关于构建我国地震保险法律制度的研究

□ 刘玉平

（东北财经大学，辽宁 大连 116023）

关于构建我国地震保险法律制度的研究

□ 刘玉平

（东北财经大学，辽宁 大连 116023）

近几年全世界进入了地震高发期，为此，地震频发国家都建立了地震保险制度，地震保险对防震、抗震、震后经济补偿都起到了很大的作用。我国目前还没有建立地震保险制度。本文在借鉴日本、美国地震保险制度的基础上，论证了在我国建立地震保险法律制度的必要性和可能性，得出了我国应依法开办地震保险的结论。

地震保险；巨灾风险；法律制度

一、我国建立地震保险制度的意义和价值

20世纪末期至21世纪初期，在亚洲、拉美等国家发生的破坏性地震多达几十起。我国2008年5月12日四川汶川发生8级地震；2010年4月14日青海玉树发生7.1级地震。国外2010年1月12日海地发生7.3级地震，2010年2月27日智利发生8.8级地震。2011年3月11日日本发生9.0级地震。许多地震频发国家都建立了地震保险制度，地震保险对防震、抗震、震后经济补偿都起到了很大作用。我国目前还没有建立地震保险制度。在学术研究上，美国、日本、墨西哥、土耳其等国家学者已经出版了一些地震保险方面的学术著作，并发表具有影响力的学术论文。我国在巨灾保险方面的研究开始于1986年。中国保险研究所、中国人民保险公司联合国家地震局和国家科委等多部门共同分析我国地震灾害损失分布情况并绘制了我国地震财产保险费率图，构建了地震风险管理系统保险模型框架。国内学者王国军、江生忠、赵苑达等教授倡导要在我国建立地震保险制度。学者们在著作和论文中都建议我国设立地震保险，然而，我国对地震保险的研究还很薄弱。我国地震发生之后损失的恢复基本上是靠国家财政和民间捐助，这给国家财政带来了巨额负担。我国作为地震多发国家且大地震发生后保险赔付缺乏法律依据，因此，应在我国建立地震保险制度。

⒈建立地震保险制度的理论意义。通过理论研究为我国制定地震保险法律制度构建，提供理论依据。第一，研究地震保险制度，是当今世界学术界的重要课题，我国理论工作者必须走在世界前列；第二，开展地震保险研究能为和谐社会建设做贡献；第三，开展地震保险研究为经济发展服务，地震保险能减轻国家财政负担，增强公众抗风险意识。

⒉建立地震保险制度研究的实践意义。我国是一个地震多发国家，四川汶川大地震、青海玉树地震再一次向人们敲响了警钟，地震保险制度的建设已刻不容缓。现阶段应该从我国的实际情况出发，从实际操作层面着手，就我国地震保险制度，特别是城市居民住宅地震保险及人身伤害赔偿制度的建设，提出一个具体方案。此方案的基本方针是：国家牵头，市场运作；统一规划，分头实施；先易后难，逐步推进；相对完善，尽快启动。确定基本原则是：区分住宅与非住宅建筑物；区分城市居民住宅与农村农民住房；以省为单位建立地震保险体系。通过研究预期应达到以下目标：首先，为当前灾后重建服务；其次，为将来防震减灾提供财力支撑。我国有60%的国土、50%的城市、67%的大城市位于地震多发地带，而且震中区内大中城市居多，建筑物的抗震能力大多较弱，一旦灾害性地震发生，其损失将是巨大的。据统计，上世纪以来，我国发生8级以上地震达9次，7－7.9级地震达100余次。1995年发生5级以上地震30多次。上世纪中国死于地震灾害的人数达61万之多，占全世界地震死亡人数的50%以上。因此，我国地震保险制度的构建有利于今后的抗震救灾。再次，开展地震保险研究能为社会稳定、构建和谐社会作贡献。

二、我国地震保险制度的构建

我国对于家财险承保地震风险的限制始于1996年。当时我国保险行业监督管理机构从控制和防范保险公司经营风险的角度出发，要求保险公司停止大范围开办地震保险，地震保险业务仅以个案特别审查批准的形式开展。从此，我国保险公司在经营的家财险业务中均将地震风险列为除外责任。但随着我国社会和经济的发展以及人们生活水平的提高，社会要求提供地震保险保障的呼声日益高涨，并引起了国家领导的高度重视。2003年温家宝总理就在《建立我国家庭财产地震保险研究报告》上批示，要求“深入研究地震保险方案，加快推进震灾保险体系建设”。地震保险研究的主要内容包括地震保险主体、客体、内容及操作程序等。

⒈我国应制定的地震保险法。该法应规范地震保险签约内容、地震保险的对象、能获得赔偿的损害的内容、保险金的支付方法、地震保险加入方法以及地震保险金额等。地震保险法律制度应遵循以下原则：首先，国家应该在良好抗灾应急机制运行的基础上，着力探讨有效的风险防范机制；其次，保险公司发挥主体作用，创新开发行之有效的地震保险；再次，社会支持与社会救助是地震保险体系的重要环节；最后，个体应增强风险防范意识。

地震保险法律制度应规范的内容有：⑴地震保险签约的内容。地震保险是以资助受灾灾民安定生活为目的，以政府的再保险为前提的公共性的灾害保险。⑵地震保险的对象。地震保险的对象是指用于居民居住的住房和震区灾民的人身伤害损失。⑶能获得赔偿的损害。指直接遭受地震、海啸以及由此引起的火灾、损坏、掩埋或流失等造成的房屋建筑及财产的损害。损害程度包括全部毁坏、半毁和一部分损坏。⑷保险金的支付方法。地震损坏若属于全部毁坏，将获得全额的地震保险费全额支付，但不超过地震保险理赔的上限；如属于其他情况，将根据地震保险金额的实际金额予以赔偿。⑸地震保险加入方法。自愿加入和强制加入相结合。⑹地震保险金额。以财产最高价值作为保险最高额，人身伤害及死亡可参照侵权案件民事赔偿数额确定。

针对我国的实际情况和地震保险制度的特点，保险业应当采用多种渠道和模式推动我国地震保险制度的建设。一方面应当积极推动国家相关部门解决地震保险制度建设中的一系列基础性问题，包括：研究制定国家地震保险制度建设的基本原则和指导思想，制定建设的整体规划；尽快成立地震保险管理相关机构；制定并出台支持发展地震保险的各种优惠政策，特别是税收减免。另一方面应当针对我国保险业，尤其是家财险的实际情况，立足行业，提高认识，创新制度，突破技术，全面推进家庭财产地震保险制度建设。

⒉我国地震保险的基本思路。第一，地震保险首先需要法律支持。在地震保险制度的构建中，法律制度的设计要居首位。首先要以法律的形式固定地震保险的运行模式、投保方式、承保范围、地震保险基金等内容，并由此形成一整套完整的地震保险法律制度。纵观日本地震保险制度的经验，其先是通过国家立法的形式对地震保险制度的运行、地震保险法律关系中各主体的权利与义务进行规定，从而保证了地震保险的顺利实施。这是值得我国借鉴的地方。第二，地震保险宜由政府和商业保险公司合作经营。第三，地震保险的风险转移机制应当多样化。发展地震保险当前应着重解决好以下四个问题：首先，提高对于开展家庭财产地震保险业务的认识。其次，加快推进地震保险基础技术的研究与开发工作。再次，应用风险分担原理，大胆创新风险转移机制。从国外的经验看，通过巨灾风险证券化途径是解决承保能力不足的有效手段。还要积极探索开展家财险营销的新模式。

⒊我国地震保险的基本方法。结合国外开展地震保险的经验，⑴我国可借鉴美国加州的做法来构建我国的住宅地震基金。⑵借鉴日本地震保险制度，建立我国的地震保险风险分散机制。⑶政府依法主导地震保险。⑷加快金融体制改革为巨灾保险制度建设创造条件。⑸加强地震保险的国际交流与合作。

笔者认为，构建地震保险制度，应利用保险技术完善地震保险法律制度，具体有：一是利用非寿险精算技术，进行震险费率厘定；二是强化震险宣传，增强公众的投保意识。地震风险虽然发生频率低，但是其可能造成的损失巨大；三是依据地震分布规律进行城市规划；四是政府应从多方面支持地震保险的开办；五是积极发展和完善我国再保险市场；六是加快资本市场培育，使震险资金有更多更安全的投资渠道。构建地震保险体系需要国家、保险公司、社会和民众的共同参与。

三、我国地震保险制度构建面临的难题

我国地震灾害保险制度的构建会遇到很多困难的主要的原因是地震属稀少事件，其发生极不规则；发生大地震灾害时，有可能形成巨额理赔，以致使地震灾害保险金远远超过灾害保险公司的担保力。我国地震保险制度建设的基本思路应当从解决以下三大难题入手，积极探索符合我国国情的解决思路。

首先是地震保险基金的归集问题。这个问题的背后是归集的规模和归集的效率。从住宅地震保险的性质看，如果保险基金达不到一定的规模，那么，其作用就不能得到有效发挥，制度建设就可能面临进退两难的尴尬。所以，从制度设计上必须确保基金能够达到起码的规模。此外，作为一个经济制度的安排，效率是一个重要的指标，尤其是这种具有一定公共利益性质的制度，如果完全采用自愿和商业的模式就可能出现归集成本过高的问题，而且归集的周期，即时间成本也可能较大。解决住宅地震保险基金归集问题的较好方法是采用一定程度的强制模式，这样就能够在较短的时间内，用最低的成本迅速归集起一个较大的量，形成一定的规模。

其次是偿付能力问题。这是所有国家在各种巨灾保险制度建设过程中面临的共同问题，也是共同的难题，因此，地震保险制度也绕不过这个问题。制度设计者需要解决的问题是：如何确保地震灾害发生后保险公司能够承担责任。从国外的实践看，再保险是解决偿付能力的主要选择，即将可能面临的地震风险责任转移为另一种保险体制，能够最大限度地解决偿付能力问题。同时，能够很好地兼顾可行性和效率问题。当发生特别巨大的地震损失，这个损失超过了住宅地震保险制度设计承受的程度时，允许其启动分摊机制，即按照总偿付能力与总损失的比例进行比例赔偿。

第三是管理服务问题。从国外一些成功的经验看，地震保险制度的管理均采用政府与保险公司相结合的模式，对于强制的住宅保障部分均采用政府机构或者准政府机构来进行管理，同时，对于住宅保障层之上的风险，在商业保险公司的经营过程中，也需要政府建立一个具有公共利益色彩的风险分散机制。此外，在地震灾害发生之后，地震保险制度就面临着一个巨大的挑战：保险理赔服务。这种理赔工作不仅涉及保障层面，也涉及到商业补充层面，因此，无论是从资源效率的角度看，还是从专业技术的角度看，地震保险理赔工作均离不开保险行业的参与。结合管理与服务两个方面的因素，笔者认为：由国家保险监督管理部门为主，依托保险行业协会，协调保险行业的力量，建立和运行我国的地震保险制度是一个切实可行的解决方案。

地震保险制度中还有很多需要解决的课题，主要表现在下列几个方面：⑴生命健康权的价值问题。我国法律对生命、健康权的财产价值标准认识不统一，民事法律制度依据不同赔付方式和标准也不一样，在地震中遭受人身伤亡事件，如何确定赔付标准，应进一步加强这方面的研究。⑵巨大损失的问题。如何更好地通过地震保险市场来调节和控制灾害的损失，进一步降低国家的财政负担，是地震保险中又一个需要解决的问题。（3）大量保险客户的确保。地震保险制度必须在长时间内稳定运营，所以，只有在确保有大量客户加入的情况下，其风险才能分散。如何确保大量的保险客户，是地震保险中需要解决的课题之一。

四、构建地震保险制度的几点建议

⒈把地震保险定位为政策性保险，坚持自愿与强制相结合。首先，将地震保险定位为政策性保险。西方国家地震保险制度发展的历史表明，政府在这一制度的建立和实施中所起的作用不可缺少。由于地震风险较大，地震保险业务具有高赔付率、低利润的特点，因而该保险产品都具有准公共物品性质。商业保险公司以追求利润为经营目标，在风险与收益无法成正比的情形下，常常将地震保险拒之门外。因此，地震保险无法像商业保险项目一样能够在市场交易中自发产生，需要政府建立相关制度和提供政策，以矫正市场对该准公共产品供应不足的非正常状况。其次，地震保险是自愿性保险强制性保险相结合。在不同的保险法律制度中，地震保险既可能是强制性保险，也可能是自愿性保险。在欧盟现有的27个成员国中，除法国、挪威、西班牙、瑞典和土耳其5国建立了强制性地震保险体系，通过立法手段要求符合某类条件的投保人必须购买外，其他国家大都实行自愿性地震保险，即投保人可自行选择是否购买地震保险。地震风险的特殊性客观上要求我国的地震保险应当是强制性保险。现阶段，应主要通过国家扶持政策和提高居民收入水平来提高巨灾保险的投保率。

⒉建立地震风险基金。地震风险基金来源有：每年的巨灾保费收入；国家每年从财政预算中按一定比例投入一部分；国家可另行向保险公司按应缴营业税额或年财产保费收入的一定比例提取地震风险准备金，充入地震风险基金。从以上渠道获取的地震保险基金，全部滚动积累，固定投资，长期积累，专款专用。地震保险基金应由资信良好的基金管理公司进行保值、增值运作，以应对地震风险带来的巨额赔付。

⒊增强应对地震灾害的意识。实践证明，地震保险制度难以建立是由于政府观念落后、危机管理意识薄弱等原因造成的。因此，需要从以下两方面加以改进：第一，转变“以治理为主”的观念，树立”以防范为主，防治结合”的思想。第二，强化政府对地震保险的保障意识功能。要把地震保险的基本内容作为公众教育培训的内容，提高管理者的防范意识和危机管理意识。同时，要加大对地震保险的宣传力度和对政府的监督力度，使政府时刻保持危机管理意识，从容镇定地防范和应对地震灾害。

⒋建立健全地震保险法律法规。应尽快制定一部《地震保险法》，对政府在地震灾害中的职责权限、地震理赔的责任承担、组织管理体系、保障机制等加以规定，从宏观上指导我国政府管理与应对巨灾保险理赔。同时，应进一步修改补充现有的法律法规，健全法律法规贯彻执行中的配套制度，使国家管理与应对突发事件形成一个完善的法律体系。

⒌建立健全地震灾害管理体系。应成立常设的、专门地震保险监督管理委员会，隶属于保监会。保险管理委员会要坚持法治原则和对人民负责的原则，深入研究新形势下地震保险理赔的新特点、新规律。在保险管理委员会的统一领导下，各地方应建立保险理赔管理部门，明确不同级别保险公司在紧急状态下的职责、权限及相应的配套制度保障，从而形成统一、高效、有权威的地震保险组织管理体系。

⒍建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。建立健全地震预警体系和应急管理机制，争取把地震的损失降到最低限度。一方面建立健全地震预警机制，包括监测预测机制、信息机制、合作机制、实践机制等，制定切合实际的地震保险预案，对地震保险的级别分类、目标任务、具体处理方案及应急预算等予以明确的规定。另一方面建立健全地震保险应急管理机制。地震发生时，要快速启动地震预警体系，迅速启动地震理赔应急预案。在管理地震保险理赔过程中，政府要通过媒体、实地调查等方式加强与民众的沟通，消除人民群众对保险不信任的心理，动员相关组织和公众，使其广泛参与，确保对地震保险理赔的决策公开透明。

⒎建立完善的信息反馈网络，正确引导社会舆论。我国政府应建立健全地震报告制度，完善信息保证系统，健全预警预报责任制，逐步建立起完善的信息反馈网络。具体来说，就是组织专门研究人员与地震保险管理委员会合作，并加强与人民群众的沟通，多倾听民众的心声。尊重公民的知情权，及时回答民众的问题，畅通沟通渠道。这样就掌握了社会舆论的主动权，达到了正确引导社会舆论、及时宣传地震保险的目的。

⒏建立和发展地震保险管理资源保障体系。长期以来，我国政府主要靠商业保险推动保险事业的发展，这种做法在保险事业发展中发挥了巨大作用，但也有弊端。商业保险的自愿性制约了地震保险发展，为防患于未然，我国政府需尽快开发地震保险资源保障体系。政府有必要把地震保险管理的资金纳入政府的预算之中，建立应对各种灾难和危机的专项基金，并通过社会保险等方式扩大资金的供给。

［1］赵苑达.论我国地震保险制度的建设［J］.保险研究，2003，（10）.

［2］赵苑达.日本地震保险：制度设计、评析与借鉴［J］.东北财经大学学报，2003，（02）.

［3］李志强.中国地震灾害风险管理中的保险问题研究.［A］.博士论文.国家地震局地质研究所，1997.

［4］曾立新.美国巨灾政府保险项目研究及其对我国的启示.［J］.保险研究，2007，（06）.

［5］湘雁.海外灾后大借鉴［N］.中国财经报，2008－05－22.

［6］熊仁宇.应建立市场与政府结合的巨灾险.［N］.21世纪经济报道，2008－05－20.

［7］李悦，王雪峰.中国保险业应对巨灾风险的经营策略分析［J］.哈尔滨商业大学学报（自然科学版）， 2003，（05）.

［8］刘树峰.论建立我国地震灾害保险制度［J］.金融与经济，2006，（06）.

［9］季颖锋.浅论地震保险的减灾机制和发展方向［J］.海峡科学，2007，（02）.

［10］曹海菁.法国与新西兰巨灾保险制度及其借鉴意义［J］.保险研究，2007，（06）.

［11］黄兴伟.新西兰地震保险制度［N］.国际金融报，2008－05－14.

（责任编辑：牟春野）

A Research on Legal System of Constructing Chinese Earthquake Insurance

Liu Yuping

In recent years，the world has entered a period of high earthquake.On May 12，2008，the 8 magnitude quake happened in Wenchuan in Sichuan.On April 14，2010，the 7.1 magnitude quake occurred in Yushu in Qinghai.On January 12，2010，the 7.3 magnitude earthquake happened in Haiti.On February 27，2010，there was a 8.8 magnitude earthquake in Chile and on March 11，2011，there happened the 9.0 magnitude near Fudao in Japan.The countries in which Earthquake has happened frequently have established the earthquake insurance systems，having played an important role in shockproof，anti－seismic and post－earthquake economic compensation.Bu in China there is no earthquake insurance system.After a big quake，legal basis of insurance compensation is lacking for it.The paper on legal system of constructing earthquake insurance proposed that earthquake insurance system should be established in China.Of course，earthquake insurance should be policy－related insurance and adhere to the voluntary and mandatory combined，meanwhile，learning Japanese and American earthquake insurance system.This paper discussed the necessity and possibility of the establishment of earthquake insurance system and also drew a conclusion that earthquake insurance should be offered in our country according to law.

earthquake insurance；catastrophe risk；legal system

D922.1

A

1007－8207（2011）10－0085－04

2011－05－27

刘玉平 （1956—），男，辽宁绥中人，东北财经大学法学院教授，研究方向为宪法与行政法、经济法。