定权和执行权集于一身，既是处罚的主体，又是处罚的执行主体；有些消防行政处罚主体的决定权和执行权是分离的，即决定的主体无权执行，执行的主体无权决定，所以消防行政处罚主体和消防行政处罚执行主体是交叉关系。

二、消防行政处罚的主体范围

不是所有的消防行政主体都享有消防行政处罚权，可以作为消防行政处罚的主体。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第15条规定，消防行政处罚由具有消防行政处罚权的消防行政主体在法定职权范围内实施，所以消防行政处罚的主体指的是依照消防法律规范的授权取得消防行政处罚主体资格的消防行政主体。根据《消防法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称 《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国产品质量法》（以下简称 《产品质量法》）、地方性消防法规、消防规章的规定，对违反消防法律规范的行为，享有消防行政处罚权的消防行政处罚主体有：公安机关消防机构、县级以上公安机关、县级以上地方各级人民政府及其他有关部门等。

（一）县级以上地方各级人民政府公安机关消防机构

县级以上地方各级人民政府公安机关消防机构（包括铁路、交通、民航、林业公安机关消防机构）是消防行政处罚的主要主体。对一般违反消防法律规范的行为，由公安机关消防机构作出处罚，其他任何单位和机关包括设置在企事业单位的消防队、保卫科，由社会招聘的合同工、临时工等组成的消防执法队、联防队等都不能实施消防行政处罚。《消防法》第 70条第1款规定，《消防法》所规定的行政处罚原则上由公安机关消防机构决定，即以自己的名义作出，处罚决定书加盖的是公安机关消防机构的印章。公安机关消防机构是根据《消防法》的授权取得消防行政处罚主体资格，属于《行政处罚法》规定的“法律、法规授权的组织”，其可以实施的处罚种类有警告、罚款、责令停止施工、责令停止使用、责令停产停业、没收违法所得。这里需要注意的是，公安机关消防机构有权决定的是一般的责令停产停业处罚，如果对经济和社会生活影响较大的，公安机关消防机构无权直接作出责令停产停业处罚决定，否则就是越权处罚，越权无效是行政法的一项基本原则，但其有提出责令停产停业处罚的意见权。

需要强调的是，对一般的责令停产停业（非对经济和社会生活影响较大的）、停止使用、停止施工的处罚，公安机关消防机构不仅有权决定，而且有权强制执行，即公安机关消防机构不仅是这三种处罚的主体，同时也是这三种处罚的强制执行主体。《消防法》第70条第4款规定：“当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构强制执行”。至于公安机关消防机构强制执行的措施和程序，《消防法》没有规定。根据《消防监督检查规定》第20条第2款规定，公安机关消防机构有权力也有义务采取查封的强制执行措施。《消防监督检查规定》第26条规定了强制执行的决定和实施程序。“公安机关消防机构负责人应当组织集体研究强制执行方案，在当事人拒不改正或者处罚决定执行期限届满之日起五个工作日内制作并送达强制执行决定。强制执行应当由作出决定的公安机关消防机构负责人组织实施。需要公安机关其他部门或者公安派出所配合的，公安机关消防机构应当报请所属公安机关组织实施；需要其他行政部门配合的，公安机关消防机构应当提出意见，并由所属公安机关报请本级人民政府组织实施。”强制执行由公安机关消防机构决定，强制执行的实施由公安机关消防机构、公安机关或者本级人民政府组织以及公安机关其他部门、公安派出所或者人民政府其他行政部门予以配合。

（二）县级以上地方各级人民政府公安机关

《消防法》第70条第1款规定，其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定。县级以上公安机关具体指县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关及以上各公安机关，相当于县一级的公安机关是指相当于这一级的铁路、交通、民航、林业等公安机关，经省级人民政府公安机关批准行使拘留权的大型工矿区的公安处、公安局或者公安分局。根据该规定，县级以上公安机关仅有权实施拘留处罚，也就是说，拘留处罚的主体是唯一的、专属的，其他任何机关都无权决定。需要说明的是，违反消防管理给予拘留的行政处罚，实践中往往是由公安机关消防机构承办，但是 《公安行政处罚决定书》必须以所属县（市）区公安机关名义作出。根据《治安管理处罚法》第103条“对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行”的规定，公安机关不仅有权决定拘留处罚而且有权执行，即公安机关是拘留处罚的决定和执行主体。

（三）县级以上地方各级人民政府

《消防法》第70条第5款“责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施”，是对70条第1款行政处罚的实施主体所作的另行规定，也是对重大责令停产停业处罚的实施权限和程序 （包括决定程序和执行程序）所作的特殊规定，［2］（p175）适用对象是《消防法》第58条、61条、65条等严重违反《消防法》规定的行为。该款规定对重大的责令停产停业处罚涉及诸多机关：公安机关消防机构、公安机关等部门和人民政府，究竟谁是处罚的主体？从用词上看，使用“提出意见……报请……依法决定……实施”字眼，“报请决定”则是一种行政内部报批行为。这种行政内部报批行为是政府系统内部实施重大行政行为时的一种报告制度，是政府加强内部监督的具体体现，是一种适度的行政干预行为。这种干预是符合行政管理要求的，目的是为避免出现重大的社会问题。［3］“依法决定”即外部行政行为，是对消防行政违法行为人作出的，这里的“实施”是指处罚的执行，也就是说，只有本级人民政府有权作出重大责令停产停业处罚决定，对外的行政处罚决定书上加盖的是本级人民政府印章。根据该款规定，本级人民政府是重大责令停产停业处罚的主体，既是决定主体，也是执行主体。在决定程序中，公安机关消防机构有提出处罚意见权、公安机关有报请批准权、人民政府有依法决定权；在执行程序中，人民政府有执行决定权，公安机关、公安机关消防机构、其他部门有执行实施权。这里的“其他部门”具体是指哪些部门？《消防法》没有规定，根据地方性消防法规 《黑龙江省消防条例》第38条规定，“其他部门”是指工商、住房和城乡建设、安全生产监督等有关部门。

（四）县级以上产品质量监督部门、工商行政管理部门

《消防法》直接授予产品质量监督部门和工商行政管理部门消防行政处罚主体资格。《消防法》第65条第1款规定，违反本法规定，生产、销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，由产品质量监督部门或者工商行政管理部门依照 《中华人民共和国产品质量法》的规定从重处罚。也就是说产品质量监督部门或者工商行政管理部门享有有限的消防行政处罚权，是生产、销售不合格或者国家明令淘汰消防产品行为的处罚主体（除了《消防法》规定的这两种违法行为外，一些地方性法规、规章还规定了应由产品质量监督部门或者工商行政管理部门处罚的消防产品在生产、销售环节的其他违法行为，如地方规章《山东省消防产品监督管理办法》规定：未取得消防产品认证证书或者技术鉴定合格报告，擅自生产消防产品的；销售失效的消防产品的，由产品质量监督部门、工商行政管理部门按照职责依法从重处罚），《产品质量法》则是具体的处罚依据。根据《产品质量法》第49条、50条、51条、53条、70条的规定，对于生产、销售不合格或者国家明令淘汰的消防产品的，依法应当吊销营业执照的，由工商行政管理部门决定，依法应当处以责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，罚款，没收违法所得处罚的，由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。根据国务院的有关规定，产品质量监督部门和工商行政管理部门在质量监督方面的职责分工为：产品质量监督部门负责生产领域的产品质量监督管理，工商行政管理部门负责流通领域的商品质量监督管理。笔者理解，对消防产品在生产领域的违法行为，由产品质量监督部门实施处罚，对消防产品在销售领域的违法行为，由工商行政管理部门实施处罚。

《消防法》第65条还明确规定了公安机关消防机构对消防产品在使用领域违法行为的处罚权，根据该规定，对在人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品由公安机关消防机构实施处罚，同时应将发现不合格的消防产品和国家明令淘汰的消防产品的情况通报产品质量监督部门、工商行政管理部门。产品质量监督部门、工商行政管理部门应当对生产者、销售者依法及时查处。对消防产品在生产、销售、使用各环节的违法行为分别由不同的处罚主体依法实施，不能越权，三机关要各司其职，各负其责，同时在消防产品质量监管中又要互通信息，互相配合，形成合力，有效打击违法行为。

（五）消防技术服务的资质、资格的原许可机关

根据《消防法》69条规定，消防产品质量认证、消防设施检测等消防技术服务机构出具虚假文件情节严重的或者出具失实文件造成重大损失的，由原许可机关依法责令停止执业或者吊销相应资质、资格。那么，这里作为处罚主体的原许可机关是指哪些机关，由于《消防法》没有明确规定消防技术服务资质、资格的行政许可机关，仅在第34条规定：“消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全检测等消防技术服务机构和执业人员，应当依法获得相应的资质、资格。”这里的依法具体是依什么法？由于我国没有制定统一的规范消防技术服务机构和执业人员的法律规范，消防技术服务机构和执业人员资质、资格的获得主要依据法律、行政法规、地方性消防法规、消防规章以及规范性文件，而且各地规定不统一。比如根据《上海市消防技术服务机构管理办法》规定，上海市范围内的建筑工程项目、场所提供消防咨询、消防检测、消防评估服务的的服务机构及其技术人员的资质、资格的许可机关是上海市消防协会；根据《云南省消防条例》和《陕西省消防条例》规定，消防设施检测、维护维修、消防安全监测、消防技术咨询等消防技术服务机构资质的许可机关是省公安机关消防机构；海南省从事消防设施检测服务机构资质的许可机关是省建设厅，从事消防产品质量认证的中国消防产品质量认证委员会的许可机关是原国家技术监督局即现在的国家质检总局，可见，消防技术服务机构和执业人员的资质、资格的原许可机关可以是省级消防协会、省级公安机关消防机构、省级政府部门、国务院直属机构，还可以是其他机关等，这些原许可机关都是消防行政处罚的主体。

（六）县级以上地方人民政府林业主管部门和草原防火主管部门

根据《森林防火条例》的规定，县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域森林防火的监督和管理工作，对违反本条例的行为实施处罚；根据《草原防火条例》的规定，县级以上地方人民政府确定的草原防火主管部门主管本行政区域内的草原防火工作，对违反本条例的行为实施处罚。因此，县级以上地方人民政府林业主管部门和草原防火主管部门都是消防行政处罚的主体。

三、公安派出所能否作为消防行政处罚的主体

《消防法》和公安部有关规章均明确规定了消防监督工作是公安派出所（含公安边防派出所）的一项重要职能。《消防法》第53条规定，公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。公安部颁布的部门规章《消防监督检查规定》第4章专门规定了公安派出所日常消防监督检查，根据其第28条第2款和第31条第2款的规定，公安派出所对在检查中发现的或群众举报投诉的消防安全违法行为只能及时受理，依法处理，无权直接实施处罚。《消防法》和该规章仅授予公安派出所日常消防监督检查、开展消防宣传教育的职权，没有授予公安派出所消防行政处罚权，公安派出所不能作为消防行政处罚的主体。《中华人民共和国消防法（修订草案）》第61条曾赋予公安派出所对消防违法行为的 “警告、500元以下罚款的行政处罚权”，全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国消防法（修订草案）修改情况的汇报第7个问题对此条予以说明：“有些常委委员和地方、企业提出，消防安全工作专业性较强，为避免罚款处罚中的随意性，对公安派出所检查认为属于违反消防安全的行为，还是以报公安消防机构依照本法规定作出认定和处罚决定为妥。法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、公安部研究，建议删去上述罚款可以由公安派出所决定的规定。（修订草案二次审议稿第68条第1款）”，［4］（p188）最终修订通过的《消防法》采纳了法律委员会的建议。但是，根据一些地方性消防法规和规范性文件的规定，公安派出所可以作为消防行政处罚的主体。如《云南省消防条例》第46条第3款规定：“本条例规定的行政处罚，由县级以上公安机关消防机构决定，公安（边防）派出所可以依据《中华人民共和国消防法》及本条例，决定警告或者500元以下罚款处罚。”辽宁省公安厅发布的 《辽宁省公安派出所消防监督工作若干规定》第15条规定：“派出所应使用省公安厅统一制定的法律文书（式样见附件），并按照规定的格式、内容和要求填写，其制发的权限为：（二）实施500元以下（含本数）的罚款、行政警告处罚和调查认定简易火灾事故的，应经派出所法制审核，由派出所所长审批，法律文书加盖派出所印章”。

上述规定公安（边防）派出所享有警告或者500元以下罚款处罚决定权，违反了《消防法》的规定，是违法授权，违背了行政授权原则和立法原理。《消防法》作为法律未授予公安派出所消防行政处罚权，地方性消防法规、规章和规范性文件无权创设，只能在法律规定的范围内细化。显然，低阶位法违反了高阶位法，地方性消防法规及规范性文件和《消防法》发生了层级冲突。笔者认为，根据层级冲突适用规则，适用高阶位的消防法律规范优于低阶位的消防法律规范，《消防法》的效力高于地方性消防法规和规范性文件，应该适用高阶位的《消防法》，公安派出所不能作为消防行政处罚的主体。实践中，公安派出所只是消防行政处罚的承办机构，对消防违法行为以公安机关消防机构的名义实施处罚，但要履行内部审批程序。对此，一些规范性文件对公安派出所承办处罚案件的审批程序作了规定，如新疆维吾尔自治区公安厅颁发的 《新疆维吾尔自治区公安派出所消防监督管理规定》第10条规定：公安派出所依据《中华人民共和国消防法》、《新疆维吾尔自治区消防条例》及《公安机关办理行政案件程序规定》等有关规定办理行政处罚案件，对个人实施警告和2000元以下（不含本数）罚款，对单位实施警告和6000元以下（不含本数）罚款的行政处罚，履行公安派出所内部审批程序，由公安派出所所长审批签发，加盖主管公安机关消防机构印章；其他应当实施行政处罚的案件，公安派出所将案件全部材料移送公安机关消防机构受案办理。

综上，消防行政处罚主体依法取得的处罚主体资格是有限的，因而它独立行使处罚的权限、范围及所承担的责任都是有限度的，各主体应各司其职，既不能越位，也不能缺位，否则都要承担一定的法律责任。

［1］现代汉语词典（第5版）［M］.商务印书馆，2007.

［2］［4］公安部消防局编著.中华人民共和国消防法释义［M］.人民出版社，2009.

［3］王亚军.消防法所确定的行政处罚实施主体之我见［J］.行政法学研究，2002，（01）：51.

（责任编辑：徐 虹）

Brief Comment on the Subject of Fire Administrative Punishment

Liu Lihui

This paper analyzes fire administrative punishment、administrative subject main body and fire、fire administrative punishment execution subject relations，to clarify the scope of subject of fire administrative punishment，So the main body to carry out the punishment.

fire administrative punishment；subject；executive subject

D922.112

A

1007－8207（2011）10－0089－04

2011－05－08

刘利辉 （1971—），女，安徽淮南人，中国武警学院副教授，诉讼法学硕士，研究方向为行政法、诉讼法学。