行政公正的伦理化探索

□ 卢智增

（桂林理工大学，广西 桂林 541004）

行政公正的伦理化探索

□ 卢智增

（桂林理工大学，广西 桂林 541004）

作为一项重要的伦理原则，公正贯穿于人类生活的各个领域，而最需要公正的领域则是公共行政领域。现代政府作为全社会利益的代表者，应该以行政公正为核心理念，促进社会公正的实现，这既是公共行政无法推卸的责任，也是全社会的共同要求。本文阐释了行政公正的基本内涵，分析了行政公正的伦理导向，并从他律和自律两个角度探讨了实现行政公正的基本对策。

行政；公正；伦理

公正是人类道德史上最为古老的道德原则，也是人类道德的永恒主题和人类永恒的价值追求。作为一项重要的伦理原则，公正贯穿于人类生活的各个领域，而最需要公正的领域则是公共行政领域。在民主宪政国家，行政权力来源于人民主权或人民权利，属于公共权力。公共行政的这种公共性决定了它的公正性。因此，惟有政府的公共行政才能保持理性，才能担当起维护社会公正的使命。进入20世纪以来，作为德政之基石的“行政公正”不仅是社会孜孜以求的价值目标，更是公共行政的一个至关重要的伦理原则。

一、行政公正的内涵

我们知道，公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，公共性是其鲜明特征，而保证公共利益的最大化和各种利益的充分实现，既是公共行政必须考虑的问题，也是其最基本的价值取向。换言之，公正是人类社会具有永恒价值的基本理念和维系社会秩序的行为准则，公正所涉及的内容指向公共领域和人的社会行为，“关注的是公共权利和公共事务”。［1］（p16）因此，公正势必会与公共行政结合在一起并成为公共行政的伦理目标和价值取向。追求公正，是公共行政无法推卸的责任。

（一）公共的应该是公正的

按照现代新制度经济学中的委托——代理理论，公共行政权力起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。公共行政产生、运行的目的都是以公共利益、公共目标、公共服务为旨归，它的出现天然包含着公众对公正的期待，它既要求公共行政在底线伦理的意义上实现社会公正，又期望公共行政从整体的意义上考虑社会对个体的调节。因此，在公共行政的一切职能中，维护社会公正是最基本的内容，以政府为载体的公共行政在每一个环节上都应坚持公正，追求公正，把公正作为永恒的价值目标。尤其是随着现代化进程的推进和市场经济的发展，民众理性意识逐渐增强，社会成员对于公正理念的理解减少了纯粹理想化的成份，而与现实社会越来越适应，这就对现代公共行政的公正理念提出了更高的要求。

长期以来，在公共行政过程中，发挥主导作用的是效率观、法治观和权力观，公共行政价值倾向于工具理性，而作为实质理性的行政伦理观的建构则被人们忽视了。因此，公共行政的方向常常迷失，公共行政维护和促进公共利益与社会公正实现的基本功能也不能得到有效的发挥。实际上，行政伦理观是效率观、法治观和权力观的调节和整合因素，是公共行政的灵魂要件、行政实践的动力源泉和理性后盾，它对一切行政价值和一切行政活动、行政行为具有深层次的目标导向和价值定位作用。而公正作为人类千百年来的理想和追求，在任何社会价值体系和任何时期都是公共行政伦理观念的基础和核心。可以说，在公共行政自觉推动社会发展的过程中，最能体现公共行政最优化业绩的价值标准就是公正。政府公正地行使行政权力，维护社会公正，实现社会公平正义，对于社会效率的生成与促进、行政效益的提高、和谐社会的建构都具有重要意义。

（二）只有公共的才是公正的

只有公共行政才能担负起维护社会公正的使命。在现代民主社会，政府处于社会生活的核心之中，同时政府又是整个社会全部私人生活个性中的共性，这就决定了 “它会在组织整体的近期利益和长远利益之间寻找平衡点，从而在促进组织整体利益最大化的过程中实现组织成员个体利益的最大化”。［2］（p73）所以，在任何时候，惟有政府的公正行政才是公正的惟一提倡者，惟有政府才能通过公共行政来制定并严格执行法律规则与公共政策，提供纯粹的公共物品和公共服务，实现社会公正。特别是在市场经济条件下，由于每个人在追求自身利益最大化的过程中都可能包含着破坏社会公正的内在冲动，这就需要政府以权威的仲裁者的身份加以控制和引导，保证这种冲动不转化为实现。虽然社会上出现了一些“准政府”或“拟政府”的组织机构，也部分地担负起了公正行政的职能，但这并不表明社会自身具有提供社会公正的能力，反而证明这些 “社会性”的组织机构是政治社会化的结果，是政府机构的延伸。或者说，这些组织是政府机构的边缘组织，是公共行政体系的组成部分。

因此，笔者认为，所谓行政公正，是一种保障和促进社会成员之间权利、机会平等的公共行为，它要求社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。行政公正是制度公正和行为公正的总和，它不仅要考虑如何进行公正的制度安排，如何保证把人类的一般性的公平正义原则转化为具体的法律制度和权力运行规范，而且要考虑行政人员作为公共行政的活动主体，其行政行为能否做到公正。只有当政府及其公共行政实现了制度公正和行为公正的有机结合时，它才能在推动社会发展的过程中成为一个高效、强有力的政府。

二、行政公正的伦理导向

行政公正所反映的是公共行政的一种价值追求，是一种理想，但它又有着现实形态，那就是自由、平等、民主。无论是在思想发展的历程中还是在现实的政治进程和道德实践中，人类追求公正的努力都在自由、平等、民主的制度设计中反映出来，而且自由、平等、民主只有得到政治上的确定并在公共行政的实践中才能真正实现。

（一）自由

自古以来特别是近代以来，思想家们对自由作出了种种阐释。孟德斯鸠认为：“自由就是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律禁止的事情，他就不再自由了，因为其他人也同样有这个权利”。［3］（p154）密尔认为：“个性的自由发展乃是社会福祉的首要因素”，［4］（p60）但是这种“个人自由”有其边界，“要不涉及自身以外什么人的利害”，必须对其有所限制。罗尔斯认为，自由总是可以参照三个方面的因素来解释，即自由的行为者，自由行动者所摆脱的限制与束缚，自由行动者自由决定去做或不做的事情。因此，对自由的一般描述可以具有以下形式：“这个或那个人（或一些人）自由地（或不自由地）免除这种或那种限制（或一组限制）而这样做（或不这样做）。”［5］（p200）这些思想表明了一个共同点，即自由就是人能按自己的意愿行事，这包括个人有没有能力按自己的意愿行事和环境允许不允许个人按自己的意愿行事两个方面，这两方面相结合才能构成完整的自由，也只有这种完整的自由才是人获得幸福的根本条件。

所谓行政自由，即在行政活动中政府及其工作人员与公民都是享有平等权利的、具有平等人格的独立的自由的主体，政府行政必须保证并增进他们的平等自由的权利。行政公正的现实表现之一就是在肯定每一个公民都应该是自由的前提下对公民的自由作适当限制。首先，每一个公民都应该是自由的，这种自由是每个公民的最基本权利，它不应该被侵犯，更不应该被剥夺。正如我国《宪法》所规定的：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”也就是说，任何借口行使权利和自由而使国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利受到损害的行为都是错误的。行政公正就是以公民自由为其基本前提和出发点，就是要肯定和保护公民自由，既要通过一定的方式使公民自由得以更好的实现，同时还要防止人们为了自己的自由而妨碍和伤害他人的自由，维护社会的普遍自由。其次，要实现公民的普遍自由，还必须对人们的自由作出适当的限制。这是因为如果人们为所欲为，各行其是，就会导致人与人之间的相互伤害。行政公正正是通过对人们的自由作适当的限制来实现人们的普遍自由的，这种限制以每一个人的自由不得妨碍和伤害他人的自由为限度，它不是对自由的否定，而是对把自由作为某些人的特权的否定，是对为了自己的自由而妨碍和伤害他人自由的做法的否定，它要求自由对所有社会成员开放，要求所有的社会成员都能平等、自由地扮演各种社会角色。因此，从一定意义上说，公民不自由就谈不上行政公正，实现公民的普遍自由是公共行政义不容辞的责任。

（二）平等

公正作为当代政府行政的价值基础是一个政府乃至一个社会能否正常运行的晴雨表，而平等则是政府行政公正准则实施的前提。平等与公正之间具有天然的难以割舍的关系，公正概念一经产生就与平等相关联甚至被认为是公正的又一种表达，两者在具体内容上具有相互重合、互为根据的内在联系。亚里士多德在论述公正时就认为公正意味着某种平等，他一再说：“公正就是平等，不公正就是不平等。”［6］（p278）斯多葛学派认为，人们在本质上是平等的，由于性别、等级、种族或国籍的不同而进行歧视是不正义的，是与自然法背道而驰的。密尔进一步指出：“平等是公道的精义。”［7］（p17）戈丁尔也写道：“正义的核心意义与平等概念相联系。”［8］（p236）罗尔斯的《正义论》更为突出强调平等问题，他说：“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等的分配有利于最不利者。”［9］（p292）

因此，一方面，政府应当保证每一个公民获得基本权利的机会完全平等。每个人只要一生下来，就自然地、不可选择地参加了社会的缔结、创建而成为人类社会一股东，就应该享有生存和发展的必要的、起码的、最低的基本权利，而且应该完全平等地享有基本权利。政府有义务为每一个社会成员提供享有基本权利的机会，切实赋予每一个社会成员最基本的生存权、受教育权、就业权、社会保障权等。只有这样，才能从底线意义上体现社会对人的种属尊严的肯定，才能使社会成员产生最基本的安全感和对社会的认同感。另一方面，政府应当保证每一个公民获得非基本权利的机会按比例平等。在现实生活中，每一个社会成员由于出身、地位、天赋、才能等自然条件不同，拥有的非基本权利的机会也是有差别的。因此，在承认个体人种属尊严和基本权利平等的前提下，应该进一步承认个体之间的差别，而且从理论上来看，为了使社会保持一定的活力，允许在平等的前提下存在着事实上的不平等是必要的，但这种不平等必须有一定的限度。政府在行政公正的建设中，必须在不同领域、不同条件、不同环境中恪守权利平等理念，保证社会公正各项准则的有效实施。

（三）民主

民主既是一种崇高的人文价值、政治信仰，也是一种实际的运用程序和技术，它反映了人类对国家与社会管理方式的追求。“民主”一词来源于希腊文，原意是“人民的权力”，在西方相当于人民主权，在我国则是人民当家作主。具体来说，行政民主是在政治民主的基础上衍生出来的治理意义的民主。其含义是：在公共行政过程中，充分接纳社会成员的广泛参与，充分尊重公民的自主治理，并通过公共行政体系的组织、机构及程序设置和公共政策的制定为公民对公共事务的参与和自治提供充分的支持。它既要使行政的目的不偏离公民的共同利益，又要对公共行政的过程加以限定。其基本特征体现在以下几个方面：其一，公共行政的目标不再是为实现既定的国家管理的目标，而是为了最大限度地实现公共利益；其二，公共行政由以行政权为核心的权力导向转变为以公共利益为核心的公共利益导向；其三，公共行政合法性、正当性、有效性的终极标准不再是脱离民众的抽象的目标体系，而是具体可感的公民满意；其四，公民参与权不再是特定法律赋予的权利而是公民的固有权利，公民参与不再是可有可无的点缀，而是公共行政得以正确运行的必备条件和必经程序；其五，行政主体不再是单一的行政机关，而是扩大为包括行政机关及各种实现公共管理职能的组织体系；其六，强制性不再是公共行政的重要特征，行政行为更强调合意、合作。［10］可见，加强行政民主建设，不仅能够为政治民主的成长提供坚实的土壤，也能够为推进公共行政从理念、模式到制度的变革提供可行的路径。

三、实现行政公正的伦理思考

既然行政公正是公共行政的价值目标，那么，我们应当如何在公共行政实践中构建现代公共行政的公正精神，政府如何真正做到公正行政呢？笔者认为，站在行政伦理的视角，实现行政公正有如下具体途径：

（一）完善他律机制，规范行政行为

⒈加强行政公正制度建设。罗尔斯曾精辟论述过制度的德性，他认为，公正是制度的首要德性，正像真理是思想体系的首要德性一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，如果它不真，就必须予以拒绝或修正；同样，各种法律和制度，无论它们如何有效率和有条理，如果它们不公正，就必须加以改变或废除。如果说公正是制度的核心，那么，加强行政公正制度建设则是实现行政公正的基础和保障。制度公正作为用以确立权利——义务关系为客观内容并调整个体行为者以及特定组织内部行为者之间利益关系的权威性行为规则的公正性，一方面强调制度本身应当是公正的，即制度的设计具有公正的根据，被赋予了公正的属性；另一方面强调制度运行过程的公正，即程序公正性。相应地，加强行政公正制度建设也包括两个方面。一方面，由于各种制度具体规定的对象不同，其内容也千差万别，但就社会主要制度而言，在现代条件下，一般地应该达到如下标准：一是公民的基本权利得到平等的、切实的保障；二是发展机会的平等，即平等的发展权和受教育权得到实现；三是实现按贡献分配基础上的共同富裕；四是公民的基本生活资料得到保障，并且在遇到特殊困难时能够得到恰当的救助，这包括最低生活保障、基本健康保护等方面的制度设计。另一方面，设计公正的程序制度，规范行政权力的运行。其中，利用公正的行政程序控权，保障行政公正，在20世纪已成为一个普遍现象。因为公正的行政程序作为现代法治的控权机制，既可以利用行政程序规范行政权的行使，不过于束缚政府行为的手脚，又可以防止政府实施行政行为的恣意、滥权；既可以充分调动行政相对人参与国家管理，参与行政行为的主动性、积极性和创造性，又可以避免传统行政“以权力制约权力”的局限性；既可以改进政府内部运作机制，提高行政效率，也可以确保行政公正；既可以将行政违法、行政侵权消除在萌芽状态，也可以尽量避免给行政相对人和社会公众造成不可挽回的损失。因此，从一定意义上说，我们可以认为程序公正是制度公正的核心，是行政公正制度的保障。

⒉加强行政伦理立法。放眼当今世界，国家公务员伦理法制化已经成为一种普遍趋势。也许有观点认为将伦理与立法连接在一起是不合适的，一旦成为立法的问题就不再是伦理问题而是法律问题。然而，一旦立法问题远离伦理，人们就不再需要考虑个人的价值观在法律管辖范围内的作用，也不再需要考虑自己的义务，一切都由法律决定了。正如库珀所言：“还有可能将立法活动看成是一种集体道德裁决、一种政治性社团建立的道德最低标准。法律剥夺人们进行某种行为的基础最终还是一个伦理问题，尽管这其中也牵涉到了政治性和经济性因素。伦理准则的先后序列不仅对个人决策很重要，它对立法决策也是至关重要的。”［11］（p130）

近年来，国家相继颁布了一系列公务员行为规范准则，如《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《中共中央关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》、《关于党和国家机关工作人员在国内交往中实行登记制度的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）等，这标志着我国行政伦理法制化建设步入了新的阶段，对于规范行政人员的行为、遏制行政不公起到了一定的作用。但除了《公务员法》之外，其它规定都没有形成法律，即使新颁布的《公务员法》也缺少可操作的伦理立法，只是笼统地作了一些规定，如“模范遵守宪法和法律；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；全心全意为人民服务，接受人民监督；清正廉洁，公道正派”等等，这显然难以评估和约束个体公务员的行政伦理行为，致使行政公正大打折扣。因此，我国很有必要把现行法律、行政规章和党内规定中的有关国家公职人员的行政伦理规范加以法典化，制定一部专门的《公务员伦理法》，让公共行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使公共行政人员有正确的道德价值定位和价值取向，确保行政公正。

⒊建立专门的行政伦理机构。为了保证行政伦理法规的正常实施，需要成立专门的行政伦理机构，负责对公共行政人员进行伦理审查及责任追究。如美国于1978年颁布的《政府伦理法案》规定设立政府伦理办公室，负责执行法案的规定并为修改伦理立法、伦理规则和伦理政策提供建议。该机构起初隶属于人事管理局。后来根据1989年《政府伦理改革法案》的规定，作为独立机构，成为联邦政府中的一个独立行政部门。美国政府伦理办公室的设立不仅促进了美国行政伦理的建设，而且还对许多国家的行政伦理建设起到了示范作用。

20世纪80年代以后，许多国家都纷纷效仿美国，制定行政伦理法典并成立相应的行政伦理机构。纵观各国的行政伦理机构，有的是实质性权威机构，有的是咨询性机构；有的隶属于行政权力部门，有的隶属于立法或司法部门，还有的则独立于政府而享有自主权。无论机构的存在形式如何，此类机构的建立无疑是实现行政公正的新举措。因此，我国也可以借鉴这种做法成立类似的机构。具体而言，可以在人大常委会中设立一个“伦理审查委员会”，专门监察和追究政府行政人员违反行政伦理但又未构成犯罪的行为，对于违反《公务员伦理法》的公共行政人员，伦理审查委员会则可以直接作出处罚决定。

（二）强化自律功能，培育公正意识

⒈加强行政伦理教育。仅仅依靠制度、法律等他律手段来实现行政公正是不够的，还必须强化自律功能，加强内部控制。因为一切行政行为最终来源于一系列公共行政人员内化了的价值观和伦理准则，而不是来源于外部的规则和程序，而且在缺乏规则和监督机制的情况下，这种内化了的价值观和伦理准则能够鼓励公共行政人员从事合乎道德规范的行为。

当代世界各国都十分重视公共行政人员的伦理道德教育，并将其作为行政伦理建设的重要途径之一。有的国家从培训选拔干部开始就特别强调伦理道德因素，有的国家在公共行政人员的教育培训计划中专门强调伦理道德因素，有的国家在行政人员的教育培训计划中专门列入行政伦理方面的课程，而多数国家都将各种伦理政策和道德法规当作必备的教学内容。因此，我国也应该通过必要的、有针对性的伦理宣传，从情感影响入手，对公共行政人员进行行政伦理教育，培养他们良好的道德信念，形成社会主义的行政人格，树立 “为人民服务”的行政理念并自觉贯彻到实际行动中。这样，既有利于公共行政人员摆脱官本位主义、利己主义、封建特权思想的影响，增强其抵制外来诱惑、克服内在私欲膨胀的自我约束能力，也有利于其自动放弃和抵制腐败行为，更好地为人民服务，实现行政公正。

⒉培育公正意识。在我国目前的社会条件下，就行政伦理教育而言，应当把公正原则的认同和公正意识的培育作为整个行政伦理教育的突破口和重点，因为公正意识的培育与公正原则的充分实施会带动公共行政人员整体道德素质的全面提高，引导其真正树立科学的人生观、价值观并以此指导他们公正行政。同时，抓公正原则教育最容易得到人们的心理认同，一旦见效又能够促进其他道德品性的养成，全面提高人的道德水准。过去的行政伦理教育正是因为忽视了公正原则的宣传，忽视了公正意识的培育，结果导致伦理教育往往流于空谈甚至引起逆反心理。实际上，公共行政人员只有具备了公正意识，才能对公众疾苦和社会诉求有着更深刻的体会，才能自觉地对公众负责。可见，教育全体公共行政人员逐步树立起以公正原则为核心的伦理观，努力做公道正派的国家公职人员，为促进社会公正而奋斗，乃是行政公正的题中应有之义。

总之，社会发展的实践表明，公正作为一种重要的伦理原则，对于维护社会的长治久安具有决定性的作用，而政府作为全社会利益的代表者，更应该公正行政，这既是公共行政无法推卸的责任，是行政伦理的核心理念，也是全社会的共同要求。政府行政人员只有恪守公正的行政伦理，才能促进社会公正的实现，才能维护和增进国家和社会的长治久安。

［1］何怀宏.公平的正义［M］.山东人民出版社，2002.

［2］江涛.公共哲学［M］.中共中央党校出版社，2003.

［3］孟德斯鸠.论法的精神［M］.商务印书馆，1963.

［4］约翰·密尔.论自由［M］.商务印书馆，1959.

［5］［9］罗尔斯著.正义论［M］.何怀宏等译.中国社会科学出版社，1988.

［6］亚里士多德全集（第8卷）［C］.中国人民大学出版社，1992.

［7］约翰·密尔.功用主义［M］.商务印书馆，1957.

［8］戈丁尔.法律哲学［M］.三联书店，1987.

［10］孙学玉，杜万松.政治民主向行政民主拓展的逻辑与保障［J］.中共中央党校学报，2004，（08）：51－52.

［11］（美）特里·L·库珀著.行政伦理学：实现行政责任的途径［M］.张秀琴译.中国人民大学出版社，2001.

（责任编辑：高 静）

Explore the Ethics of Administrative Justice

Lu Zhizeng

As an important ethical principles，justice throughout all areas of human life，and the areas most in need of justice is the public administration.Modern government as representing the interest of society as a whole，should be the core concept of administrative justice，to promote the realization of social justice，both in public administration can not shirk responsibility，but also the common requirements of the whole society.This article explains the basic connotation of administrative justice，the ethical analysis of the administrative justice－oriented，and self－discipline from the perspective of the two basic strategies to achieve administrative justice.

administration；justice；ethics

B82－05

A

1007－8207（2011）10－0071－05

2011－05－24

卢智增 （1973—），男，瑶族，湖南江永人，桂林理工大学人文社会科学学院副教授，研究方向为政治伦理。

本文系广西人文社会科学发展研究中心 “科学研究工程”2010年度开放基金课题 “广西文化力提升的制度创新研究”的阶段性成果。