我国公民参与公共决策的问题探究

□李想

（吉林财经大学，吉林 长春 130117）

我国公民参与公共决策的问题探究

□李想

（吉林财经大学，吉林 长春 130117）

公民参与公共决策是公民个人或组织通过直接或间接方式影响公共政策制定的行为，其目的是实现公共资源的有效配置，达到公共利益的最大化、合理化。随着市场经济和民主政治的发展，公民主体意识、利益意识和自主意识逐渐形成，公民不再只是被动地接受政府所提供的公共产品和公共服务，还会就公共产品和服务的质量提出自己的意见或建议。公民在公共决策中的主体地位日益凸现。因此，公共决策中的公民参与已成为政府和公民普遍关注的问题。本文探讨了我国公民参与公共决策的必要性，分析了公民参与公共决策所面临的问题与困境，并提出一些建议和措施，旨在为公民参与公共决策提供借鉴。

政府失效；公民参与；公共决策

一、我国公民参与公共决策的必要性和重要意义

（一）我国公民参与公共决策的必要性

公共决策是政府在特定的环境约束下，为处理一定的社会公共事务，体现公共利益，实施公共管理而制定公共行为规范的行为或过程。但在政府决策实践上，“国家或政府的活动并不总是像应该的那样 ‘有效’或像理论上所说的能够做到的那样‘有效’”。［1］这就是公共选择理论所谓的政府失效现象。政府失效是指政府在公共决策或向社会提供公共物品时，存在着自身无法克服或基本难以克服的缺陷，而导致其制定的公共决策和提供的公共服务难以达到其理论上的应然状态的情形。政府失效使公民参与公共决策成为现实需要。改革开放以来，党和政府一直强调“公民的有序参与”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。党的十七大报告中指出，坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见，最广泛动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。可见，在公共决策的过程中，公民参与是十分必要的。［2］

公民参与，是指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与公共决策策是公民的权利，对于公民来说，公众有权表达主张，“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程。”［3］同时，这也是政府治理社会的内在需求。对于政府来说，一是可以借助民间的智慧，二是可以在决策前了解公众的反应，三是寻求民众对政策的理解配合；四是争取民众的支持。

（二）我国公民参与公共决策的重要意义

首先，公民参与有利于实现公共决策制定的科学化、民主化、合法化。一方面，公共决策能够反映最大多数人的意志，能更好地协调社会各种利益关系，从而增加公民的认同感；另一方面，公民作为决策主体，有权向政策的制定者表达意见、愿望和利益要求，公民通过参与满足了其参政议政的心理需求，并在参与的过程中增强了责任感和政治效能感。

其次，公民参与有利于保证公共决策的公共利益价值取向。公民通过合法的决策参与途径表达自身的利益要求和意愿，是对政策体系制定或即将制定的某项公共政策进行选择的一种行为。而其成为政府制定公共政策所依据和考量的标准，会有助于在更大程度上实现公共利益，纠正政府滥用权力，以解决公共问题为目标，向符合人民利益要求的方向发展，最大限度地实现公共利益。

再次，公民参与有利于促进政府与公民的良性互动，协调利益冲突，塑造政府的良好形象。公民参与可以大大提高公共政策的正确性，及时发现和纠正决策中的失误，迅速解决政策体系和决策过程中的矛盾和问题。这就使得政策体系能够及时有效地进行功能转换，减少利益冲突。因此，在公共政策构建过程中，公民参与会使决策者与公民之间通过建立正常的沟通渠道，正确反映出社会各种利益要求，并使公民在一定程度上监督了公共政策的决策过程，并由此提高了公民对政府的信任感，也有助于政府塑造良好的形象。

最后，公民参与有助于弥补政府决策的缺陷，维护社会公平。政府管理社会、推动经济发展和社会进步的功能是依靠完善的政策决定的。但是单靠政府本位的思考制定出来的政策是不全面的，而且还容易忽略弱势群体的利益，有失社会公平。公民参与政策制定过程，可以集中民意，改变以往政策制定者目光狭隘、短浅的不足，优化政策，最大化地实现公共利益，维护社会公平。

二、我国公民参与公共决策的现状分析

由于长期的封建专制和传统的政治文化，使得我国公民参政在主体意识上、体制上、渠道上等诸方面存在着缺陷，严重地影响了我国公民参政议政的效果。

（一）市场经济不成熟抑制了公民参与公共决策的积极性

任何民主的形式都需要一定的物质基础，公民参与也不例外。但我国市场经济尚未完全建立，发育也未成熟，物质条件制约了公民参与的广度和深度。一方面，由于我国离小康社会还有一定的距离，一些地区仍存在贫困落后状况，一些人仍处于最低生活水平线上，对他们来说最要紧、最重要的是眼前的生存问题和温饱问题，至于公共决策，他们无力关心；另一方面，由于我国有些偏远贫困地区的信息交流不通畅，使得许多地区的公民很难获知有关公共决策的信息，而这些所谓的弱势群体正是最应该享受公共政策的受益者。因此，市场经济不成熟从经济上抑制了公民参与公共决策的积极性。［4］

（二）体制不完善和不畅通抑制了公民参与公共决策的有序性

制度化渠道对于公共政策过程中实现真正的公民参与是不可或缺的。制度化程度的高低直接影响着公民参与的广度和深度。市场经济的发展促进了公民利益意识和自主意识的形成和发展，公民开始积极关注与自身利益有关的公共事务。但是，目前我国公民参与公共政策过程的制度还不完善，渠道还不畅通，公民参与的操作性规定还很欠缺，在实际操作过程中，公民参与公共决策的条件十分有限，并一直处于被动地位。政府虽然鼓励公民参与公共决策，但由于参与形式、方法、渠道和手段等都没有具体的规定，因此，公民不能有序的参与决策。并且即使公民提出自己的意见和建议，政府也不予考虑和重视，造成公民参与不参与一个样的状况。结果是公民参与的积极性受到了严重挫伤，公民参与的热情随之消减，进而还有可能引起公民的不满，而使公民参与以非制度化的形式出现，给社会增添了不稳定的因素。

（三）传统政治文化的束缚抑制了公民参与公共决策的主动性

政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。政治文化史是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成的。人们在过去的经历中形成的态度对未来的政治行为有着重要的强制作用。不同的政治文化决定了政策制定参与者不同的参与心理和参与行为。我国传统的政治文化的“逆来顺受”，让公民在主观上失去了参与公共政策的意识，因而其不会主动要求参与公共事务。所以，传统的臣民式的政治文化使公民在主观上不能积极主动地参与公共决策，行使自己的权利。

（四）政府信息公开不足弱化了公民参与公共政策的有效性

对公共决策过程的参与者来讲，通过知晓有关公共政策的内容、目标、价值取向的信息，可以更好地选择自己参与的内容和方式。从理论上讲，我国公民享有对政府的知情权、参与权和议政权，有权按照一定的程序和法规了解重大公共政策产生和执行的机制，并进行监督。但事实上，公民往往无法获得参与公共政策过程所必需的信息，常常与公共政策主体处于信息不对称的位置。在具体的实践中，公共政策及其信息的公开是不尽如人意的。信息的不对称不仅影响公众对政策制定工作的深入了解和认识，同时也可能使政府因为无法正确了解公众的真实意愿而导致公共政策的失效。

另外，公民参与决策的渠道过于单一不能完全满足公民表达利益诉求的实际需要。公民参与的形式有限，由于受到多方面因素的制约，他们很少有机会直接与官员接触，而且有些形式由于受到多种条件的限制，对于基层公民来说参与决策也不可能。

（五）参与成本过高降低了公民参与的普遍性

公民参与公共决策可以促进决策的科学化与民主化，但是在实现决策民主化的同时，参与的角色越多，期望发挥作用的人就越多。公共决策的公民参与者增加势必迫使相关的运作成本攀升。因为在实际操作过程中，公民参与公共政策的制定需要大量的人力、物力、财力等显性成本以及时间、精力与信息等成本，这些成本将会在一定程度上导致决策的无效率或低效率。

（六）民间组织的不成熟影响了公民参与的积极性

民间组织是公民参与的组织保障，民间组织横向整合个体，纵向阻隔国家对个体自由的侵犯。但由于我国民间组织的缺失和发育的不成熟，使得我国缺少民间组织这个有效隔离带，公民个人的意见和想法在公共决策过程中很难被接纳和采用，而代表某些特定群体的民间组织则比公民个人更有影响力和说服力。民间组织的不成熟，放任了国家公权在所有领域的扩张，导致了公民参与在公共决策中处于弱势地位。对于公民来说，没有一个良好的社会环境，公民参与似乎就会变得更加遥不可及。

三、推进公民参与公共决策的对策与建议

（一）提升公民参与公共决策的意识、素质和能力

民主政体的实现需要依靠完善的政治制度和广泛而有效的公民参与，公民参与公共决策是民主政体的内在要求，也只有在民主政治体制里，民意的表达、汇聚和综合才能在公共政策中得到充分体现，才能实现公共决策与公共利益的真正统一。因此，只有公民具有积极主动地参与公共决策的意识，又有参与的能力、途径，才可能达到参与的目标，才能保证公共决策的民主性和科学性。

提升公民参与公共决策的意识、素质和能力，首先，要摒弃我国传统政治文化中的消极因素，如“官本位”思想、臣民意识等，转变参与观念，树立参与意识。公民作为社会实践的主体，是管理国家和社会事务的权利主体，具有参与国家事务和影响国家政策的权利和自由。其次，要自觉增强参与政治活动的素质和能力，要重视自身文化素质的培养和提高，了解和掌握我国的基本政治体制和各项规章制度，充分发挥 “主人翁”作用。另外，公民应密切关注政府政策的走向以及实施的情况，并积极主动地与政府进行接触，对政府的治理政策提出批评和建议，将自己的感受、意见反馈给政府，这将有助于提高政府的行政效率。同时，也应改变那些为满足自身利益而“搭便车”的功利心理，从大局出发，对政府提出客观的意见和建议，履行公民应尽的义务。

（二）加快转变政府决策理念

首先，决策理念应由政府本位向公民本位转变。随着我国公民社会的兴起，公民的权利意识和利益要求日益强烈，这就要求政府应把公民权利放在首要的位置，政府的一切行为都要以公民的利益为出发点和归宿点。而事实证明在我国传统的政府本位的治理理念下，公民的权利与利益的实现受到了严重的制约，政府本位的治理理念已经无法满足公民社会的多样化需求。政府应当引导服务对象朝着自身目标与政府目标统一协调的方向前进，使服务对象在实现自身目标的同时也完成政府的行政目标，即不是通过硬性规定而是通过服务性的政策引导或者利益协调来实现公民的权益。由此可见，公民社会的发展要求政府必须放弃统治者或者管理者的角色定位，彻底抛弃旧的治民观念或为民作主的理念，把公民本位作为政府行政的核心理念。

其次，政府治理路径由单向管理向双向互动治理转变。目前我国的政治权力运行仍然倾向于自上而下的单向化的运行模式，在管理方式上依然注重权力的纵向贯彻和执行，而忽视上下互动的沟通体制的构建。权力运行的单向化严重制约了民意的表达，而沟通渠道的不畅又造成了政府与公民之间的误解与隔膜。公民参与公共决策的好处是显而易见的，比如公民参与政府治理扩大了政府的信息来源，提升了政府决策的质量；制约和监督政府行政权力的运行，有助于防止权力的滥用；增加政府的透明度和责任感，提高公民对政府的公信度，更有助于政府治理政策的制定和执行等。

因此，在公民社会中，政府治理应该是政府与公民的合作治理，它要求政府在治理过程中始终与公民进行良性的互动与沟通，力求打破传统社会中政府单向治理的格局，政府与公民之间建立平等的对话机制，在平等对话、共同磋商的基础上，使公民理解和认同政府的治理政策，加强彼此的合作。

（三）建立健全公民参与机制

首先，完善基层群众自治制度。党的十七大将“基层群众自治制度”首次写入大会报告，并指出其是中国特色社会主义民主的基本内容。基层群众自治制度是基层群众依法直接行使民主权利，对基层公共事务实行自我管理、自我服务、自我监督的一种民主制度。在基层群众自治工作中，一是要以保障人民群众的民主权利为核心，二是基层党组织的民主化。在尊重人民民主权利，尊重人民自治意愿的同时，基层党组织也要按照民主原则办事，只有获得群众的信任，才能领导群众实行自治，行使当家作主的权利。三是深入社区、社会组织或社会团体。凡是涉及到人民群众切身利益的事情，人民群众都应当获得充分的机会来行使自己的民主权利，表达合理的利益诉求，并参与各项民主决策。

其次，进一步完善听证会制度。在我国主要有行政处罚、价格决策以及立法三大类听证形式制度，然而我国的听证制度有着显著的缺陷，听证会组织者的独立性不足，听证程序不够透明，听证代表很难充分恰当地表述意见。而缺少民主机制，也使得听证结果对立法机关的成员形不成事实上的约束力，这些弊端亟待通过改革加以解决。因此，一要规范听证会的提出和启动；完善听证代表的选举制度，使听证代表具有广泛的代表性；二要公开听证内容、相关信息和程序；落实听证结果对公共决策的影响力，走出“价格听证会就是涨价发布会”之类的公民参与公共决策的路径；三要通过适当的政府干预重新确立听证会的公信力，使听证会不断走向制度化、规范化、科学化，使其真正成为公共决策民主化的有效载体。

再次，大力发展社会组织并使其参与公共决策。社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，如民间团体、行业协会、社会团体等。社会组织具有扩大群众参与、反映群众诉求的积极作用，是公民参与公共决策的重要载体，也是增强社会自治能力的必要手段。目前，我国正式登记的社会组织45万个，这些组织几乎覆盖了社会的各个方面，已初步形成体系。但社会组织发展还面临立法层次低，政策环境不完备，内容不完善等问题。目前社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险等方面还缺乏健全的政策规定，面临注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等难题。因此，政府应加大力度发展社会组织，并以此为公民利益表达提供新渠道。公民也要通过参加经济、文化、教育、环保等各方面的组织，表达自己的利益要求，以此可以更加有力地保障公民权利和公共利益。

最后，规范和引导公民网络参与公共决策。随着计算机与网络技术的发展，网络民意逐渐成为当代公民政治参与的新途径。网络参与具有低成本、反应快等特点，但要让网络真正在民主建设中发挥积极的作用，必须予以适当的规范和引导，一是完善网络民意参与政府政策制定的渠道，即加强网络基础设施建设，改善民意参与的非均衡性，加快不发达地区网络知识的普及，确保参与主体的广泛性、代表性。二是加强政府对网络民意的有效引导。建议推行网民身份认证制度，通过实名登录，规避不负责任地发表意见的行为，既要防止不利于实现民主的信息随意散布，又要激发公众有序的参与热情。三是在确保原有条例的适应性与创新性的基础上，不断完善网络管理条例，加大相关法规的执行力度，确保网络民意在法律轨道上的良性运行。

［1］丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示［J］.公共行政，2000，（03）.

［2］李图强.现代公共行政中的公民参与［M］.经济管理出版社，2004.

［3］科恩.论民主［M］.商务印书馆，1988.

［4］黄国满.当前我国公民政治参与问题分析［J］.社会科学战线，2004，（03）：165－169.

（责任编辑：牟春野）

Explore Issues That Our Citizens to Involved in Public Decision－making

Li Xiang

Citizen participation in public decision－making by individual citizens or organizations directly or indirectly influence the behavior of public policy，its aim is to achieve efficient allocation of public resources，to maximize the public interest and rationalization.As the market economy and democratic political development，civic consciousness，awareness of the benefits and self－awareness evolved，citizens no longer just passive recipients of government provision of public goods and public services，but also on the quality of public goods and services to make their own comments or suggestions.Citizens in public decision－making have become more apparent in the dominant position.Thus，citizen participation in public decision－making has become common concern problem for government and civic.This paper discusses China＇s need for citizen participation in public decision－making，analysis of citizen participation in public decision－making problems and difficulties，and some suggestions and measures intended for citizen participation in public decision－making reference.

government failure；citizen participation；public decision－making

C934

A

1007－8207（2011）10－0081－04

2011－08－15

李想 （1982—），女，吉林松原人，吉林财经大学教师，东北师范大学公共管理硕士，研究方向为公共管理。